為進一步貫徹落實好中央和市委人大工作會議精神及新通過的《上海市實施〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉辦法》、《上海市人民代表大會關(guān)于代表議案的規(guī)定》、《上海市人民代表大會關(guān)于代表建議、批評和意見的規(guī)定》（以下簡稱“一辦法兩規(guī)定”），在實踐中不斷完善代表視察制度，有必要對本市代表視察作進一步研究和探索。

一、本市人大代表視察工作在探索中發(fā)展，成效明顯

根據(jù)代表法和“一辦法兩規(guī)定”，人大代表視察一般分為兩類：一是根據(jù)本級人大常委會統(tǒng)一安排，對本級或下級國家機關(guān)、組織和有關(guān)單位的工作進行視察，這種形式通常稱為集中視察；二是代表持代表證視察，人大常委會或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席應(yīng)當根據(jù)代表要求負責聯(lián)系安排。目前較多采用第一類視察方式。

在歷屆市人大常委會的重視下，代表視察在代表積極參與并建言獻策的基礎(chǔ)上，在方式上不斷創(chuàng)新，在內(nèi)容上不斷提升，總體工作有序推進，取得了一定成效：圍繞“一府兩院”工作開展集中視察，確保代表知情知政，更好依法履職、提高履職質(zhì)量；聚焦難題，集思廣益、群策群力，有力促進問題的解決，推進工作落實；完善體制機制，從組織上、制度上確保代表密切聯(lián)系群眾，及時回應(yīng)群眾訴求；代表履職的自覺和視察工作的實效確保了黨的群眾路線在人大工作的充分體現(xiàn)。人大工作最大的優(yōu)勢就是與人民群眾的密切聯(lián)系，人大工作最大的危險就是脫離人民群眾。多年來，代表通過視察，深入基層、深入實際、深入群眾，了解實情、匯集民智、反映民意，這正是密切與群眾聯(lián)系的體現(xiàn)，也是黨的群眾路線的基本要求，對于解決兼職代表如何密切與群眾的聯(lián)系問題、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)起到了重要作用。

二、本市人大代表視察工作中需要解決的問題

調(diào)研中，許多同志在肯定代表視察工作取得成效的同時，也指出目前代表視察工作不同程度地存在一些問題，影響了代表視察工作的高質(zhì)量和有效性：

（一）關(guān)于進一步明確代表視察的功能定位

一是各方對視察工作的重要性和功能定位的認識不盡一致。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對于人大代表、視察組織者、被視察單位三者來說，存在著對視察的功能定位認識不清的問題。二是視察工作各方的職責落實不夠到位。有代表反映，有些視察存在形式主義，有些視察看不到實情、聽不到真話；組織者反映，部分代表參與視察有的被動應(yīng)付、有的積極性不是很高；被視察單位反映，有的代表在視察前沒有了解基本情況，提出意見建議時容易把局部的、個別的問題當成普遍現(xiàn)象。功能定位的認識問題，直接影響代表視察工作的發(fā)展方向。因此，有必要進一步明確代表視察的功能定位，以及代表、視察組織者和被視察單位的法定職責。代表視察應(yīng)當具有知情知政、聯(lián)系群眾、行使監(jiān)督三大功能。知情知政是視察的手段和形式，聯(lián)系群眾是視察的出發(fā)點和落腳點，行使監(jiān)督是視察的目的和保障。

（二）關(guān)于進一步完善人大代表視察的相關(guān)法律制度

一是有規(guī)定、有辦法，但落實難。代表法和代表法實施辦法對代表視察作了規(guī)定，但仍然缺乏可操作細則，落實起來難度較大。有代表提出，代表在集中視察中約見國家機關(guān)負責人的制度很好，但缺乏操作性。調(diào)研中各方都對專題視察的實效性給予較高評價，但是對于專門委員會平時組織的專題視察沒有明確規(guī)定，不利于專題視察的常態(tài)化、規(guī)范化發(fā)展。二是有規(guī)定、有辦法，但突破難。目前對代表持證視察普遍感到有點“糾結(jié)”，法律法規(guī)中有規(guī)定，但是各地基本上沒有實行。法律法規(guī)的配套制度沒有完善，相關(guān)細則沒有出臺，使得實際操作過程中難以真正落實和運用好代表視察這一重要手段。需要以改革創(chuàng)新精神對現(xiàn)有的規(guī)定、制度、辦法進一步修改完善，以實效性為目標，創(chuàng)造性地開展代表視察工作。

（三）關(guān)于處理好人大代表視察工作中的幾個關(guān)系

一是內(nèi)容與形式的關(guān)系。主要問題是形式大于內(nèi)容。從視察內(nèi)容看，全面性、客觀性、可看性不夠，有時難聽到真話、了解到真情。從視察形式看，明察不如暗訪，集中視察不如專題視察，有準備不如突擊，后者都更加真實、更有實效。二是過程與結(jié)果的關(guān)系。主要問題是有時過程與結(jié)果脫節(jié)。三是代表視察過程中代表、組織者與被視察單位的關(guān)系。主要問題是誰是代表視察的主體。從代表與組織者的關(guān)系來看，有時要解決誰是視察主體、是“活動代表”還是“代表活動”的問題。有些代表履行法律賦予的視察職責的積極性有待提高。組織者要認識到代表是視察的主體，視察內(nèi)容來自代表，視察是代表的履職活動，不是去“活動代表”而是服務(wù)代表。代表要認識到是視察是代表應(yīng)盡的職責，應(yīng)成為自覺行動，變“要我視察”為“我要視察”。從代表與被視察單位的關(guān)系來看，要解決視察目的的問題。被視察單位要認識到，代表視察是督查工作的落實與查找工作不足，不能把視察理解為找岔子、有意過不去，更要避免借機提要求，為完不成任務(wù)找理由。從組織者與被視察單位的關(guān)系來看，要解決如何使視察獲得實效、雙贏的問題。要防止重方案制定、輕視察目的和實效，重視察的形式、輕代表互動及視察內(nèi)容。

三、提高本市人大代表視察工作有效性的措施和建議

市人大常委會要采取積極有效的措施，切實把大家的思想統(tǒng)一到代表視察是堅持、發(fā)展和完善人民代表大會制度的重要舉措上來，從功能定位、法規(guī)制度、內(nèi)容形式、服務(wù)保障等諸多方面入手，進一步提高代表視察工作的針對性、實效性。為此，課題組提出以下建議：

（一）創(chuàng)新代表視察方式，注重視察效果，防止“大呼隆”、走形式，形成以小型、分散的專題性視察為主的代表視察模式。實踐證明，“大呼隆”式視察往往形式多于內(nèi)容。建議把目前以集中視察為主改為以小型、分散的專題性視察為主，時間可分散到全年進行。要充分發(fā)揮專門委員會作用，把常委會和專委會年度重點工作與代表視察緊密結(jié)合起來，把專業(yè)小組活動與代表視察緊密結(jié)合起來，把明察和暗訪結(jié)合起來，突出視察的全面、真實、客觀，提升視察實效。

（二）充分發(fā)揮代表主體作用，對代表參加視察提出剛性要求，增強代表在視察中的責任心。代表視察的主體是代表，代表視察的效果主要看代表作用的發(fā)揮。充分發(fā)揮代表的主體作用，視察主題事前要了解代表需求，年度視察工作安排要提前告知代表，通過各種方式鼓勵代表參與視察全過程等。對于代表參加視察工作，應(yīng)當有量化要求，并進行記錄、考核。對于無故不參加者，應(yīng)當以一定形式向原選舉單位或社會公開。代表參加視察活動記錄應(yīng)全面輸入代表履職信息系統(tǒng)。

（三）圍繞閉會期間小組活動這一基本形式，積極探索提高代表小組視察有效性，促進代表集體履職。代表小組視察是指由代表小組自發(fā)組織開展的視察。代表法規(guī)定，代表在閉會期間的活動以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式。此次新修改的代表法實施辦法對代表小組活動作了具體規(guī)定。因此，閉會期間的代表視察活動應(yīng)圍繞這一基本形式開展。代表小組視察既具有專題視察的優(yōu)勢，同時又能發(fā)揮代表集體的作用，應(yīng)當積極探索、規(guī)范完善。建議由人事代表工委在年初提出意見建議，在市人大常委會統(tǒng)一組織集中視察、專題視察的同時，將各代表小組的視察活動安排納入年度活動計劃，并會同相關(guān)的人大部門在必要時給予具體幫助和指導(dǎo)。市人大常委會相關(guān)部門、各區(qū)縣人大常委會可根據(jù)代表小組的要求聯(lián)系安排有關(guān)被視察單位。

（四）落實法規(guī)規(guī)定，積極探索推進代表持證視察，進一步密切代表同群眾的聯(lián)系。代表持證視察作為人大代表的一項權(quán)利，代表法及實施辦法對此有明確規(guī)定。這種視察形式比較靈活，有利于加強代表同群眾的聯(lián)系，便于代表深入基層，接觸實際，更好地發(fā)揮代表作用，也有利于代表視察活動的經(jīng)常化。建議加強探索，在可控、可操作的前提下要有計劃有目標地組織代表持證視察活動?？傮w上對代表持證視察應(yīng)持鼓勵的態(tài)度，對可能出現(xiàn)的情況和問題應(yīng)積極加以引導(dǎo)與規(guī)范。代表在持證視察時提請注意：應(yīng)當根據(jù)人民群眾的反映確定視察主題；視察范圍原則上就地進行，即在本選區(qū)范圍內(nèi)開展；在持證視察前，應(yīng)及時與本級或下級人大常委會聯(lián)系提出要求，便于他們協(xié)助聯(lián)系安排。

（五）確保視察工作的質(zhì)量和效率，探索“互聯(lián)網(wǎng)+代表視察”，進一步加強代表視察的服務(wù)保障工作。代表視察要充分利用互聯(lián)網(wǎng)。結(jié)合代表網(wǎng)的建設(shè)，爭取實現(xiàn)代表視察主題的確定在代表網(wǎng)上征詢代表意見、代表視察前的通知和相關(guān)材料通過代表網(wǎng)發(fā)放、代表視察后在代表網(wǎng)上開展視察評議等。另外，因故請假不能參加視察的代表還可以在網(wǎng)上了解視察內(nèi)容。

（六）加強事后監(jiān)督，確保視察工作的實效。代表視察最終目的是為了行使監(jiān)督權(quán)：對視察報告的反饋情況，應(yīng)當由主任會議或常委會討論和審議，如果存在較大問題，還可以進一步開展專題詢問或質(zhì)詢。代表應(yīng)當積極從視察中汲取有用信息，對發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)當通過提出議案建議、大會審議表決等履職手段，切實行使監(jiān)督權(quán)。

（七）加強代表視察制度化建設(shè)，制定《上海市人大代表視察辦法》。經(jīng)過探索實踐，根據(jù)代表法及實施辦法，制定《上海市人大代表視察辦法》，內(nèi)容主要包括：明確代表視察的功能定位及各方職責；明確代表視察的內(nèi)容以及視察主題的確定；確定代表視察種類及其形式，比如知情性視察、專題性視察、突擊性視察以及明察暗訪、聽取報告、召開座談會等形式；加強代表視察成果的轉(zhuǎn)化；加強代表視察的服務(wù)保障。建議在這次調(diào)研基礎(chǔ)上，細化代表法實施辦法的相關(guān)規(guī)定，使實踐中行之有效的辦法和成熟做法制度化。