楊建軍

導(dǎo) 語(yǔ)：2016年5月31日是第29個(gè)世界無(wú)煙日，煙草危害引發(fā)社會(huì)高度關(guān)注。《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》于2010年3月1日正式實(shí)施，是世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》在中國(guó)生效后，國(guó)內(nèi)第一部由省級(jí)人大頒布的控?zé)煼ㄒ?guī)。條例實(shí)施以來(lái)，對(duì)控制本市二手煙暴露和危害，提升本市公共場(chǎng)所控?zé)煿芾硭狡鸬搅朔e極作用。然而，隨著依法控?zé)煂?shí)踐的推進(jìn)，隨著公眾對(duì)煙草煙霧危害的認(rèn)識(shí)不斷增強(qiáng)，隨著城市文明程度的不斷提高，社會(huì)各界對(duì)上海修改完善條例，推動(dòng)本市室內(nèi)公共場(chǎng)所全面無(wú)煙環(huán)境立法的呼聲也越來(lái)越高。今年，市人大常委會(huì)將條例修改列為正式立法項(xiàng)目，相關(guān)法規(guī)草案即將提請(qǐng)六月召開(kāi)的常委會(huì)會(huì)議審議，目標(biāo)是出臺(tái)更加全面保護(hù)公眾健康的控?zé)煼ㄒ?guī)，推進(jìn)無(wú)煙上海建設(shè)。

《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》自2010年3月1日實(shí)施以來(lái)，為上海的控?zé)煿ぷ靼l(fā)揮了重要作用，有效地減少了煙草煙霧危害。但執(zhí)行情況也表明，《條例》依然存在一些難點(diǎn)問(wèn)題。

現(xiàn)狀：違規(guī)吸煙逐步減少、處罰力度逐年加大

從《條例》頒布實(shí)施開(kāi)始，上海市健促辦每年定期組織對(duì)《條例》規(guī)定的全部16類(lèi)禁煙場(chǎng)所進(jìn)行大量樣本抽樣監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示：法定禁煙場(chǎng)所違規(guī)吸煙發(fā)生率呈現(xiàn)逐年遞減趨勢(shì)。2015年監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，《條例》知曉率保持77%以上、支持率保持94%以上，法定禁煙場(chǎng)所的吸煙發(fā)生率由《條例》實(shí)施前的37.6%持續(xù)下降至13.1%，勸阻率由實(shí)施前的19%提高至36.1%。

執(zhí)法部門(mén)歷年的控?zé)煓z查數(shù)據(jù)顯示，執(zhí)法部門(mén)每年都能夠保證大強(qiáng)度的控?zé)焾?zhí)法巡查。6年來(lái)，全市控?zé)熤驹刚咭匝苍L(fǎng)公共場(chǎng)所控?zé)煚顩r、開(kāi)展控?zé)焺褡韬托麄鳛槟康?，共檢查各類(lèi)公共場(chǎng)所22萬(wàn)戶(hù)（次）。各控?zé)煴O(jiān)管部門(mén)加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)、破解難點(diǎn)，使本市依法控?zé)煹谋O(jiān)管執(zhí)行力持續(xù)多年在全國(guó)處于領(lǐng)先位置，共檢查各類(lèi)公共場(chǎng)所2001407戶(hù)（次），責(zé)令整改23370戶(hù)（次），整改到位率89.5%；立案處罰并罰款案例數(shù)基本實(shí)現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)，共罰款場(chǎng)所971家、個(gè)人482名，罰金共計(jì)1871240元。

成效：遭受煙霧危害風(fēng)險(xiǎn)降低、多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法效果明顯

在2010年上海世博會(huì)舉辦期間，全力推行園區(qū)控?zé)熞?guī)定，規(guī)定園區(qū)范圍內(nèi)全面禁止各類(lèi)煙草制品的銷(xiāo)售、廣告及促銷(xiāo)活動(dòng)，園區(qū)內(nèi)除指定吸煙點(diǎn)外其它區(qū)域禁止吸煙，成功營(yíng)造了園區(qū)（除指定吸煙區(qū)之外）100%無(wú)煙環(huán)境。2010年10月21日，衛(wèi)生部和世界衛(wèi)生組織駐華代表處實(shí)地考察上海世博會(huì)控?zé)煚顩r，并于10月29日聯(lián)合宣布上海世博會(huì)成功實(shí)現(xiàn)無(wú)煙世博目標(biāo)。

《條例》實(shí)施后，本市各類(lèi)法定控?zé)焾?chǎng)所的吸煙狀況正逐步得到改善。在落實(shí)控?zé)煷胧┓矫?，張貼禁煙標(biāo)識(shí)、設(shè)置舉報(bào)電話(huà)的場(chǎng)所比例，多年來(lái)一直穩(wěn)定在較高水平。本市15到69歲人群標(biāo)化吸煙率也出現(xiàn)穩(wěn)步下降的趨勢(shì)。這些因素的疊加效應(yīng)，使得公眾遭受二手煙危害的風(fēng)險(xiǎn)較《條例》頒布之前明顯降低。

《條例》實(shí)施以來(lái)，依托健康促進(jìn)委員會(huì)的組織架構(gòu)，各部門(mén)密切配合、溝通順暢，根據(jù)不同行業(yè)和場(chǎng)所的特點(diǎn)實(shí)行有針對(duì)性的監(jiān)管，推動(dòng)了《條例》各項(xiàng)規(guī)定的逐步落實(shí)。為強(qiáng)化對(duì)娛樂(lè)、餐飲、網(wǎng)吧等控?zé)煛爸貫?zāi)區(qū)”的監(jiān)管，在各級(jí)健促辦的協(xié)調(diào)推動(dòng)下，相關(guān)部門(mén)對(duì)這些場(chǎng)所的日常執(zhí)法以區(qū)縣為單位實(shí)行量化考核，指導(dǎo)督促基層執(zhí)法部門(mén)持續(xù)提高檢查頻度和執(zhí)法力度，消除監(jiān)管盲區(qū)。此外，各控?zé)煴O(jiān)管部門(mén)結(jié)合行業(yè)管理特點(diǎn)，充分利用各類(lèi)“抓手”，抓制度、重管理、促長(zhǎng)效。本市首創(chuàng)的多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法模式還得到國(guó)內(nèi)其他省市的認(rèn)可，近年來(lái)各省市相繼出臺(tái)的控?zé)煼ㄒ?guī)大多借鑒了本市的控?zé)焾?zhí)法模式，《條例》為我國(guó)及其他省

市地方控?zé)熈⒎?、?zhí)法提供了較為成熟的經(jīng)驗(yàn)。

難點(diǎn)：控?zé)煼ㄒ?guī)滯后亟待修改完善

然而當(dāng)前，《條例》已滯后于兄弟省市及境外控?zé)熈⒎ㄅc實(shí)踐。2009年本市在制定《條例》時(shí)，依據(jù)當(dāng)時(shí)的情況及條件，設(shè)定了以控制公共場(chǎng)所煙草煙霧危害為目的的有限立法目標(biāo)，即在“部分場(chǎng)所（室內(nèi)公共場(chǎng)所，不包括工作場(chǎng)所）”和“部分區(qū)域（室內(nèi)除吸煙區(qū)以外）”禁止吸煙。這與《公約》第8條“防止煙草煙霧”的核心精神還是存在較大距離。放眼全球，與上海比肩的國(guó)際化大都市紛紛嚴(yán)格按照《公約》第8條完成各自城市（國(guó)家、地區(qū)）的全面無(wú)煙環(huán)境立法，從立法城市的區(qū)域分布看，無(wú)煙立法不受經(jīng)濟(jì)、文化、氣候、公民文明素質(zhì)差異等因素影響。這其中既包括了發(fā)達(dá)國(guó)家的城市如紐約、倫敦等，也包括了新興經(jīng)濟(jì)體如俄羅斯、韓國(guó)、泰國(guó)、巴西等國(guó)家，還有華人大量聚居的城市如香港、新加坡、臺(tái)灣、澳門(mén)等均已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了室內(nèi)環(huán)境全面無(wú)煙。

從2010年開(kāi)始，中國(guó)很多城市公共場(chǎng)所禁煙的地方立法正在加速，并且立法質(zhì)量越來(lái)越高。哈爾濱、天津、深圳等地先后實(shí)施了與《公約》第8條核心精神最為接近的無(wú)煙法規(guī)；青島、鞍山、唐山等地的法規(guī)也都嚴(yán)于上?，F(xiàn)行的《條例》；2015年北京出臺(tái)了《北京市控制吸煙條例》，在控?zé)焾?chǎng)所的設(shè)定方面基本達(dá)到了《公約》的要求。上述這些城市的禁煙范圍均全面超越了上海現(xiàn)行的《條例》，為實(shí)現(xiàn)各自城市的室內(nèi)全面無(wú)煙奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

從《條例》實(shí)施執(zhí)行的情況來(lái)看，部分條例規(guī)定已經(jīng)不能有效適應(yīng)控?zé)焾?zhí)法在具體操作層面上的現(xiàn)實(shí)需求，一定程度上影響了《條例》執(zhí)行的效率和效果。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、禁煙范圍有待擴(kuò)大

《條例》僅將室內(nèi)部分工作場(chǎng)所納入強(qiáng)制控?zé)煼秶?，難以保護(hù)公眾免受二手煙危害?！稐l例》沒(méi)有將室內(nèi)辦公室和工作場(chǎng)所納入禁煙范圍，明確禁煙的工作場(chǎng)所僅限于國(guó)家機(jī)關(guān)室內(nèi)共用的工作場(chǎng)所（條例第九條），其余禁煙場(chǎng)所都屬于公共場(chǎng)所。

《條例》對(duì)于不同類(lèi)型的場(chǎng)所在禁煙范圍和要求上實(shí)施了有差別的對(duì)待，這種差別既存在于公共場(chǎng)所和工作場(chǎng)所之間（公共場(chǎng)所禁煙，而工作場(chǎng)所不禁煙），也體現(xiàn)在不同類(lèi)型的公共場(chǎng)所之間（KTV、歌舞廳禁煙，而酒吧和咖啡吧不禁煙），甚至同一類(lèi)型的公共場(chǎng)所之間（規(guī)模不同的餐廳之間）也存在有差別的控?zé)熞?guī)定和要求。

2、吸煙區(qū)（室）設(shè)置弊大于利

《條例》允許在部分公共場(chǎng)所（餐廳、娛樂(lè)場(chǎng)所、星級(jí)賓館、機(jī)場(chǎng)、鐵路客運(yùn)站、港口客運(yùn)站）內(nèi)設(shè)置吸煙區(qū)（室）。而國(guó)內(nèi)外的研究都已經(jīng)表明，即使是一個(gè)具備密閉、負(fù)壓、雙層自動(dòng)推拉門(mén)等嚴(yán)格獨(dú)立通風(fēng)系統(tǒng)的專(zhuān)用吸煙室，也不能有效地防止二手煙外泄?！豆s》也明確指出，吸煙室對(duì)于防止二手煙危害是無(wú)效的。

此外，室內(nèi)吸煙區(qū)（室/點(diǎn)）設(shè)置為場(chǎng)所規(guī)避控?zé)熈x務(wù)提供可乘之機(jī)。根據(jù)《條例》規(guī)定：“室內(nèi)部分區(qū)域禁煙的場(chǎng)所”有“自由裁量權(quán)”，可以自行決定該場(chǎng)所中哪些空間可以吸煙（吸煙區(qū)），哪些空間不可以吸（非吸煙區(qū)）。以餐廳為例，很多數(shù)餐廳設(shè)置的吸煙區(qū)與非吸煙區(qū)之間不存在任何物理上的分隔，餐廳大堂內(nèi)吸煙區(qū)和非吸煙區(qū)的用餐者常常相鄰而坐；餐廳的中央空調(diào)將吸煙包房的二手煙霧源源不斷地輸送到走廊過(guò)道、餐廳內(nèi)的其它包房和公共區(qū)域。由于《條例》未對(duì)吸煙區(qū)的面積和范圍作具體限定，更有甚者，一些餐廳將吸煙區(qū)在場(chǎng)所內(nèi)的面積占比加以擴(kuò)大，根本無(wú)法保護(hù)用餐者免受二手煙危害。

3、執(zhí)法中處罰、取證等程序有待進(jìn)一步明確和簡(jiǎn)化

《條例》的處罰程序繁瑣，造成處罰難和法律威懾力不足?！稐l例》第二十條和第二十一條規(guī)定，控?zé)焾?zhí)法程序必須經(jīng)過(guò)警告、責(zé)令整改，逾期拒不改正的（或不聽(tīng)勸阻的），才可以實(shí)施處罰?？紤]到吸煙這一行為本身所具有的特性，違法吸煙者可以很輕易地對(duì)其進(jìn)行暫時(shí)性的停止，這種停止并不會(huì)對(duì)吸煙者本身造成實(shí)質(zhì)性的損害，因此警告或責(zé)令整改不具有懲罰性，也難以對(duì)其未來(lái)的行為產(chǎn)生溯及性的導(dǎo)向作用。

4、社會(huì)參與和監(jiān)督的保障和激勵(lì)機(jī)制有待完善

多部門(mén)多個(gè)控?zé)熗对V電話(huà)，不利于公眾舉報(bào)、投訴；全市尚無(wú)統(tǒng)一的禁煙標(biāo)識(shí)制作標(biāo)準(zhǔn)以及設(shè)置規(guī)范，在禁煙場(chǎng)所內(nèi)張貼的禁煙標(biāo)識(shí)形式和內(nèi)容各異，而且標(biāo)識(shí)設(shè)置的地點(diǎn)隨意性強(qiáng)，不利于公眾舉報(bào)違法行為及進(jìn)行投訴；宣傳主管部門(mén)在控?zé)熜麄鞣矫娴亩酱俸捅O(jiān)督作用有待明確?！稐l例》也缺乏對(duì)控?zé)熒鐣?huì)力量和組織的具體保障和激勵(lì)機(jī)制。