李宗建 張翔

摘 要：中國(guó)政府決策過(guò)程呈現(xiàn)出決策資源向政府部門(mén)傾斜的特點(diǎn)，這種特點(diǎn)可以歸納為“失衡效應(yīng)”。在政府決策過(guò)程中，制度約束與權(quán)力關(guān)系構(gòu)成了“失衡效應(yīng)”的主要變量。其中，制度約束是控制變量，權(quán)力關(guān)系是因變量。權(quán)力關(guān)系由政府監(jiān)控能力與社會(huì)反應(yīng)強(qiáng)度兩個(gè)方面構(gòu)成。政府的監(jiān)控能力越強(qiáng)，社會(huì)的反應(yīng)強(qiáng)度越高，則“失衡效應(yīng)”越弱；政府的監(jiān)控能力越弱，社會(huì)的反應(yīng)強(qiáng)度越低，“失衡效應(yīng)”越強(qiáng)。

關(guān)鍵詞：

“失衡效應(yīng)”；政府部門(mén)；政府決策過(guò)程；權(quán)力關(guān)系

中圖分類(lèi)號(hào)：D630.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2016）04-0028-06

一、問(wèn)題的提出

長(zhǎng)期以來(lái)，關(guān)于何者是中國(guó)政府決策過(guò)程中的核心這一問(wèn)題，既是學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)之一，也是學(xué)界尚未形成統(tǒng)一認(rèn)知的一個(gè)結(jié)點(diǎn)。一般而言，學(xué)界的理解可以從以精英為中心與以部門(mén)為中心兩個(gè)方面展開(kāi)分析。

（一）以精英為中心的研究

二十世紀(jì)五六十年代，許多研究中國(guó)政治的學(xué)者將高層政治精英理解為中國(guó)政府決策的核心。這種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家重大決策往往是高層政治精英個(gè)人偏好決定的①。近年來(lái)，部分國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)精英決策論進(jìn)行深化地討論形成一些新精英決策論，如朱旭峰的“司長(zhǎng)策國(guó)論”②與媒體中常說(shuō)的“處長(zhǎng)治國(guó)論”③就是其中的典型。這種以精英為中心的研究反映了中國(guó)政府決策的一部分典型特點(diǎn)，但也存在其客觀(guān)的局限性。政治精英個(gè)人不僅受到時(shí)間與精力的局限，也受到信息與專(zhuān)業(yè)的限制，很難掌控整個(gè)決策過(guò)程。

（二）以部門(mén)為中心的研究

20世紀(jì)80年代中后期，利博梭和奧克森伯格（Liebethal and Oksenberg）指出，由于高層精英沒(méi)有充足的時(shí)間、興趣和知識(shí)來(lái)管理和負(fù)責(zé)所有具體政策，所以多數(shù)制定和執(zhí)行政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)都是由國(guó)家層次上的各官僚部門(mén)做出的^{[1]（p.56）}。在國(guó)內(nèi)學(xué)界，理論界與實(shí)務(wù)界時(shí)常以“部門(mén)主義”來(lái)形容這一現(xiàn)象。一般而言，“部門(mén)主義”是指政府部門(mén)固守利益范疇的態(tài)度認(rèn)知與行為取向，主要表現(xiàn)在“認(rèn)識(shí)問(wèn)題狹窄，局限于‘部門(mén)角度，缺乏整體意念；決策及措施局限于部門(mén)高度，自成體系，不顧及部門(mén)決策關(guān)聯(lián)，缺乏全局理念；在權(quán)力問(wèn)題上，漠視甚至無(wú)視‘權(quán)利，部門(mén)行政權(quán)力‘本位，當(dāng)利益沖突時(shí)，部門(mén)‘利字當(dāng)頭，唯部門(mén)利益而行，淡視甚至無(wú)視公民利益，將部門(mén)利益置于公共利益之上”^[2]。學(xué)界時(shí)常以“部門(mén)本位主義”、“部門(mén)保護(hù)主義”^[3]來(lái)與“部門(mén)主義”相互替代，并認(rèn)為“部門(mén)主義”是政府部門(mén)抵制中央政策的關(guān)鍵原因。

相較于以精英為中心的研究而言，以部門(mén)為中心的研究更加符合中國(guó)政府決策過(guò)程的實(shí)際情況。本文也傾向于從部門(mén)的角度研究中國(guó)的決策過(guò)程。但是，以部門(mén)為中心的研究也存在著明顯的不足。這種研究方式隱含著明顯的“完全理性假設(shè)”，即每個(gè)行政部門(mén)都能夠掌握做出理性選擇的相關(guān)信息，并有能力對(duì)之進(jìn)行計(jì)算、分析，從而根據(jù)自己的偏好計(jì)算出“利益最大化”的最優(yōu)選擇。這種假設(shè)忽視了兩方面的基本事實(shí)。一方面，政府部門(mén)的行為有時(shí)是根據(jù)“利益最大化”原則做出決策，有時(shí)則體現(xiàn)為眾多利益取向的“折中”^[4]。那么，是什么要素造成了政府部門(mén)這種不同的行為取向？另一方面，在政府與社會(huì)的宏觀(guān)制度結(jié)構(gòu)中，除存在有利于部門(mén)的要素外，也存在抑制部門(mén)的要素。不同的因素又是如何在政府部門(mén)行為中產(chǎn)生作用的？上述問(wèn)題可簡(jiǎn)化為一個(gè)問(wèn)題，我們應(yīng)該如何對(duì)政府部門(mén)在決策過(guò)程中的定位與機(jī)制進(jìn)行描述？

二、“失衡效應(yīng)”：政府部門(mén)在決策過(guò)程中定位的理論分析

現(xiàn)階段，中國(guó)的政府決策過(guò)程表現(xiàn)出明顯的“部門(mén)決策”的特點(diǎn)，政府部門(mén)成為決策的中心環(huán)節(jié)，從而打破了理論意義上的“均衡狀態(tài)”，使政府部門(mén)與其所處的決策參與者之間形成了一種“權(quán)力失衡”。在轉(zhuǎn)型時(shí)期，這種“失衡”得到了機(jī)制性固化，本文將這種政府部門(mén)在決策過(guò)程中形成的效應(yīng)歸納為“失衡效應(yīng)”。相較于以部門(mén)為中心的研究而言，“失衡效應(yīng)”不僅將“部門(mén)決策”這種現(xiàn)象理解為政府部門(mén)主觀(guān)作為的結(jié)果，而且進(jìn)一步將之理解為政府決策過(guò)程中一種客觀(guān)現(xiàn)象的表現(xiàn)。因此，本文以“失衡效應(yīng)”作為描述與理解政府部門(mén)在政府決策過(guò)程中定位與機(jī)制的起點(diǎn)。

如前所述，“失衡效應(yīng)”是政府決策過(guò)程中政府內(nèi)各要素互動(dòng)而產(chǎn)生的機(jī)制結(jié)果。從變量要素的角度上分析，“失衡效應(yīng)”的變量體系則由以下要素共同構(gòu)成（參見(jiàn)圖1）。

（一）因變量：“失衡效應(yīng)”

本文的研究對(duì)象是政府部門(mén)在決策過(guò)程中的“失衡效應(yīng)”，即決策資源在政府決策過(guò)程中向政府部門(mén)傾斜的程度。決策資源向政府部門(mén)傾斜程度越高，則“失衡效應(yīng)”越強(qiáng)；反之，決策資源向政府部門(mén)傾斜程度越低，則“失衡效應(yīng)”越弱?？陀^(guān)而言，在任何政府內(nèi)，決策資源的配置不可能達(dá)成絕對(duì)平衡的狀態(tài)，但一般而言，現(xiàn)代的政府治理都力圖使決策資源在決策參與者中的配置達(dá)到總體均衡。那么研究的問(wèn)題就聚焦于：有哪些因素打破了均衡造成了“失衡效應(yīng)”？

（二）控制變量：制度約束

“失衡效應(yīng)”的自變量由制度約束與權(quán)力關(guān)系兩個(gè)方面構(gòu)成，制度約束是規(guī)范層面的自變量，權(quán)力關(guān)系則是實(shí)證層面的自變量，兩者的共同作用造成了因變量“失衡效應(yīng)”的作用。

理論界對(duì)制度的理解眾說(shuō)紛紜，但從總體上看，對(duì)制度的認(rèn)識(shí)也有一個(gè)基本的共識(shí)。一般來(lái)說(shuō)，制度主要是指各權(quán)力主體互動(dòng)的基本規(guī)則。制度通過(guò)三方面的規(guī)范——組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)配置與文化系統(tǒng)對(duì)決策過(guò)程構(gòu)成約束。組織結(jié)構(gòu)是政府內(nèi)的各個(gè)組成部分按照一定的規(guī)則與次序組織起來(lái)的框架結(jié)構(gòu)，它是政府內(nèi)分工、協(xié)調(diào)以及互動(dòng)的結(jié)構(gòu)依據(jù)。職責(zé)配置是政府職責(zé)在政府組織結(jié)構(gòu)中各部分的配置狀況，其本質(zhì)是一個(gè)分工協(xié)作體系。這個(gè)體系規(guī)定了政府內(nèi)的不同組成部分在決策過(guò)程中的功能、立場(chǎng)與利益等。

通過(guò)上述兩個(gè)方面的作用，制度約束作為一個(gè)整體構(gòu)成“失衡效應(yīng)”在規(guī)范層面的自變量。一般而言，制度約束力越強(qiáng)，“失衡效應(yīng)”的程度越低；制度約束力越弱，則“失衡效應(yīng)”的程度越高。本文將制度約束作為控制變量，主要基于兩個(gè)方面的原因。一方面，在當(dāng)前的中國(guó)政府內(nèi)，組織結(jié)構(gòu)與職責(zé)配置在規(guī)范層面已經(jīng)接近現(xiàn)代政府的要求。另一方面，制度約束是規(guī)范層面的變量，其變量作用需要通過(guò)政府內(nèi)各組成部分的實(shí)踐互動(dòng)實(shí)現(xiàn)。

（三）自變量：權(quán)力關(guān)系

不同的決策參與者都會(huì)就制度約束做出不同的策略反應(yīng)，這種不同的反應(yīng)交織成不同決策參與者之間的權(quán)力關(guān)系。由此分析可知，權(quán)力關(guān)系與制度約束存在著雙重關(guān)系。一方面，制度約束是自變量體系中的規(guī)范要素，權(quán)力關(guān)系是自變量體系中的實(shí)證要素，兩者之間的互動(dòng)共同構(gòu)成了“失衡效應(yīng)”的自變量；另一方面，制度約束需要通過(guò)權(quán)力關(guān)系影響“失衡效應(yīng)”。可以說(shuō)，權(quán)力關(guān)系是制度約束與“失衡效應(yīng)”之間的中間變量。權(quán)力關(guān)系主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，即政府的監(jiān)控能力與社會(huì)的反應(yīng)強(qiáng)度。

政府的監(jiān)控能力是指政府對(duì)于政府部門(mén)行為的監(jiān)督與控制的能力。政府有狹義與廣義之分。從狹義看，政府僅指國(guó)家的行政機(jī)關(guān)；從廣義看，政府則包括立法、司法、行政機(jī)關(guān)等所有機(jī)構(gòu)總體與執(zhí)政黨之和。其中，廣義上的政府更適合分析中國(guó)的政策過(guò)程，因?yàn)樗霸诜椒ㄕ撋蠌?qiáng)調(diào)政府與其他政治現(xiàn)象乃至與其所處的社會(huì)環(huán)境的相互作用和‘能量交換”^{[5]（p.11）}。因此，本文基于廣義上的政府概念討論政府的監(jiān)控能力。從這個(gè)角度看，政府對(duì)政府部門(mén)行為的監(jiān)控能力還可以細(xì)化為國(guó)務(wù)院、人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)以及地方政府對(duì)政府部門(mén)的監(jiān)控能力。政府的監(jiān)控能力規(guī)定了政府部門(mén)行為的空間，從而影響了政府部門(mén)在決策過(guò)程中的策略選擇。一般而言，政府監(jiān)控能力愈強(qiáng)，政府部門(mén)行為空間愈小，決策資源向政府部門(mén)傾斜的可能性也愈??；政府監(jiān)控能力愈弱，政府部門(mén)行動(dòng)空間愈大，決策資源向政府部門(mén)傾斜的可能性也愈大。因此，政府監(jiān)控能力與“失衡效應(yīng)”的失衡程度成反比例關(guān)系。

社會(huì)的反應(yīng)強(qiáng)度是指社會(huì)民眾或社會(huì)團(tuán)體對(duì)于政策結(jié)果做出反應(yīng)的程度。在政府決策過(guò)程中，社會(huì)的反應(yīng)強(qiáng)度對(duì)政策反饋構(gòu)成實(shí)質(zhì)性的影響。社會(huì)反應(yīng)強(qiáng)度顯著影響“失衡效應(yīng)”中的失衡程度。這是因?yàn)樯鐣?huì)反應(yīng)強(qiáng)度實(shí)質(zhì)上反映了社會(huì)與政府之間互動(dòng)的強(qiáng)度，從而影響政府部門(mén)的下一輪決策過(guò)程或?qū)ΜF(xiàn)有政策進(jìn)行修正。

基于制度約束是控制變量，本研究討論的重點(diǎn)是權(quán)力關(guān)系如何影響決策資源的配置，也即權(quán)力關(guān)系與“失衡效應(yīng)”之間的互動(dòng)關(guān)系。從變量體系的分析中，本文提出一個(gè)基本假設(shè)：社會(huì)的反應(yīng)強(qiáng)度越高，“失衡效應(yīng)”越弱；反之，政府部門(mén)的獨(dú)立性越強(qiáng)，“失衡效應(yīng)”越強(qiáng)?；诖?，本研究提出兩個(gè)分假設(shè)。

假設(shè)1：政府的監(jiān)控能力越強(qiáng)，“失衡效應(yīng)”越弱；政府的監(jiān)控能力越弱，“失衡效應(yīng)”越強(qiáng)。

假設(shè)2：社會(huì)的反應(yīng)強(qiáng)度越高，“失衡效應(yīng)”越弱；社會(huì)的反應(yīng)強(qiáng)度越低，“失衡效應(yīng)”越強(qiáng)。

三、經(jīng)驗(yàn)證據(jù)：以S市“PX事件”的政府決策過(guò)程為例

作為一項(xiàng)重大政策的決策過(guò)程，S市“PX項(xiàng)目”所涉及的政策參與者主要包括國(guó)務(wù)院、政府部門(mén)、地方政府與社會(huì)民眾四個(gè)部分。由上述分析可以直觀(guān)地感受到，政府部門(mén)在S市“PX事件”中的作用高于其他政策參與者。以下將以S市的政府決策過(guò)程為例，在理論層面上歸納并驗(yàn)證“失衡效應(yīng)”。

（一）政府監(jiān)控能力的變化與政府部門(mén)的定位

在S市“PX事件”中，國(guó)家發(fā)改委在事實(shí)上主導(dǎo)了決策過(guò)程。這種主導(dǎo)功能表現(xiàn)在國(guó)家發(fā)改委與國(guó)務(wù)院、“兩會(huì)”和其他政府部門(mén)三個(gè)方面的關(guān)系上。

第一，國(guó)家發(fā)改委與國(guó)務(wù)院的關(guān)系。從表面看，S市“PX項(xiàng)目”相關(guān)的材料、文件一直都由國(guó)家發(fā)改委批復(fù)，但國(guó)家發(fā)改委并非S市“PX項(xiàng)目”的最高決策層?！癙X項(xiàng)目”是需要國(guó)務(wù)院特批的項(xiàng)目，“PX項(xiàng)目”也只有在經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院審批后才完成政策制定的環(huán)節(jié)。因此，在S市“PX項(xiàng)目”中，國(guó)務(wù)院才是最高決策層。2013年，S市所處的H省政府向國(guó)家發(fā)改委上報(bào)《關(guān)于建設(shè)H省S市對(duì)二甲苯項(xiàng)目建議書(shū)的請(qǐng)示》，國(guó)家發(fā)改委則于2004年1月報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院審批該建議書(shū)。2004年2月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)S市“PX項(xiàng)目”立項(xiàng)。由此可見(jiàn)，國(guó)務(wù)院是S市“PX項(xiàng)目”真正意義的決策層。但國(guó)務(wù)院在實(shí)際決策過(guò)程中并未對(duì)S市“PX項(xiàng)目”構(gòu)成重大影響。S市“PX項(xiàng)目”是一個(gè)十分復(fù)雜的化工項(xiàng)目，國(guó)務(wù)院審批時(shí)間是從2004年1月至2月，審批過(guò)程僅歷時(shí)1個(gè)月，1個(gè)月的時(shí)間對(duì)于審批S市“PX項(xiàng)目”這樣的大型項(xiàng)目而言是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。由此可見(jiàn)，國(guó)務(wù)院在決策過(guò)程中只是對(duì)S市“PX項(xiàng)目”的一次例行審批。

相較而言，國(guó)家發(fā)改委在決策過(guò)程中的作用更為突出。一方面，國(guó)家發(fā)改委承擔(dān)了政策制定中的政策草擬工作，從2001年5月S市上報(bào)“PX項(xiàng)目”建議書(shū)開(kāi)始，國(guó)家發(fā)改委就開(kāi)始組織項(xiàng)目評(píng)估、制定規(guī)劃、審查材料等工作，時(shí)間從2001年5月至2004年1月，歷時(shí)31個(gè)月。2004年1月由國(guó)家發(fā)改委上報(bào)國(guó)務(wù)院的請(qǐng)示實(shí)質(zhì)上是由國(guó)家發(fā)改委主導(dǎo)的政策草案。另一方面，在國(guó)務(wù)院批復(fù)之后，S市“PX項(xiàng)目”的建設(shè)也都由國(guó)家發(fā)改委監(jiān)管，包括最后的遷建環(huán)節(jié)也由國(guó)家發(fā)改委決定。由此可見(jiàn)，在S市“PX”項(xiàng)目中，作為“決策層”的國(guó)務(wù)院并未對(duì)國(guó)家發(fā)改委進(jìn)行有效的監(jiān)控。

第二，國(guó)家發(fā)改委與“兩會(huì)”的關(guān)系。在S市“PX項(xiàng)目”中，全國(guó)人大、政協(xié)構(gòu)成了一定間接的影響。在全國(guó)“兩會(huì)”期間，全國(guó)政協(xié)委員、中科院院士趙玉芬提出了一份由105名政協(xié)委員聯(lián)名簽署的提案《關(guān)于S市PX項(xiàng)目遷址的建議》，雖然引起了環(huán)保總局的關(guān)注，但得到的答復(fù)是不能停建。在各方面壓力下，地方政府雖然做出緩建決策，但并不接受遷建提案。由此可見(jiàn)，作為廣義政府中的重要組成部分，“兩會(huì)”并不能對(duì)政府決策過(guò)程帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的影響。但需要注意的是，這份提案畢竟引起了有關(guān)部門(mén)的關(guān)注，為扭轉(zhuǎn)“PX項(xiàng)目”奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。

第三，國(guó)家發(fā)改委與其

他政府部門(mén)之間的關(guān)系。在S市“PX項(xiàng)目”中，有四個(gè)政府部門(mén)參與了決策過(guò)程，分別是國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家環(huán)保總局、國(guó)土資源部、商務(wù)部。在審批階段中，環(huán)?？偩謱彶榄h(huán)評(píng)報(bào)告，國(guó)土資源部批準(zhǔn)用地，商務(wù)部批準(zhǔn)公司成立，這三個(gè)部分工作事實(shí)上只是配合國(guó)家發(fā)改委推進(jìn)“PX項(xiàng)目”的完成。在建設(shè)階段，面對(duì)政協(xié)的遷建提案，環(huán)保總局不能干預(yù)國(guó)家發(fā)改委的項(xiàng)目。在遷建階段，隨著社會(huì)公眾參與的強(qiáng)化，環(huán)?？偩珠_(kāi)始介入“PX項(xiàng)目”，對(duì)“PX項(xiàng)目”的選址進(jìn)行重新評(píng)估，并出具了一份與國(guó)家發(fā)改委主導(dǎo)的第一份環(huán)評(píng)報(bào)告不同的環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)，促成了“PX項(xiàng)目”的政策變遷?？梢?jiàn)，由于“PX項(xiàng)目”是國(guó)家發(fā)改委的規(guī)制范疇，其他政府部門(mén)并不能改變國(guó)家發(fā)改委在決策過(guò)程中的主導(dǎo)地位。但在社會(huì)公眾反應(yīng)強(qiáng)度日益增強(qiáng)的背景下，環(huán)保部門(mén)的作用被激活，在遷建階段成為國(guó)家發(fā)改委的一個(gè)制衡性力量。

從上述分析可以發(fā)現(xiàn)，在S市“PX”項(xiàng)目的決策過(guò)程中，由于政府內(nèi)部的監(jiān)控都不足以制約國(guó)家發(fā)改委的行為與決策，決策資源明顯地向國(guó)家發(fā)改委發(fā)生傾斜?？梢哉f(shuō)，政府監(jiān)督能力的弱化為“失衡效應(yīng)”的強(qiáng)化提供了有利條件。

（二）社會(huì)公眾參與和政策變遷

在S市“PX事件”中，社會(huì)公眾的參與分成三個(gè)時(shí)期。在這三個(gè)時(shí)期，社會(huì)公眾參與對(duì)政府決策過(guò)程造成不同程度的影響。

第一階段：空檔時(shí)期。在2007年3月政協(xié)委員向“兩會(huì)”提交提案之前，社會(huì)公眾并沒(méi)有參與到政府決策過(guò)程中。更為準(zhǔn)確地說(shuō)，S市政府的“PX項(xiàng)目”是在社會(huì)公眾并不知情的條件下上報(bào)國(guó)家發(fā)改委的。因此，從2001年5月至2007年3月，社會(huì)公眾參與基本上處在空檔時(shí)期，也并未對(duì)政府決策過(guò)程構(gòu)成實(shí)質(zhì)影響。

第二階段：代議時(shí)期。2007年3月，隨著趙玉芬委員的提案受到重視，社會(huì)各界對(duì)于S市“PX項(xiàng)目”的關(guān)注度急速提升，社會(huì)公眾的意見(jiàn)開(kāi)始通過(guò)各種渠道向S市政府集中，從而更進(jìn)一步向政府部門(mén)傳輸。在這個(gè)階段，社會(huì)公眾的參與主要是通過(guò)人大、政協(xié)、各種媒體等中介要素對(duì)決策過(guò)程構(gòu)成影響。因此，這個(gè)階段是社會(huì)公眾參與的代議時(shí)期。通過(guò)代議式的表達(dá)，S市政府最終決定“PX項(xiàng)目”緩建，并重新進(jìn)行環(huán)境評(píng)估。