【摘要】我國(guó)新修改的《民事訴訟法》對(duì)公益訴訟進(jìn)行了有關(guān)規(guī)定，彌補(bǔ)了我國(guó)公益訴訟制度的法律空白。但是《民事訴訟法》其將民事主體簡(jiǎn)單模糊的界定為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，不僅不具有實(shí)際的可操作性，而且形同虛設(shè)，在理論界和實(shí)務(wù)界仍有很大的爭(zhēng)議。同時(shí)對(duì)于民事公益訴訟主體的認(rèn)定未排序，也增加實(shí)踐中處理該類案件的難度。在本文中筆者將著重的對(duì)公益訴訟的主體范圍進(jìn)行界定，并且在此基礎(chǔ)上公益訴訟主體的認(rèn)定做出排序。以期完善公益訴訟的相關(guān)問題。

【關(guān)鍵詞】公益訴訟；主體范圍；主體順序

一、公益訴訟的概述

1.公益訴訟的定義。公益訴訟是指根據(jù)法律的授權(quán)、法律規(guī)定，一些特定的國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人，對(duì)于違反國(guó)家法律法規(guī)、侵犯國(guó)家利益、社會(huì)利益或特定的他人利益的行為，向法院提起訴訟，由法院依法追究其法律責(zé)任的一種活動(dòng)。提起公益訴訟的主體，包括法律授權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)和組織和公民個(gè)人。而對(duì)于提起訴訟的當(dāng)事人自身是否必須與案件有直接的利害關(guān)系，法律并無(wú)明確規(guī)定。筆者認(rèn)為提起訴訟的當(dāng)事人只要主觀上和客觀上是為了維護(hù)社會(huì)公共利益，無(wú)論是否與自身有直接利害關(guān)系，都應(yīng)當(dāng)視為是公益訴訟的主體。

2.公益訴訟的發(fā)展歷程。公益訴訟最早是起源于羅馬法。近代公益訴訟最早出現(xiàn)在19世紀(jì)的英國(guó)，其起訴主體僅限定為直接利害關(guān)系人，即當(dāng)事人本人的法定權(quán)利受到侵害時(shí)才有權(quán)提起訴訟。隨之人們發(fā)現(xiàn)這一原則有明顯的弊端，它無(wú)法充分地保護(hù)公共利益。因此，英國(guó)法官提出，為保護(hù)公眾利益應(yīng)當(dāng)給無(wú)利害關(guān)系的公民一定的權(quán)利，以便防止政府內(nèi)部的不法行為。大陸法系的法國(guó)、德國(guó)等也都建立了比較完善的公益訴訟體系。學(xué)者周楠先生在《羅馬法原論》一書中提到：“私益訴訟是為保護(hù)個(gè)人私有權(quán)利的訴訟，僅特定的人才可以提起；公益訴訟是為保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，市民均可以提出?！?/p>

從上述公益訴訟的發(fā)展歷程可知，在公益訴訟制度漸變過程中的關(guān)鍵問題就是：無(wú)利害關(guān)系的公民是否可以為維護(hù)社會(huì)公共利益而作為適格原告參加到訴訟過程中？隨著社會(huì)的發(fā)展以及基于保護(hù)公共利益只需要，無(wú)利害關(guān)系人作為公益訴訟原告資格越來越得到認(rèn)可。這對(duì)我我國(guó)公益訴訟制度中適格當(dāng)事人范圍的確定不無(wú)裨益。

二、現(xiàn)行公益訴訟存在的問題我國(guó)關(guān)于公益訴訟的現(xiàn)行規(guī)定，存在一些問題，具體如下：1.公益訴訟原告資格僅限于國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體，不得不說這樣的主體范圍太窄。沒有考慮到行政機(jī)關(guān)不作為時(shí)，社會(huì)公共利益又當(dāng)如何維護(hù)？此在客觀上會(huì)造成公共利益救濟(jì)的缺失。筆者認(rèn)為，賦予公民公益訴訟主體地位具有很大的優(yōu)勢(shì)。首先，我國(guó)《憲法》規(guī)定，公民有“管理社會(huì)事務(wù)”的權(quán)利，當(dāng)出現(xiàn)侵害社會(huì)公共利益的行為發(fā)生時(shí)，公民有權(quán)利去防止和制止侵害社會(huì)公共利益的行為，并通過訴訟解決。其次，公共利益與公民自身利益息息相關(guān)。最后，賦予公民個(gè)人作為民事公益訴訟的原告主體資格，可以增強(qiáng)公民的社會(huì)責(zé)任感，提高公民的權(quán)利意識(shí)和法律觀念，威懾危害公共利益的行。

2.新《民事訴訟法》規(guī)定的能夠提起公益訴訟的國(guó)家機(jī)關(guān)沒有明確具體的規(guī)定，理論界爭(zhēng)議最大是國(guó)家行政機(jī)關(guān)和人民檢察院。這樣的立法現(xiàn)狀是極其危險(xiǎn)的，在一定程度上是將公益訴訟原告范圍進(jìn)一步縮小。鑒于現(xiàn)行法律的規(guī)定，公益訴訟原告資格僅限于國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體，而國(guó)家的模糊不確定，更加劇了司法實(shí)踐中的操作性，也會(huì)造成行政機(jī)關(guān)之間的相互推諉和不作為。作為“法律監(jiān)督者”的檢察機(jī)關(guān)，其所擁有的人力、物力、財(cái)力和在調(diào)查取證方面所具有的優(yōu)勢(shì)是其他訴訟原告主體所無(wú)

法比擬的。

3.民事公益訴訟主體的認(rèn)定未排序。從法理上講，公民個(gè)人是可以作為民事公益訴訟的原告主體的。在司法實(shí)踐中，民事公益訴訟的原告主體包括三個(gè)，即國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人。但這三者究竟該如何行使自己的民事公益訴訟權(quán)，法律沒有做出具體的規(guī)定，在司法實(shí)踐中很容易引起司法資源的浪費(fèi)。

三、完善我國(guó)公益訴訟制度的建議

1.立法上，增加公民的公益訴訟主體資格。筆者認(rèn)為應(yīng)該在立法上擴(kuò)大民事公益訴訟的原告主體范圍，公民也應(yīng)該有權(quán)提起民事公益訴訟。

“公共利益”不是社會(huì)個(gè)體成員利益的簡(jiǎn)單累加，而是全體社會(huì)成員利益的綜合體。筆者認(rèn)為，適格的公民是社會(huì)中的一員，其有權(quán)提起公益訴訟，并且普通的適格公民提起公益訴訟具有很大的優(yōu)勢(shì)。較之于國(guó)家，普通公民在起訴意志上受到的干擾卻很少。賦予普通公民以公益訴訟原告主體資格，不僅能夠有效彌補(bǔ)國(guó)家機(jī)關(guān)怠于起訴的不足，最大限度地保障社會(huì)公共利益，而且，公民作為最廣泛、最直接的監(jiān)督者，能在最大范圍內(nèi)迅速及時(shí)地發(fā)現(xiàn)侵害公共利益的違法行為。

雖然公民提起公益訴訟還有很多方面的局限，但這不應(yīng)該否認(rèn)公民具有民事公益訴訟資格，這些局限是可以通過立法等措施進(jìn)行彌補(bǔ)的。比如為了防止公民對(duì)權(quán)利的濫用，可以設(shè)置訴訟前置程序以節(jié)約司法資源。改進(jìn)證據(jù)責(zé)任規(guī)則，公民提起民事公益訴訟，只需要證明公共利益受到侵害或有受到侵害的危險(xiǎn)、被告有侵害公共利益的行為即可，而對(duì)于危害行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系則由被告負(fù)舉證責(zé)任。改進(jìn)費(fèi)用承擔(dān)規(guī)則，可以設(shè)立訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)及設(shè)立公益訴訟基金制。

2.對(duì)于法律規(guī)定的可以提起訴訟的國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)包含行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)。筆者認(rèn)為并不是所的國(guó)家行政機(jī)關(guān)都能成為提起公益訴訟的原告主體，只有對(duì)保護(hù)公共利益承擔(dān)特定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)才有資格提起公益訴訟。原因在于：由這些國(guó)家行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有很大的優(yōu)勢(shì)，其作為該領(lǐng)域的管理者，能夠利用自身所擁有的技術(shù)手段和監(jiān)測(cè)工具及時(shí)、有效地發(fā)現(xiàn)侵害行為并采集證據(jù)，是公益訴訟中最有力的舉證者。但是這也存在一定的缺陷，其是該特定領(lǐng)域的管理者，其在提起和自己有關(guān)的公益訴訟時(shí)很難保持中立的地位，并且監(jiān)督機(jī)制也缺乏，最終的處理結(jié)果也很難達(dá)到實(shí)體的公正。對(duì)此，筆者建議可以采用異地管轄機(jī)制。

（一）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的立論基礎(chǔ)

公益訴訟被賦予現(xiàn)代意義并引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，是源于二十世紀(jì)西方社會(huì)自由資本主義向壟斷資本主義過渡時(shí)期。國(guó)家為克服自由資本主義市場(chǎng)的盲目性，開始引入國(guó)家宏觀調(diào)控機(jī)制，賦予國(guó)家檢察機(jī)關(guān)或公共團(tuán)體甚至個(gè)人以訴權(quán)，使得在全社會(huì)范圍內(nèi)保護(hù)公共利益。

（二）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的現(xiàn)實(shí)需要

第一，從制度設(shè)立的背景來看，為了維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的公共利益，法律應(yīng)當(dāng)賦予國(guó)家法律監(jiān)督部門即檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟的主體資格。第二，檢察機(jī)關(guān)擁有的人、財(cái)、物力資源優(yōu)勢(shì)為其作為公益訴訟主體提供了保障。

3.主體資格的排序問題。綜上分析，我們可以看出，能夠提起民事公益訴訟的原告主體，包括國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人。但問題在于如果三個(gè)主體同時(shí)都提起了民事公益訴訟，必然會(huì)給國(guó)家司法機(jī)關(guān)的正常運(yùn)行帶來一些問題。所以，有必要明確國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織以及公民個(gè)人提起公益訴訟的順序，保證公益訴訟的順利進(jìn)行。第一，國(guó)家機(jī)關(guān)作為國(guó)家公權(quán)力的行使者，由它提起民事公益訴訟，對(duì)公共利益的保護(hù)將會(huì)更加的有利，所以國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)該是首先可以提起民事公益訴訟的第一順序人；第二，社會(huì)組織如消協(xié)、行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)公共利益的維護(hù)起著至關(guān)重要的作用；第三，當(dāng)上述主體都沒有提起公益訴訟時(shí)，公民個(gè)人為維護(hù)社會(huì)公益可以主動(dòng)提起。

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作者簡(jiǎn)介：崔鳳琴（1988），女，河南省安陽(yáng)市，貴州師范大學(xué)法學(xué)院，經(jīng)濟(jì)法專業(yè)，2014級(jí)研究生。