摘要：我國(guó)秸稈問(wèn)題的立法經(jīng)歷了從明令禁焚到綜合利用的轉(zhuǎn)變。然而，對(duì)于秸稈的綜合利用，我國(guó)并沒(méi)有法規(guī)、政策和規(guī)章制度對(duì)其進(jìn)行具體規(guī)定。秸稈焚燒和棄置造成的大氣污染問(wèn)題，應(yīng)依據(jù)我國(guó)秸稈資源的現(xiàn)狀，反思我國(guó)法律解決秸稈焚燒問(wèn)題，從而構(gòu)建我國(guó)法律制度層面的秸稈資源化綜合利用體系。

關(guān)鍵詞：秸稈資源；綜合利用；法律規(guī)制

中圖分類號(hào)：D922.67文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2016）23-0128-03

作者簡(jiǎn)介：魏巍（1991-），男，河南鞏義人，碩士，武漢大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)研究所，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

一、引言

我國(guó)農(nóng)民對(duì)作物秸稈的利用有著優(yōu)久的歷史，由于長(zhǎng)期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平低，秸稈數(shù)量少，大部分都被當(dāng)作燃料使用。隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化水平的不斷提高和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的迅速發(fā)展，秸稈開(kāi)始出現(xiàn)了大量剩余，秸稈焚燒問(wèn)題日益嚴(yán)重，成為大氣中顆粒物的主要貢獻(xiàn)源。①我國(guó)是秸稈產(chǎn)量大國(guó)，合理利用秸稈資源，既涉及整個(gè)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)中的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，又涉及農(nóng)民生活系統(tǒng)中的家居溫暖和大氣清潔狀況，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和改善我國(guó)大氣狀況的必然要求。②

二、我國(guó)秸稈綜合利用立法的缺陷和地方立法的發(fā)展

在法律層面，我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》第四十九條、《固體廢物污染環(huán)境防治法》第二十條第二款、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第三十四條、《農(nóng)業(yè)法》第六十五條第二款和最新修訂的《大氣污染防治法》第七十六、七十七條等法律條文都作出了關(guān)于秸稈禁止燃燒、禁止隨意處置和綜合利用的原則性的規(guī)定。

雖然我國(guó)已經(jīng)有比較多的法律、法規(guī)（條例）等規(guī)定了秸稈的綜合利用，然而，由于其規(guī)定的比較原則和概括，因此也就缺乏可操作性。對(duì)于近年來(lái)集中爆發(fā)的環(huán)境問(wèn)題，尤其是引人關(guān)注的霧霾問(wèn)題，也反映出了我國(guó)環(huán)境保護(hù)和污染防治立法的不足和經(jīng)驗(yàn)的缺乏。我國(guó)秸稈資源分布不平衡，因此，也就必須根據(jù)地方實(shí)際來(lái)制定可操作的規(guī)范。

近年來(lái)部分地方已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注秸稈隨意焚燒的問(wèn)題，如《湖北省耕地質(zhì)量保護(hù)條例》第十九條“縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)焚燒農(nóng)作物秸稈危害的宣傳，并制定激勵(lì)措施，鼓勵(lì)、扶持和指導(dǎo)農(nóng)作物秸稈還田，修復(fù)、改善土壤，補(bǔ)充土壤有機(jī)質(zhì)?！焙笔⊥ㄟ^(guò)的《關(guān)于農(nóng)作物秸稈露天禁燒和綜合利用的決定》，規(guī)定了“通過(guò)露天禁燒推動(dòng)和促進(jìn)秸稈綜合利用。”江蘇省秸稈相關(guān)立法開(kāi)始較早，2009年5月20日江蘇省人大通過(guò)了《江蘇省人大常委會(huì)關(guān)于促進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的決定》，主要確立了地方各級(jí)政府是推進(jìn)秸稈綜合鼓勵(lì)秸稈產(chǎn)業(yè)發(fā)展；支持秸稈利用科技研發(fā)；增加財(cái)政投入；補(bǔ)貼農(nóng)民開(kāi)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)；禁止在特定區(qū)域燃燒、棄置秸稈等。江蘇省政府下發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的意見(jiàn)》具體執(zhí)行秸稈資源的綜合利用工作。

三、秸稈資源化綜合利用的可實(shí)施方案

通過(guò)上述分析，筆者認(rèn)為為促進(jìn)我國(guó)的秸稈資源化綜合利用，立法者在制定法律、法規(guī)時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮以下幾個(gè)方面：

（一）構(gòu)建科學(xué)系統(tǒng)的秸稈資源化的法律體系。由于我國(guó)秸稈分布和秸稈可能源化分布不平衡，各地法規(guī)的制定必須考慮當(dāng)?shù)氐木唧w情況。因此，從中央層面制定統(tǒng)一的法律和行政法規(guī)來(lái)具體規(guī)定秸稈的資源化綜合利用顯然不現(xiàn)實(shí)。在法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章有了原則性規(guī)定的前提下，各地方應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自主性，在法律和行政法規(guī)的范圍內(nèi)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定地方性法規(guī)、政府規(guī)章。從而形成中央到地方的統(tǒng)一并且切實(shí)可行的秸稈資源化綜合利用的法律體系。

（二）充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置當(dāng)中的決定作用，在市場(chǎng)不能發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域，政府必須進(jìn)行必要的補(bǔ)充和支持。必須將秸稈的資源化作為整體的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行發(fā)展。在這一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生和發(fā)展的過(guò)程中，市場(chǎng)的作用不可替代。在發(fā)揮市場(chǎng)作用的同時(shí)，秸稈資源化的產(chǎn)業(yè)在初期，政府為解決秸稈隨意焚燒帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題，必須花大力氣在市場(chǎng)不能解決的問(wèn)題上面。

（三）在管理體制上嚴(yán)格劃分責(zé)任。針對(duì)秸稈資源化綜合利用的管理體制混亂問(wèn)題，筆者認(rèn)為必須在全國(guó)范圍內(nèi)依據(jù)秸稈資源的具體分布情況，科學(xué)劃分出秸稈綜合利用的責(zé)任區(qū)塊，并由相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人牽頭，組織秸稈禁燒和綜合利用的領(lǐng)導(dǎo)小組，并且具體責(zé)任到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)，在強(qiáng)調(diào)責(zé)任的同時(shí)，賦予相應(yīng)的

執(zhí)法權(quán)力。同時(shí)，在不同的部門上，由環(huán)保部門牽頭，各部門協(xié)調(diào)配合，組成系統(tǒng)、協(xié)調(diào)、靈活的管理機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)秸稈的綜合利用問(wèn)題。

（四）加大財(cái)政投入關(guān)鍵技術(shù)?？蒲械耐度胧欠浅＞薮蟮?，這也是很多企業(yè)沒(méi)有加入秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)體系的重要原因。政府每年的預(yù)算是有限的，政府的財(cái)政投入應(yīng)該針對(duì)秸稈綜合利用的關(guān)鍵性技術(shù)，如倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸?shù)蓉叫柰黄频募夹g(shù)?？蒲匈Y金的投入必須有針對(duì)性，并且建立科研資金使用的嚴(yán)格監(jiān)督制度，保證科研資金都能夠得到充分利用。

（五）協(xié)調(diào)秸稈的收集、調(diào)配和利用。在大力發(fā)展秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，也要輔助企業(yè)保證秸稈資源的充足供應(yīng)，減少和避免出現(xiàn)部分地區(qū)秸稈收集過(guò)多無(wú)法處置，其他地區(qū)秸稈資源收集不夠的情況。企業(yè)的秸稈供應(yīng)必須得到保障，其合法利益才能得到維護(hù)，否則，秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)就無(wú)法健康的運(yùn)作和維系。

（六）將焚燒秸稈的外部性內(nèi)部化，建立秸稈綜合利用激勵(lì)制度。在秸稈治理問(wèn)題上，應(yīng)當(dāng)引入激勵(lì)措施，即政府對(duì)采用環(huán)保方式處理秸稈的農(nóng)戶予以獎(jiǎng)勵(lì)，以此引導(dǎo)農(nóng)戶正確處理秸稈，形成良性循環(huán)。具體而言，各地政府可以采取補(bǔ)貼措施、稅收優(yōu)惠政策，一方面是對(duì)采用除焚燒外的其他清潔方式處理廢棄秸稈的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)貼，降低稅費(fèi)，激勵(lì)農(nóng)戶；另一方面是對(duì)向農(nóng)戶收購(gòu)秸稈進(jìn)行二次利用的企業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，減免稅收，促進(jìn)秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（七）充分利用環(huán)境公益訴訟制度。作為維護(hù)國(guó)家和公眾的環(huán)境權(quán)益的最重要的司法手段，在秸稈資源化綜合利用當(dāng)中必須發(fā)揮其應(yīng)有的作用，來(lái)滿足社會(huì)期待。僅靠政府單方的意愿當(dāng)然很難讓這一系列的法律、法規(guī)、政策、措施落到實(shí)處，必須調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量來(lái)治理秸稈隨意燃燒造成的環(huán)境污染，而公眾對(duì)于和自身息息相關(guān)的大氣污染的治理是有極大的熱情的。因此，充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟制度的公益性，適當(dāng)擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的原告資格，激發(fā)我國(guó)公眾參與環(huán)境治理的積極性，引導(dǎo)公眾更加重視生態(tài)環(huán)境。

（八）制定分階段的秸稈焚燒處理計(jì)劃。對(duì)于氣象條件等比較適宜的季節(jié)，可以允許農(nóng)民少量的對(duì)多余的秸稈進(jìn)行焚燒。秸稈禁燒全面實(shí)現(xiàn)的難度比較大，可以借鑒美國(guó)加州地區(qū)的解決方案，其中包括：制定具體的煙霧管理計(jì)劃；控制秸桿焚燒的總量；制定分階段的削減報(bào)告；③劃定特定的污染管制區(qū)或空氣質(zhì)量管理區(qū)；設(shè)立相應(yīng)的水稻獎(jiǎng)助基金，對(duì)以商業(yè)用途的秸稈發(fā)展提供激勵(lì)機(jī)制。

四、結(jié)語(yǔ)

要從根本上解決秸稈焚燒這一問(wèn)題，就必從秸稈產(chǎn)生的源頭和可利用方式進(jìn)行深入分析，通過(guò)綜合利用這一方式達(dá)到標(biāo)本兼治，減少污染，節(jié)約資源的目的。對(duì)秸稈資源化綜合利用進(jìn)行法律規(guī)制只是處理科學(xué)、合法處理秸稈問(wèn)題的第一步，要最終形成制度化的秸稈處理方案，還有較長(zhǎng)的路要走。但是秸稈資源化綜合利用的法律規(guī)制卻是其制度化的前提。

[注釋]

①高申.中國(guó)五城市大氣可吸入顆粒物和細(xì)顆粒物源解析[D].天津醫(yī)科大學(xué)，2012.

②常志州，石祖梁，張斯梅，楊四軍.“區(qū)域統(tǒng)籌、整體推進(jìn)、終端扶持”是破解秸稈禁燒與全量利用的根本出路[J].農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境學(xué)報(bào)，2014.12.

③煙霧管理計(jì)劃背景[EB/OL].http：//www.arb.ca.gov/smp/smp.htm#background，2013-10-19.