徐磊 陳浩

摘 要 “就業(yè)難”一直是困擾我國的老大難問題，近幾年，隨著企業(yè)轉(zhuǎn)型升級速度的加快，“用工荒”的問題也在一些企業(yè)開始凸顯?！熬蜆I(yè)難”和“用工荒”所形成的人力資源結(jié)構(gòu)性矛盾成為我國急需解決的問題。德國從統(tǒng)一后的20世紀(jì)90年代開始也出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性失業(yè)的問題，經(jīng)過21世紀(jì)初的針對勞動市場的重大改革，德國的失業(yè)人口在金融危機(jī)中屢創(chuàng)新低。德國的哈茨改革為我國刺激就業(yè)、提高勞動力素質(zhì)提供了重要的參考經(jīng)驗：進(jìn)一步簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范民間職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)公共服務(wù)的市場化配置。同時，加大力度改善優(yōu)化就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境，既要保障低收入工作者、高齡工作者以及失業(yè)再就業(yè)人群的根本利益，也應(yīng)重視勞動市場的公平性和財政投入的合理性。

關(guān)鍵詞 結(jié)構(gòu)性失業(yè)；哈茨改革；刺激就業(yè)

[中圖分類號]F249.21 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1673-0461（2016）06-0092-06

人力資源的結(jié)構(gòu)性矛盾一般是指勞動力結(jié)構(gòu)與企業(yè)的求人結(jié)構(gòu)不一致而導(dǎo)致的勞動力供需矛盾。“就業(yè)難”一直是我國勞動市場的老大難問題，近幾年隨著國家促進(jìn)就業(yè)政策的相繼推出，以及企業(yè)彈性化用工和勞動者的理性求職，更有國家宏觀經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張上行的推動，我國的就業(yè)形勢得到了一定程度的緩解，但勞動力供大于求的矛盾總體仍處于加劇的趨勢。另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變升級對人力資源素質(zhì)提出了更高的要求，我國的人力資源結(jié)構(gòu)的動態(tài)調(diào)整并不能與產(chǎn)業(yè)升級的發(fā)展速度相一致，近幾年出現(xiàn)的“用工荒”就是這個問題的凸顯。而青年勞動者、農(nóng)村富余勞動力以及下崗失業(yè)人員更加劇了我國人力資源結(jié)構(gòu)性矛盾。

與此相似，德國在1990年統(tǒng)一后，面對外部急速發(fā)展的全球化和內(nèi)部加速推進(jìn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，國內(nèi)勞動市場也出現(xiàn)了惡化的趨勢，居高不下的失業(yè)率與同樣處于較高水準(zhǔn)的求人率成為困擾德國政府的勞動力結(jié)構(gòu)性問題。面對這樣的結(jié)構(gòu)性矛盾，德國政府在21世紀(jì)初對勞動市場實行了大刀闊斧的改革。2007年發(fā)生的全球性金融危機(jī)和2009年發(fā)酵的歐債危機(jī)雖然也波及了德國經(jīng)濟(jì)，但是德國的失業(yè)人口卻屢創(chuàng)新低，居于歐洲最低水平。德國勞動市場的成果被認(rèn)為與21世紀(jì)初的改革有很大的關(guān)聯(lián)性。本文以德國的哈茨改革為研究對象，重點分析哈茨改革在緩解結(jié)構(gòu)性失業(yè)的問題上的成果和不足，借鑒德國的經(jīng)驗，本文重點關(guān)注我國的青年勞動者、農(nóng)村富余勞動力、低技術(shù)人員就業(yè)問題，對我國勞動市場提出政策建議。

2003年，施羅德政府推出名為“2010年議程”（Agenda 2010）的長期結(jié)構(gòu)性改革計劃，該計劃是德國社會安全（福利）體系改革與勞動市場改革的重要計劃，幫助德國避免陷入高社會福利支出導(dǎo)致的國債危機(jī)，亦重塑了德國經(jīng)濟(jì)競爭力。計劃最重要的內(nèi)容，甚至10年之后仍最熱門，影響德國社會安全與福利制度最深遠(yuǎn)的的改革議題，即所謂的“哈茨一到四方案”。

2002年，德國總統(tǒng)施羅德任命大眾公司董事哈茨負(fù)責(zé)起草德國勞動市場的改革方案。德國政府對勞動市場改革的目標(biāo)就是提升勞動就業(yè)機(jī)構(gòu)的效率和失業(yè)者的就業(yè)欲望以緩解結(jié)構(gòu)性失業(yè)，同時降低失業(yè)者人數(shù)以減輕財政負(fù)擔(dān)。施羅德政府以哈茨委員會的提案為基礎(chǔ)，在2003年1月頒布了“哈茨改革法案第一部”和“哈茨改革法案第二部”，2004年1月，“哈茨改革法案第三部”和“哈茨改革法案第四部”也相繼出臺。

由于政策具有時效性，加之國際金融危機(jī)產(chǎn)生的沖擊，所以本文主要以最后改革方案出臺的2004年與危機(jī)前2007年的數(shù)據(jù)進(jìn)行對比，分析哈茨改革的效果。

一、哈茨改革的經(jīng)驗做法

（一）改善高齡勞動者的就業(yè)狀況

哈茨改革法案第一部重點關(guān)注改善高齡失業(yè)者的雇傭環(huán)境。2000年，55歲～64歲的高齡勞動者雇傭率是37.4%，2007年提升到51.5%①。

（二）為失業(yè)者提供過渡性補助和創(chuàng)業(yè)補助

過渡性補助和創(chuàng)業(yè)補助實行以后，工資補貼（為了推動失業(yè)者盡快就業(yè)，政府對勞動者的工資進(jìn)行補貼）的領(lǐng)取者明顯減少。如圖1所示，領(lǐng)取過渡性補助的人數(shù)從2000年的4萬人倍增至2005年的8萬人，領(lǐng)取創(chuàng)業(yè)補助的人數(shù)也從2003年的4萬人大幅攀升至2005年的24萬人。與此相反，領(lǐng)取工資補貼的人數(shù)從2000年的12萬人降至7萬人。工資補貼領(lǐng)取人數(shù)的減少，減輕了政府的財政負(fù)擔(dān)。

（三）進(jìn)一步創(chuàng)造和鼓勵低收入工作

哈茨改革實施以前，從事低收入工作的群體約有484萬人，哈茨改革實施以后，該群體的人數(shù)截止2005年12月上升至652萬人。

（四）發(fā)放工作介紹代金券

所謂工作介紹代金券，就是失業(yè)時間超過3個月的失業(yè)者向政府的雇傭服務(wù)機(jī)構(gòu)申請的代金券，該代金券可以作為民營職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的中介費使用，民營職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)在成功介紹工作以后可以用該工作介紹代金券在雇傭服務(wù)機(jī)構(gòu)換取現(xiàn)金，而換取現(xiàn)金的額度取決于再就業(yè)的時間長短。因為對申領(lǐng)工作介紹代金券的失業(yè)者的資格認(rèn)定比較嚴(yán)格，工作介紹代金券的發(fā)行量逐年減少，從這一點來看，政府的財政支出減少的目標(biāo)已經(jīng)達(dá)到。

（五）轉(zhuǎn)變聯(lián)邦雇用廳的職能

根據(jù)哈茨改革法案第三部的要求，聯(lián)邦雇用廳的職能從政府的指令下達(dá)部門轉(zhuǎn)變?yōu)楣蛡蚍?wù)的指導(dǎo)部門。聯(lián)邦雇用廳的職業(yè)介紹人員與求職者的比例從2004年初的1∶450改善為2006年初的1∶270②。改革也進(jìn)一步促進(jìn)聯(lián)邦雇傭廳的補助支付和就業(yè)支援等業(yè)務(wù)更加透明化和效率化。

二、哈茨改革的成果和不足

（一）哈茨改革的成果

1. 有效降低了德國的失業(yè)率，提高了抗金融危機(jī)的能力

在2002～2004年間，德國失業(yè)者人數(shù)平均每年增加11.5萬人（以11月為觀察點）。哈茨改革措施的實施，有效降低了德國的失業(yè)人數(shù)和失業(yè)率。2007年11月的德國失業(yè)者總?cè)藬?shù)為337.8萬人，與2006年同期比減少61.7萬人，相比2004年11月的425.7萬人有了大幅下降。從失業(yè)率來看，2007年11月的失業(yè)率8.1%，較之 2004年的10.3%降幅明顯。

2008年美國引爆的全球金融危機(jī)沉重打擊了主要發(fā)達(dá)國家的勞動市場，全球主要國家經(jīng)濟(jì)下滑趨勢明顯。但是，與其他發(fā)達(dá)國家相比，德國的失業(yè)率相對較低，甚至出現(xiàn)了改善的趨勢。德國的哈茨改革，采用緊縮財政，降低福利的辦法，有效地幫助德國提高了抗金融危機(jī)的能力。2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)時，德國經(jīng)濟(jì)增長1.7%，而英國、法國和美國分別增長1.1% 、0.9%和1.4%，可以說，幾個國家的經(jīng)濟(jì)狀況差不多處于同一水平。而到了2010年就看出了差別：德國GDP增長3.6%，而英國只有1.3%、法國為1.5%。即使情況較好的美國，其經(jīng)濟(jì)增長率也僅為3.1%。

2. 低工資勞動者數(shù)量的上升，拉動宏觀工資下行，降低了企業(yè)勞動成本

1996年德國低工資勞動者130萬人，2012年數(shù)量翻了一番，達(dá)到了270萬人。低工資勞動者數(shù)量的增加拉動宏觀工資下行。2000～2012年間，歐元區(qū)國家的勞動成本上升率為1.8%，而德國僅為0.7%。

3. 結(jié)構(gòu)性失業(yè)改善明顯

哈茨改革實施以來，勞動市場的改善的跡象也是明顯的。如圖2所示，哈茨改革后的2004年年底開始，失業(yè)者人數(shù)逐漸下降，企業(yè)提供的崗位逐漸增加，從2007年開始，德國結(jié)構(gòu)性失業(yè)的狀況有了明顯的改善，哈茨改革發(fā)揮了顯著的效果。

（二）哈茨改革的不足

1. 哈茨改革的實際效果距離其設(shè)定的理想目標(biāo)還有很大差距

哈茨改革關(guān)注的核心失業(yè)者群體——長期失業(yè)者和低技術(shù)失業(yè)者群體就業(yè)狀況變化不大。2004年長期失業(yè)率和青年失業(yè)率分別為56.3%、11.9%，而2007年為56.6%、11.1%，基本沒有變化。

2. 勞動者工資較大的下行幅度加劇了城市貧困化

德國實行的是自由靈活的雇傭制度。個人可以自由地選擇雇主；企業(yè)也可以根據(jù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的實際需要任意招收和解雇工人。因此，勞動者很難得到勞動合約的保護(hù)，同時勞動者的工資彈性波動特別是下降幅度較大，加劇了貧困化。據(jù)統(tǒng)計，1999年，德國相對貧困率為10.3%，2011年達(dá)到了15.1%。其中，大城市的相對貧困率更是高達(dá)19.6%。有研究者認(rèn)為，正是因為中低工資勞動者相對集中于大城市，才導(dǎo)致這些大城市如此高的相對貧困率。

3. 高齡工作者雇傭率的提高以企業(yè)和政府的額外支出為代價

哈茨改革法案第一部的出臺改善了高齡失業(yè)者的雇傭環(huán)境，提高了高齡勞動者的雇傭率。但是這種成績是建立在企業(yè)和政府按照全職工作的工資和社會保險的標(biāo)準(zhǔn)雇傭只工作一半時間的高齡勞動者的基礎(chǔ)之上，因此，改革的實際效果被認(rèn)為十分低下③。

4. 失業(yè)者的低收入工作機(jī)會被以低工資工作為副業(yè)的全職工作者擠占

哈茨改革的初衷是，創(chuàng)造低收入工作崗位，給失業(yè)者提供進(jìn)入正式工作崗位的過渡機(jī)會。而從實際數(shù)據(jù)可以看出，以低收入工作為副業(yè)的勞動者成了該改革的最大受益群體，而僅以低收入工作維持生活的勞動者依然沒有機(jī)會進(jìn)入正式工作崗位。真正全職從事低收入工作的人數(shù)僅僅是從414萬人上升至475萬人，增幅僅為15%，與此相比，以低工資工作為副業(yè)的有全職工作的人數(shù)從70萬人飆升至178萬人，約占該政策受益群體的65%④。同時，從事低收入工作的勞動者享受社會保險金減免的優(yōu)惠，導(dǎo)致政府社會保險金的減少也成為該政策的軟肋。

5. 代金券的管理和使用不規(guī)范，其作用沒有充分發(fā)揮

但是，因為民營職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)重視短期的就業(yè)成功率，對勞動者的就業(yè)安定性的關(guān)心不足，因此實際上持有工作介紹代金券的失業(yè)者的再就業(yè)成功率依然不高，2004年僅僅為10%⑤。此外，工作介紹代金券也可以作為失業(yè)者的培訓(xùn)費充抵學(xué)費，因此被一些民間機(jī)構(gòu)濫用換取現(xiàn)金，這部分的代金券高達(dá)63%⑥，這也是接受培訓(xùn)的失業(yè)者人數(shù)下降的主要原因之一（2000年的34萬人降至2005年的11萬人）。

三、哈茨改革對我國勞動市場的啟示

當(dāng)前我國就業(yè)面臨著總量壓力和結(jié)構(gòu)性矛盾并存的局面，城鎮(zhèn)需就業(yè)的勞動力年均2 500萬人，還有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)業(yè)富余勞動力需要轉(zhuǎn)移就業(yè)。部分地區(qū)和企業(yè)“招工難”與“就業(yè)難”問題并存，是我國就業(yè)領(lǐng)域結(jié)構(gòu)性矛盾的突出反映。據(jù)調(diào)查，“招工難”主要集中在沿海地區(qū)的一些勞動密集型制造業(yè)和服務(wù)型行業(yè)，但有向內(nèi)地蔓延的趨勢，缺口比較多的主要是一線操作工和技工?！熬蜆I(yè)難”則突出表現(xiàn)在“4050”人員就業(yè)、大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)和低收入群體再就業(yè)等幾個方面。

針對這一問題，人社部在2010年年底下發(fā)了《關(guān)于采取有效措施緩解當(dāng)前部分地區(qū)就業(yè)中結(jié)構(gòu)性短缺問題的通知》（人社部發(fā)[2010]110號），提出了6項具體措施。各地也做了大量工作，努力緩解就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾。但是作為世界上人口最多和勞動資源最豐富的國家，我國就業(yè)問題總量之大、矛盾之復(fù)雜，是任何國家都未曾遇到過的，因此，當(dāng)前和未來一段時期內(nèi)，我國就業(yè)的總量壓力和結(jié)構(gòu)性矛盾并存的局面仍將持續(xù)。李克強總理在多個場合說過：“經(jīng)濟(jì)政策‘下限就是穩(wěn)增長、保就業(yè)。就業(yè)是最大的民生。這一點政府須臾不敢松勁。” 這意味著目前短期的宏觀經(jīng)濟(jì)政策的基調(diào)仍是以保就業(yè)為主。如何緩解結(jié)構(gòu)性失業(yè)也成為了政府亟待解決的課題。

參照德國哈茨改革的經(jīng)驗，可以考慮從以下幾個方面入手，一定程度上緩解我國的結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，牢固樹立明確的公共服務(wù)行政理念

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，政府職能缺越位、對微觀經(jīng)濟(jì)活動干預(yù)過多現(xiàn)象屢見不鮮，已經(jīng)嚴(yán)重影響市場配置資源的效率，對就業(yè)也產(chǎn)生了許多負(fù)面影響。李克強總理在國務(wù)院會議上指出，穩(wěn)增長、促發(fā)展從根本上講是為了擴(kuò)大就業(yè)，“促進(jìn)就業(yè)“應(yīng)成為全社會的共同行動。政府機(jī)構(gòu)、各類職業(yè)中介機(jī)構(gòu)的運轉(zhuǎn)都圍繞“促進(jìn)就業(yè)”而展開。

作為行政服務(wù)型機(jī)構(gòu)，人社部也應(yīng)努力實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變：由指令下達(dá)部門向雇傭服務(wù)的指導(dǎo)部門轉(zhuǎn)變；從“失業(yè)保障”到“促進(jìn)就業(yè)”理念的轉(zhuǎn)變。為企業(yè)提供全方位的勞動用工、職工技能培訓(xùn)服務(wù)，為創(chuàng)業(yè)者提供全方位的創(chuàng)業(yè)服務(wù)。進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)流程、放棄“官本位”意識和不良作風(fēng)、強調(diào)服務(wù)和監(jiān)管、釋放市場主體活力，提高工作效率，促進(jìn)就業(yè)工作的穩(wěn)步推進(jìn)。

（二）簡政放權(quán)，改善優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境

黨的十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定中，對建立政府激勵創(chuàng)業(yè)、社會支持創(chuàng)業(yè)、勞動者勇于創(chuàng)業(yè)新機(jī)制做出了全面部署。同時，黨的十八大報告中也提出了就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，依靠促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。

與德國相比，我國的創(chuàng)業(yè)環(huán)境不令人滿意。而注冊難則是創(chuàng)業(yè)者面臨的第一道也是最難逾越的瓶頸，突出表現(xiàn)在：行政審批程序繁雜、工作效率低、時間成本高等。這和我國現(xiàn)行的行政審批制度有著不可分割的聯(lián)系。李克強總理在國務(wù)院會議上指出，要以簡政放權(quán)促就業(yè)，而行政審批制度改革是簡政放權(quán)的突破口，商事登記制度改革則是政府人力資源公共服務(wù)改革的第一步。2013年3月1日，國家工商總局開始在深圳、珠海進(jìn)行試點，不要注冊資金，不要注冊地址文件，不要注冊費，不年審，承諾三天時間完成公司注冊。

除此之外，面對創(chuàng)業(yè)的資金困難，一方面，完善扶持創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，整合發(fā)展國家就業(yè)創(chuàng)業(yè)基金。另一方面，可以借鑒德國經(jīng)驗，對于失業(yè)者自己創(chuàng)辦的企業(yè)，可以給與開業(yè)補助金。如果企業(yè)里雇傭別的失業(yè)者，將可以得到更多的補貼。

（三）提升失業(yè)者的就業(yè)欲望，對失業(yè)者進(jìn)行職業(yè)能力再開發(fā)

失業(yè)時間與就業(yè)可能性成反比，失業(yè)時間的延長意味著失業(yè)者的技能退步，找到工作的可能性就會相對縮小。隨著失業(yè)時間的增加，失業(yè)者往往會逐漸適應(yīng)失業(yè)的狀態(tài)，年紀(jì)越大就越容易適應(yīng)，甚至當(dāng)就業(yè)市場條件改善時，他們也不愿意再出去工作。而失業(yè)者不斷增多也會加劇經(jīng)濟(jì)困難并造成惡性循環(huán)。因此，人力資源公共服務(wù)部門應(yīng)加大就業(yè)創(chuàng)業(yè)的宣傳力度，提升失業(yè)者的就業(yè)欲望，為失業(yè)者提供更有針對性、更有效，也更人性化的服務(wù)。有條件的可以提供“一對一”甚至“多對一”的咨詢服務(wù)，包括進(jìn)行評估、測評、提出建議等，比如是否知識老化、是否缺乏某方面的知識或技能需要培訓(xùn)、是否更適合某項工作等等。

對有就業(yè)愿望的求職者，政府可以進(jìn)行資助，由專業(yè)人員對其進(jìn)行素質(zhì)技能測評，結(jié)合崗位需求，進(jìn)行崗位技能強化培訓(xùn)。也可以借鑒德國的“替換工作制”的做法，安排企業(yè)在職人員參加職業(yè)訓(xùn)練，在此期間空缺的崗位由失業(yè)人員來頂替，由各地的人才交流服務(wù)中心負(fù)責(zé)提供一部分頂崗失業(yè)人員的工資費用。對于那些以頂崗人員被錄用的失業(yè)者來說，通過實際工作，掌握了工作技能，而且還有被企業(yè)直接錄用為正式員工的可能。

（四）既重視高齡勞動者的就業(yè)，也重視勞動市場的公平性和財政投入的合理性

在我國，政府也很關(guān)心高齡勞動者的就業(yè)問題，針對高齡勞動者的就業(yè)難出臺了一系列的就業(yè)優(yōu)惠政策和刺激政策，例如針對“4050”的就業(yè)支援政策。但是參照德國哈茨改革的經(jīng)驗，高齡勞動者的雇用崗位應(yīng)該盡可能不占用正常的工作崗位，否則有可能導(dǎo)致就業(yè)渠道的不暢，影響勞動市場的公平性，進(jìn)一步提升失業(yè)率。另一方面，一些地方片面追求高齡勞動者就業(yè)率的增長，在財政上過度加大對高齡勞動者的就業(yè)投入，這樣即破壞了勞動市場的公平性，也可能降低高齡勞動者的就業(yè)欲望，更增加了地方政府的財政負(fù)擔(dān)，地方政府和相關(guān)職能部門有必要在重視高齡勞動者就業(yè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓寬就業(yè)的渠道，增強勞動者的就業(yè)欲望，降低政府財政支出，例如鼓勵高齡勞動者自主創(chuàng)業(yè)就是這方面的探索成果。

（五）鼓勵低收入工作，對超低收入工作者提供補貼

在我國城鎮(zhèn)低收入群體中，下崗失業(yè)人員占相當(dāng)比重，這類人員學(xué)歷不高、勞動技能差、年齡也偏大，在勞動力市場上為弱勢群體，難以獲得二次就業(yè)機(jī)會。即使就業(yè)，也多集中于“非正規(guī)就業(yè)”且收入水平較低的建筑業(yè)、制造業(yè)、社會服務(wù)業(yè)等行業(yè)。這類群體就業(yè)難的同時，我們也看到，社會上仍然有一些勞動條件較差報酬又低的工作沒有人愿意做，為了緩解這種尷尬的就業(yè)形勢，我們也可以借鑒德國的“美茵茲模式”，即對愿意從事這種超低收入工作的再就業(yè)者，政府定期提供額外的社會保險補貼。同時，適當(dāng)減免其所應(yīng)繳納的稅收和社會保險金。這一模式在以“美茵茲”為首府的萊茵蘭-普法爾茨州取得成功，因而得名。目前情況表明，這一措施在德國國內(nèi)得到了大量失業(yè)者的認(rèn)可。

（六）加強人力資源市場的調(diào)控與監(jiān)督，規(guī)范民間職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)

我國的職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)可分為非營利性職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)和營利性職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)兩大類。其中， 由各級勞動保障行政部門舉辦的公共職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)是非盈利職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的主體，向求職者和失業(yè)人員提供免費就業(yè)服務(wù)。這些機(jī)構(gòu)按職能分工，以部門、行業(yè)管理權(quán)限劃分。各自為陣的做法使得信息不能及時得到共享，最終導(dǎo)致就業(yè)信息流通不暢。

不可否認(rèn)，民間私人職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)也是政府和企業(yè)人力資源開發(fā)的重要組成部分。近年來，民間私人職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)發(fā)展較為迅速，但是快速發(fā)展的背后也出現(xiàn)了許多隱患：如各類職介機(jī)構(gòu)魚龍混雜，市場混亂，求職者很難甄別其資質(zhì)和資信狀況；機(jī)構(gòu)設(shè)立不規(guī)范，沒有人才（職業(yè)）中介執(zhí)業(yè)證書甚至不具備法人資格；守法狀況不佳，運作不規(guī)范，信譽較差；立法管理存在漏洞和缺陷，執(zhí)法力度不夠；缺乏行業(yè)自律和行業(yè)評價標(biāo)準(zhǔn)等。應(yīng)對這種混亂局面，政府應(yīng)大力加強人力資源市場的調(diào)控與監(jiān)督，深入開展人力資源市場清理整頓專項活動，依法打擊黑中介等違法違規(guī)行為；推動相關(guān)立法和法規(guī)的及時出臺；推動行業(yè)協(xié)會組織發(fā)展，建立行業(yè)評價標(biāo)準(zhǔn)，加強行業(yè)自律。

（七）充分發(fā)揮市場在人力資源配置中的作用，實現(xiàn)公共服務(wù)的市場化配置

為了保證公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)和高效，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮市場在人力資源配置中的基礎(chǔ)作用，實現(xiàn)公共服務(wù)的配置由原先的公共機(jī)構(gòu)提供向市場化配置轉(zhuǎn)變?？梢砸园l(fā)包公共服務(wù)項目的形式，向職業(yè)中介機(jī)構(gòu)購買公共服務(wù)。同時，建立健全對民間職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的工作效率評估機(jī)制，每年組織專門人員對各類中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評估，對介紹成功就業(yè)率高的機(jī)構(gòu)，根據(jù)推薦就業(yè)率給與經(jīng)費補貼。這一點，我國《就業(yè)促進(jìn)法》中有明確規(guī)定：“縣級以上地方人民政府對職業(yè)中介機(jī)構(gòu)提供公益性就業(yè)服務(wù)的，按照規(guī)定給予補貼”。

從德國的經(jīng)驗來看，政府將部分就業(yè)推薦業(yè)務(wù)委托給職業(yè)中介機(jī)構(gòu)，中介機(jī)構(gòu)成功介紹工作后將獲得政府向失業(yè)者提供的2 000歐元就業(yè)券。這樣，公共服務(wù)的配置完全通過市場上各類職業(yè)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的競爭來得以實現(xiàn)。一方面，在魚龍混雜的民間職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)市場形成了鼓勵競爭、優(yōu)勝劣汰的機(jī)制。另一方面，也提高了公共服務(wù)配置的效率和質(zhì)量，有效促進(jìn)了社會就業(yè)。2007年，德國私營職業(yè)中介機(jī)構(gòu)共介紹68萬人就業(yè)。

（八）強化社會監(jiān)督，嚴(yán)格用人制度，杜絕“吃空餉”現(xiàn)象

“吃空餉”是指占用低收入工作的指標(biāo)，但是卻在從事其他工作，在一些地方特別是基層黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，這一現(xiàn)象仍然存在。目前來看，“吃空餉”主要有以下形式：“曠工餉”、“病假餉”、“多頭餉”、“冒名餉”、“死人餉”和“違紀(jì)違法犯罪人員餉”等。“吃空餉”現(xiàn)象嚴(yán)重違背了社會的公平原則，嚴(yán)重侵蝕了公共財政資源，助長了腐敗行為，損害了政府形象。

2013年，河南、河北、安徽、廣西、廣東等省區(qū)加大力度治理“吃空餉”。河北省清理“吃空餉”2.76萬人，涉及金額1.3億元；安徽省清理“吃空餉”，查處相關(guān)問題642個，清退人員248人，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分和組織處理48人；湖南省清查出各類“吃空餉”人員4 262名。僅河南一省，2013年治理“吃空餉”，省直機(jī)關(guān)清理87人，查糾違紀(jì)違規(guī)資金63.8萬元；省轄市清理22 280人，查糾違紀(jì)違規(guī)資金達(dá)11 843萬元。

應(yīng)進(jìn)一步強化社會監(jiān)督，嚴(yán)格用人制度，杜絕“吃空餉”現(xiàn)象。首先，盡快落實編制實名制，公開編制，嚴(yán)堵編制漏洞。嚴(yán)格按照核定的人員編制數(shù)額及編制性質(zhì)，配備相應(yīng)的工作人員，實行定編到人，并將編制性質(zhì)和配備人員名單向社會公示。這樣，可以有效防止超編進(jìn)人、混編混崗和超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部等問題的發(fā)生。同時也有利于發(fā)揮干部群眾對機(jī)構(gòu)編制管理工作的監(jiān)督權(quán)。其次，要完善人事管理機(jī)制，實行一把手問責(zé)制，對提供吃“吃空餉”者加大懲責(zé)力度，上升到行政問責(zé)，甚至可以定性為腐敗或瀆職，給予更高的處分。

德國20世紀(jì)90年代出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性失業(yè)，與我國目前的就業(yè)現(xiàn)狀有相似之處，德國哈茨改革較好地刺激了就業(yè)、提升了勞動力素質(zhì)。我國也可以借鑒哈茨改革的經(jīng)驗，從簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能入手，規(guī)范民間職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)公共服務(wù)的市場化配置。同時，進(jìn)一步改善優(yōu)化就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境，既要保障低收入工作者、高齡工作者以及失業(yè)再就業(yè)人群的根本利益，也應(yīng)重視勞動市場的公平性和財政投入的合理性。

[注 釋]

① 資料來源：Eurostat。

② 労働政策研究·研修機(jī)構(gòu)，ドイツにおける労働市場改革―その評価と展望―，労働政策研究報告書，2006，No.69，P.26。

③ 哈茨改革法案規(guī)定：55歲以上的勞動者可以在退休以前享受勞動時間減半的優(yōu)惠。經(jīng)營者為這樣的臨時勞動者繳納工資的20%作為社會保險金，其余的部分由政府補助（如果是全職需要繳納90%）。此外，這樣的勞動者雖然勞動時間減半，但是可以領(lǐng)取相當(dāng)于全職的70%的工資（OECD， Economic Surveys： Germany，Paris：OECD Pubilished，2008， pp.87-88。

④ 労働政策研究·研修機(jī)構(gòu)，ドイツ、フランスの労働·雇用政策と社會保障，労働政策研究報告書，2007，No.84，P.59。

⑤ 蔡和平，哈茨改革能否扭轉(zhuǎn)德國勞動力市場的頹勢，中國勞動，2007（2），29頁。

⑥ 労働政策研究·研修機(jī)構(gòu)，ドイツにおける労働市場改革―その評価と展望―，労働政策研究報告書，2006，No.69，P.64。

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