劉源泉

摘要：近年來，貴州省銅仁市碧江區(qū)積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合體制改革。通過鑄造理念、優(yōu)化管理、科學(xué)統(tǒng)籌等，力促鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合體制改革“破繭成蝶”。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)；綜合體制改革；“碧江模式”

近年來，貴州省銅仁市碧江區(qū)積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合體制改革。通過鑄造理念，成立“鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)委”，提升改革創(chuàng)新力度；優(yōu)化管理，實施“小部制”瘦身改革；科學(xué)統(tǒng)籌，深化產(chǎn)權(quán)改革；素能培訓(xùn)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法，提高改革執(zhí)行力；促進(jìn)就業(yè)，實施“雁歸工程”；建立體系，健全風(fēng)險評估；轉(zhuǎn)型升級，打造示范園區(qū)；激活內(nèi)需，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。通過上述改革措施，力促鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合體制改革“破繭成蝶”。

一、碧江區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合體制改革基本情況

碧江區(qū)轄4鎮(zhèn)5鄉(xiāng)4街辦，9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)占據(jù)全區(qū)“半壁江山”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合體制改革中，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革為突破口，堅持“積極穩(wěn)妥、先易后難、有序推進(jìn)”的原則，緊緊抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)這“牽一發(fā)而動全身”的“前沿陣地”，探索出全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作轉(zhuǎn)型升級的“碧江模式”。

自2015年8月實體化運作以來，碧江區(qū)嚴(yán)格按照“精簡、統(tǒng)一、高效”思路，成立改革領(lǐng)導(dǎo)小組，抽調(diào)專人具體辦公，組織實施檢查督辦。對上保留、對內(nèi)統(tǒng)籌，編制分類管理、人員統(tǒng)一使用，將原有7站8所整合為“三辦三中心”，架起直接聯(lián)系服務(wù)群眾“連心橋”，解決“門難進(jìn)、人難找、事難辦”問題，形成“上下聯(lián)動、齊抓共管”良好格局。

對被省列入全國100個示范小城鎮(zhèn)建設(shè)的壩黃鎮(zhèn)，專門出臺《關(guān)于壩黃鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》、《關(guān)于支持壩黃示范小城鎮(zhèn)建設(shè)的意見》、《關(guān)于賦予壩黃鎮(zhèn)部分區(qū)級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限實施方案的通知》等文件，科學(xué)設(shè)置行政機(jī)構(gòu)9個（黨建辦、法制辦、安監(jiān)辦、計生辦、規(guī)劃辦、群眾工作辦、綜合執(zhí)法辦、社會事務(wù)管理辦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展改革辦）以及事業(yè)機(jī)構(gòu)（社會工作服務(wù)中心、科技宣教文化中心、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心、農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)測中心、政務(wù)服務(wù)中心，食品藥品監(jiān)督管理站、林業(yè)環(huán)保站、村鎮(zhèn)規(guī)建站、畜牧獸醫(yī)站、農(nóng)機(jī)站、扶貧辦），增設(shè)國土資源規(guī)劃建設(shè)辦。采取委托、授權(quán)等形式，依法下放產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會管理、民生事業(yè)等權(quán)限7類147項，目前成效顯著。

二、碧江區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合體制改革的主要做法

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，多方協(xié)作。

1. 成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理委員會。統(tǒng)籌各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）成立規(guī)劃管理委員會，落實編制、明確責(zé)任、建立機(jī)制，制定集中建房五年規(guī)劃、實施計劃；召開規(guī)劃委員會議，完善建房程序?qū)徟?，?yán)控農(nóng)村農(nóng)田建房，有效推動城鎮(zhèn)規(guī)建；建立規(guī)劃數(shù)字化信息管理平臺，讓人社、公安、房管、金融、工商、稅務(wù)、住房公積金等部門數(shù)據(jù)信息實現(xiàn)共享，提高行政效率，加快城建步伐。

2. 打造現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)示范園。圍繞設(shè)施化、科技化、景區(qū)化、市場化建設(shè)目標(biāo)，以市區(qū)蔬菜保供、生豬養(yǎng)殖為主導(dǎo)，推進(jìn)“企業(yè)+基地+合作社”模式，探索“企業(yè)+村級組織（合作社）+大戶（家庭農(nóng)場）”利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，以“生態(tài)、高效、循環(huán)”為理念，推進(jìn)現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)示范園區(qū)發(fā)展，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)增收、農(nóng)民增效涂上濃墨重彩一筆。

3. 建設(shè)美麗鄉(xiāng)村示范點。圍繞小康路、小康水、小康房、小康電、小康訊、小康寨等項目化、實物化，建設(shè)“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”，因地制宜打造美輪美奐山水園林村寨、民族特色村寨等靚麗鄉(xiāng)村，規(guī)劃編制，收儲土地。

4.改革農(nóng)村產(chǎn)權(quán)。深入推進(jìn)農(nóng)村“四權(quán)”確權(quán)頒證，激活農(nóng)村沉睡資本，實現(xiàn)資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本、資本變效益的“三資轉(zhuǎn)化”。簡化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋產(chǎn)權(quán)及林權(quán)的確權(quán)手續(xù)，縮短流程。

5.實施“雁歸工程”促創(chuàng)業(yè)就業(yè)。深入實施“雁歸工程”，完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)數(shù)據(jù)庫，嚴(yán)格執(zhí)行工作動態(tài)月報告。召開推進(jìn)會、專題會、培訓(xùn)會，組織專門隊伍為“歸雁”講解創(chuàng)業(yè)就業(yè)優(yōu)惠政策，以園區(qū)建設(shè)為載體，創(chuàng)新服務(wù)方式，調(diào)動綜合要素，撬動“雁歸”活力，助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

6.探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法制度改革 。按照“職權(quán)法定、權(quán)責(zé)一致、能放則放、按需下放”原則，探索建立部分執(zhí)法權(quán)限和事項委托（交辦）鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法，走出“一支隊伍管全部”綜合執(zhí)法模式。規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)，成立臨時機(jī)構(gòu)，把創(chuàng)建、村管、國土、民兵、派出、工商、安監(jiān)、綜治、司法等部門納入綜合執(zhí)法隊伍，由分管領(lǐng)導(dǎo)帶隊，重點開展安全領(lǐng)域、違章建筑、整臟治亂、社會穩(wěn)定等方面執(zhí)法，有效打擊違法，構(gòu)建和諧穩(wěn)定社會。

7.探索小部制改革。制定《銅仁市碧江區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）機(jī)構(gòu)運行機(jī)制“小部制”改革工作實施意見》，明確改革時間表、路線圖，從制定方案、組織實施、落實驗收、總結(jié)提高四階段有序推進(jìn)，精簡機(jī)構(gòu)，優(yōu)化崗位，促進(jìn)工作轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)“1+1>2”效果。

8.探索建立重大決策風(fēng)險評估機(jī)制。把重大項目、民生工作、社會管理和誘發(fā)性事因等問題作為風(fēng)險評估重點內(nèi)容，凡涉及公共、群眾利益的重大決策，廣泛征求社會意見。堅持以民生、社會、資金鏈、干部能力、輿論炒作及誘發(fā)性問題等六類風(fēng)險點為切入口，成立項目建設(shè)服務(wù)組跟蹤服務(wù)，制定應(yīng)急預(yù)案，處理突發(fā)風(fēng)險，營造和諧氛圍。完善預(yù)警排查、調(diào)解優(yōu)化、評估落實，全力構(gòu)筑預(yù)防、緩解、化解人民內(nèi)部矛盾的工作機(jī)制，以新思路、新辦法掌握維穩(wěn)主動權(quán)，推動政治安定、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、安居樂業(yè)。

（二）統(tǒng)籌謀劃，規(guī)范操作

1.宣傳造勢。借力報刊雜志、廣電網(wǎng)媒，加大對外宣傳報道力度。召開改革試點工作動員大會，舉全區(qū)之力支持試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，現(xiàn)場落實項目建設(shè)、部門幫扶、下放權(quán)限等相關(guān)工作。

2.規(guī)范行為。印發(fā)改革試點工作實施意見，融入支持政策項目辦法內(nèi)容，作為改革總藍(lán)圖。

3.不斷完善。理順區(qū)級、部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的機(jī)構(gòu)關(guān)系，做好下放權(quán)限交接，確?！跋碌萌?、接得住、管得好”。根據(jù)試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接能力簡政放權(quán)、大力放權(quán)，能放則放、應(yīng)放盡放，增加下放管理事項，健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能。

（三）圍繞中心，促進(jìn)發(fā)展。

1.抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃編制工作。高質(zhì)量高規(guī)格重新編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，重點抓好城鎮(zhèn)、村居、產(chǎn)業(yè)、交通、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等編制規(guī)劃“五位一體”發(fā)展。堅持“以城帶鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、以鄉(xiāng)帶村”思路，抓好小集鎮(zhèn)、中心村建設(shè)，加大特色食品、文化旅游、商貿(mào)物流等建設(shè)，推進(jìn)綠色發(fā)展，打造美麗鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

2.大力發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)。確定經(jīng)濟(jì)建設(shè)、公共服務(wù)等民生保障項目，部門幫扶，獎懲兌現(xiàn)，一月檢查，半年小結(jié)，年底“算賬”，強(qiáng)化責(zé)任，有序推進(jìn)。

3.加強(qiáng)社會管理。狠抓安全生產(chǎn)，強(qiáng)化信訪維穩(wěn)，輿論引導(dǎo)文明。提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、新型合作醫(yī)療等的申辦率，保障民生。

三、碧江區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合體制改革存在的問題

（一）運行機(jī)制與職能轉(zhuǎn)變存在矛盾。

1.權(quán)利、責(zé)任不統(tǒng)一。尚未制定部門配套制度和管理辦法，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)力度不夠、管理缺位。存在職能泛化現(xiàn)象，政治、經(jīng)濟(jì)、社會等事務(wù)無所不包，土地、環(huán)保、規(guī)劃、城建等部門習(xí)慣給鄉(xiāng)鎮(zhèn)分任務(wù)、下指標(biāo)，而將實際處置權(quán)、執(zhí)法權(quán)上收，令鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)無限責(zé)任、享有有限權(quán)利，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，發(fā)生“越位”、手段“缺位”、擔(dān)責(zé)“錯位”。

2.事權(quán)、財權(quán)不一致。區(qū)級財政只給鄉(xiāng)級撥付保證中心工作正常運轉(zhuǎn)的基本經(jīng)費，而一些專項工作新增任務(wù)經(jīng)費是以區(qū)直部門撥付，各部門以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位分配任務(wù)，自己督導(dǎo)，且很少在安排任務(wù)時下?lián)芙?jīng)費，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)財權(quán)不匹配，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)維穩(wěn)壓力大。農(nóng)村矛盾糾紛多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面對涉法涉訴、上訪等問題，有心解決、無權(quán)處置，境地尷尬。

（二）隊伍建設(shè)與形勢要求尚有差距。

1.進(jìn)人渠道窄，崗位普遍缺人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一般只出不進(jìn)，很少有人愿留鄉(xiāng)鎮(zhèn)，造成進(jìn)人渠道狹窄，崗位普遍缺人缺編，不少干部身兼多職，疲于應(yīng)付。

2.干部交流少，晉升空間小。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作15年以上者達(dá)50%以上，基本是干了一輩子都在原地踏步，晉升空間小，進(jìn)取熱情隨年齡增長衰減。

3.干部待遇差，生活條件苦。區(qū)縣財力有限，津補(bǔ)貼少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部待遇相對縣直機(jī)關(guān)差別較大。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)干部與行政干部同工不同酬，平均相差400余元。工作缺乏交通工具，摩托下鄉(xiāng)自出油費。辦公居住條件滯后，影響工作熱情精力。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力與工作需要不能對接。

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引導(dǎo)資金不足。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)只好四處“化緣”，把精力放在找項目、跑資金上。在絕大多數(shù)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、群眾自籌能力有限的情況下，要想確保建設(shè)項目按時完成，只能擠占其他資金或舉債建設(shè)，新債務(wù)時有發(fā)生。

2.維穩(wěn)工作經(jīng)費并無固定來源。平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年用于維穩(wěn)開支都在10萬元以上，多的超過60余萬。這些開支無來源，只好擠占其它資金，日常工作難以展開。綜合考核體系與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際脫節(jié)，為應(yīng)對考核檢查，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)把一些能綜合進(jìn)行的工作分開部署，設(shè)置多套機(jī)構(gòu)，準(zhǔn)備多種檔案，無形中增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)。

四、深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合體制改革的建議

（一）整合資源，防止一放就亂。

積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員職稱評定，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制總數(shù)為基數(shù)，適當(dāng)增加較高職級崗位核定比例。加強(qiáng)規(guī)劃委員會實體化運轉(zhuǎn)和下放行政綜合執(zhí)法權(quán)限，加強(qiáng)知識培訓(xùn)。制定配套辦法，建立與鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)配合工作機(jī)制，防止一放就亂，定期完成其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

（二）搞好隊伍建設(shè)。

1.提高待遇。加快事業(yè)編制干部工資改革步伐，落實各種補(bǔ)貼，年終目標(biāo)考評獎勵與行政干部一視同仁，解決“同工不同酬”問題。做好事業(yè)單位職稱評定，放寬直接從事農(nóng)技服務(wù)評定條件，鼓勵優(yōu)秀人才到一線服務(wù)。謀劃統(tǒng)籌解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部住房問題，全面摸底住房狀況，依托城鎮(zhèn)選擇基礎(chǔ)較好鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點，探索“集中統(tǒng)一、分片聯(lián)建”形式，提供土地、稅收等政策扶持，降低成本，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部買得起、住得下，力爭用3至5年時間解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部住房問題。

2.優(yōu)化隊伍。加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選拔力度，確保能進(jìn)能出、優(yōu)勢互補(bǔ)。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與部門、貧偏與發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部間交流，從一線事業(yè)干部、優(yōu)秀學(xué)生村官中招選公務(wù)員，補(bǔ)齊鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部空缺。設(shè)置一定數(shù)量的副主任、主任科員職務(wù)，為工作時間長的優(yōu)秀普通干部提供更多晉升機(jī)會，促其安心工作。

3.加強(qiáng)培訓(xùn)。按照“缺什么補(bǔ)什么”的原則，制定培訓(xùn)計劃，編寫培訓(xùn)教材，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政策法律、農(nóng)業(yè)科技、市場經(jīng)濟(jì)、經(jīng)營管理等知識能力。

（三）加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支持，進(jìn)一步提高服務(wù)能力。

1.明確支出責(zé)任。屬區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)同管事務(wù)，要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)承受能力，盡可能降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)；屬跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)，要合理確定分擔(dān)比例，保證基本辦公經(jīng)費，加大當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會、生產(chǎn)條件改善等方面的資金支持，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、應(yīng)對突發(fā)事件經(jīng)費列入預(yù)算，專款專用。

2.提高保障能力。省市、區(qū)縣財政公用事業(yè)費支出預(yù)算，要進(jìn)一步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜并區(qū)別對待。偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)要高于一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經(jīng)費要高于區(qū)縣部門，并根據(jù)財政實際狀況，提高人均公費標(biāo)準(zhǔn)。

（四）完善考核評價機(jī)制，進(jìn)一步激勵大膽工作。

1.實行分類考核。因地制宜“一鄉(xiāng)一策”，設(shè)置經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、社會穩(wěn)定等方面考核指標(biāo)，其權(quán)重要根據(jù)難易程度有所差異。對貧困山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，宜以生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)、林特果業(yè)、環(huán)境保護(hù)等方面考核為主；對毗鄰城區(qū)、開發(fā)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可著重考核生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、招商引資等經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)。同時，大幅度提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)富有個性特色的創(chuàng)新工作在考核中的權(quán)重，力求全面務(wù)實。考核指標(biāo)既要突出經(jīng)濟(jì)建設(shè)重點，又要凸顯個性特點。對不屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)范圍內(nèi)的任務(wù)，不搞“強(qiáng)迫式”分解落實。對實行“以條為主”管理的部門工作，只考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)配合是否到位，取消自定“一票否決”事項。

2.擴(kuò)大社會評價。在通常考核基礎(chǔ)上，吸收區(qū)縣人大代表、政協(xié)委員和群眾代表參與考核評價，既征求區(qū)級部門意見，又更多聽取村組和服務(wù)對象意見，使考評結(jié)果更符合實際情況。

（作者單位：貴州省銅仁市碧江區(qū)政府督查室）

責(zé)任編輯：欣文