摘 要：國家發(fā)改委聯(lián)合11個部門推動生態(tài)保護與建設示范區(qū)工作，示范區(qū)建設設立工作目標與全面建成小康社會的總體目標結合，示范區(qū)規(guī)劃以2020年為時間節(jié)點，充分顯示了中央對生態(tài)保護工作的重視程度，同時也充分顯示了示范區(qū)建設在全面建成小康社會工作中的重要程度。

關鍵詞：生態(tài)保護 生態(tài)保護與建設 示范區(qū)

中圖分類號：F062.2 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）06-014-02

生態(tài)保護與建設示范區(qū)（簡稱“示范區(qū)”）建設是全面落實、深入實施《國家主體功能區(qū)規(guī)劃》和《全國生態(tài)保護與建設規(guī)劃（2013-2020年）》的重要創(chuàng)新。有別于傳統(tǒng)生態(tài)保護工程項目，面對全國生態(tài)整體惡化態(tài)勢趨緩，但并未得到根本遏制的新時期和新情況，示范區(qū)建設針對更加突出、復雜和長遠的生態(tài)問題，體現(xiàn)了生態(tài)保護與建設工作的代表性、系統(tǒng)性和可持續(xù)性。

一、生態(tài)保護與建設示范區(qū)的內涵

第一，明確主體及責任范圍。示范區(qū)的申報以州、市、縣等為單位，在申報前即明確了責任主體和未來項目實施范圍，打破了原有生態(tài)保護建設的生態(tài)區(qū)、保護區(qū)（地）的概念，責任主體更加權威、責任范圍更加明確。凸顯行政區(qū)作為保護單元的重要工作方向。

第二，重點突破、優(yōu)先支持。生態(tài)保護與建設示范區(qū)提出的首要依據(jù)是我國主體功能區(qū)劃，重點突破、優(yōu)先支持生態(tài)價值特別重要、生態(tài)地位特別突出的地區(qū)，樹立新典范、探索新機制。設立示范區(qū)能夠更加針對性地處理區(qū)域性、特別突出的生態(tài)問題。有助于更加精準、優(yōu)先地解決一系列生態(tài)問題。

第三，降低生態(tài)保護的行政門檻。打破部門制的傳統(tǒng)行政思維，生態(tài)保護與建設示范區(qū)的批準和設立以州、市、縣等行政區(qū)域劃分，這使其能夠與現(xiàn)有規(guī)劃、行政績效考核體系對接，最大限度降低生態(tài)保護的行政門檻，有利于行政資源向生態(tài)保護領域傾斜。生態(tài)保護的重要程度逐漸凸顯，示范區(qū)工作有利于推動該工作納入政府考核，為強有力地推行保護政策措施提供保障。

第四，明確示范內容。示范區(qū)擬在規(guī)劃實施、制度建設、投入機制、科技支撐建立示范，及時總結示范經驗、探索新做法。盡快建成一批示范內容明確、成效可視化、指標可衡量、經驗方法可推廣的示范區(qū)。

第五，鞏固生態(tài)保護成效。在原有生態(tài)保護體制下已建成一批卓有成效的保護區(qū)，示范區(qū)工作推動在更大責權范圍建立生態(tài)保護示范，有利于原有保護成效的鞏固，尤其是為生態(tài)區(qū)位突出、保護成效顯著的區(qū)域提供示范區(qū)的政策保障，為保護本身提供支撐，也為基層形成的新思路、新方法提供展示平臺。

二、生態(tài)保護與建設示范區(qū)的意義

（一）凸顯生態(tài)系統(tǒng)服務功能在全面建成小康社會中的地位與作用

第一，強化生態(tài)保護工作力度。國家發(fā)改委等11部門聯(lián)合推動示范區(qū)工作，是生態(tài)保護領域工作重要性的有力體現(xiàn)。以2020年為時間節(jié)點，結合全面建成小康社會的總體目標設立示范區(qū)工作目標，充分顯示中央對生態(tài)保護工作的重視程度，同時也充分顯示了全面建成小康社會工作中生態(tài)保護的重要程度。第二，保障生態(tài)系統(tǒng)服務功能是全面建成小康社會的大前提。提高人民經濟生活水平與提高生態(tài)環(huán)境承載力息息相關，保護生態(tài)環(huán)境是全國人民的共識。具有重要生態(tài)價值的陸地、水域是生態(tài)系統(tǒng)服務功能的主要提供者，是人們賴以生存的生態(tài)環(huán)境基礎。因此，生態(tài)系統(tǒng)服務功能是全面建成小康社會的大前提。第三，彌補全面建成小康社會中生態(tài)保護短板。結合重點區(qū)域、重點突破，全面建成小康社會具有區(qū)域差異化和比較優(yōu)勢，尤其在生態(tài)價值較高地區(qū)，生態(tài)系統(tǒng)服務功能應作為全面建成小康社會的重要考核內容。

（二）踐行生態(tài)文明理念

第一，全面建成小康社會定義了生態(tài)文明建設的重要方向。進一步體現(xiàn)生態(tài)保護工作價值、傳遞生態(tài)文明理念，需要更加深入、更加大力推動生態(tài)保護工作。黨的十八大和十八屆三中全會以來，黨中央提出生態(tài)文明制度建設，生態(tài)文明制度建設被提到了新高度，成為經濟社會發(fā)展的重要方面，并要求把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經濟社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。第二，重新審視人與自然關系。隨著生態(tài)文明理念深入人心，在經濟社會發(fā)展中處理人與自然的關系更加客觀與友好，對自然尊重、順應和保護成為人們對自然的態(tài)度、行為的重要考量。示范區(qū)的建設強化了生態(tài)文明理念，從社會各部門角度處理人與自然的關系。

（三）創(chuàng)新生態(tài)文明機制體制

示范區(qū)建設落實生態(tài)文明建設體制改革與創(chuàng)新。生態(tài)文明建設包含優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、全面促進資源節(jié)約、加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度、加強生態(tài)文明制度建設四個重要方面。到2020年，構建起由自然資源資產產權制度、國土空間開發(fā)保護制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系、生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度等八項制度構成的產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，推進生態(tài)文明領域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代。

（四）國家層面頂層設計與發(fā)揮地方自主權有效結合

第一，全面系統(tǒng)落實國家主體功能區(qū)開發(fā)格局。示范區(qū)建設有利于更好地落實國家主體功能區(qū)規(guī)劃，從國土利用層面展開規(guī)劃，落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略的各項政策措施，嚴格土地利用。第二，生態(tài)保護工作地區(qū)差異大，生態(tài)特點、價值體現(xiàn)不同，難以有效以統(tǒng)一政策一以貫之，因此，需要國家頂層設計與地方實踐想結合。同時生態(tài)保護需求多樣化，需要更多基層實踐進行大膽改革創(chuàng)新，才能確保保護成效不斷取得新成績，示范區(qū)給予地方政府更大自由度和權力開展生態(tài)保護創(chuàng)新實踐。

（五）為整合生態(tài)保護與建設資源探索了新的出路

第一，探索整合不同行政區(qū)域和各種類型保護地生態(tài)區(qū)建設。示范區(qū)整合行政區(qū)與生態(tài)區(qū)的特點，有利于保障示范區(qū)的保護工作執(zhí)行力。統(tǒng)籌各類型保護地、保護區(qū)建設，有機會根據(jù)經濟社會發(fā)展現(xiàn)狀、問題，重新科學審視地區(qū)生態(tài)特點，整合生態(tài)資源，實現(xiàn)綜合保護與開發(fā)，從更高的層面協(xié)調經濟發(fā)展需求與環(huán)境承載力的關系。第二，探索把生態(tài)文明建設融入經濟、政治、文化、社會建設，貫徹“五位一體”總布局。2015年9月21日，中共中央、國務院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，強調樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，生態(tài)文明建設不僅影響經濟持續(xù)健康發(fā)展，也關系政治和社會建設，必須放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。第三，兼顧結果與過程。生態(tài)保護與建設已不僅僅是目標考核能夠完成的工作，已貫穿到地方各部門整個工作過程中。示范區(qū)建設在保護目標考核基礎上，強化了生態(tài)保護與建設的工作過程。更大程度上保障保護工作路徑、方法、成效均能實現(xiàn)保護工作的要求。

三、示范區(qū)建設對生態(tài)保護實際問題的針對性

示范區(qū)建設是生態(tài)保護與建設領域在國家級的體制創(chuàng)新，針對生態(tài)保護與建設區(qū)域進展不平衡、制度不健全、投入不足、科技支撐不強等四大重要問題提出了創(chuàng)新改革方向和示范性舉措。示范區(qū)建設突破傳統(tǒng)保護思維的局限，打破行業(yè)部門壟斷格局，以統(tǒng)籌規(guī)劃、科學布局為工作基礎，將生態(tài)保護融入經濟社會發(fā)展的各個方面，為我國生態(tài)文明建設開辟了一條新思路，建立更加開放、多元、長效的生態(tài)保護與建設工作示范，將為我國經濟社會全面發(fā)展帶來深遠影響。

第一，突破體制障礙開展創(chuàng)新實踐。生態(tài)區(qū)與行政區(qū)管理協(xié)調、生態(tài)保護主管部門權威性受到約束、資金資源調配十分有限。有利于生態(tài)保護工作考核從行業(yè)部門跨越升級為地方政府部門績效，實現(xiàn)小績效到大績效的跨越。

第二，有利于地方職能部門發(fā)展目標的統(tǒng)一。示范區(qū)建設的總體要求成為各地方職能部門統(tǒng)一的約束與建設目標。對于各部門工作協(xié)調、合作起到強有力的推動作用。強化了各部門全面建成小康社會過程中，生態(tài)環(huán)境保護目標的導向作用與地方保護工作資源整合的動力。

第三，強化生態(tài)保護工作示范效應。示范區(qū)建立以更好的生態(tài)地位、價值及保護成效為前提，在此基礎上為同行樹立工作榜樣與目標，同時多樣化的示范區(qū)選擇也從不同生態(tài)類型、保護管理方式、資金投入機制、科研及國際合作提供更多參考和借鑒，進一步增強了示范效應。

第四，示范區(qū)實踐為改革服務。示范區(qū)工作的推進能夠給予生態(tài)保護工作更廣闊的改革、試點空間，為推動保護工作體制機制改革爭取更多機會和資源，實現(xiàn)更多保護創(chuàng)新成果。

參考文獻：

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（作者單位：西南財經大學中國西部經濟研究中心 四川成都 611130）

（作者簡介：倪玖斌，西南財經大學中國西部經濟研究中心博士研究生。）（責編：賈偉）