胡于凝

摘 要：自十八屆三中全會以來，權力清單制度實現(xiàn)了從地方試水到中央自上而下制度性改革的轉變，全國很快席卷起一股改革的浪潮，各級政府和職能部門紛紛曬出權力清單和權力運行流程圖。梳理改革歷程，我們不難發(fā)現(xiàn)實踐成果與遺留問題同時并存，究其原因不外乎這場源于行政體制內部的自我革命沒能觸及政治體制層面，動力有限、阻力頑固，改革注定只能是緩解當下治理困境的策略。發(fā)揮動力、克服阻力是探索權力清單制度長效機制的基本思路，政治體制、行政體制、公共精神是最主要的三個領域。

關鍵詞：權力清單；行政體制；政治體制

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2016）04-0003-09

一、權力清單制度：發(fā)展與演變

權力清單是指對各級政府及其職能部門的權力數(shù)量、權力種類、運行程序、適用條件、行使邊界等方面進行詳細統(tǒng)計和全面清理而形成的目錄清單^[1]。黨的十八屆三中全會首次明確提出權力清單制度的概念。權力清單所涵蓋的范圍就是行政權的合法行使范圍，清單之外就是行政權不能隨意進入的范圍，體現(xiàn)“法無授權不可為”；對于沒有按權力清單行使權力的行為必須追究相應責任，體現(xiàn)“法定職責必須為”。權力清單制度主要關注權力界限和權力運行流程兩大問題，其目的是規(guī)范政府的行政權力，限制權力濫用和恣意妄為。作為我國行政體制改革的重要組成部分，權力清單制度的目標是適應市場經濟發(fā)展和社會多樣性的需求而規(guī)范和約束政府權力的范圍、職能和對市場與社會的不當干預行為，厘清政府與市場、政府與社會的關系問題。

（一）權力清單制度的發(fā)展歷程

從實踐看，我國政府權力清單制度伴隨政府信息公開的推行初見端倪^[2]。權力清單制度的構建基本呈現(xiàn)自下而上的地方試點探索經驗上升為統(tǒng)一制度，同時配套相關法律法規(guī)作為改革依據(jù)。我國權力清單制度的發(fā)展歷程，大致可以分為三個階段。

第一階段（2005年～2008年）：權力清單制度的初步探索?！秶鴦赵恨k公廳關于推進行政執(zhí)法責任制的若干意見》（2005年）明確要求，國務院各部門和地方各級人民政府需依法界定執(zhí)法職責，包括梳理執(zhí)法依據(jù)、確定執(zhí)法權限和追究執(zhí)法責任。2005年，河北省在行政執(zhí)法責任的基礎上開始了最初的制定權力清單的嘗試，以省商務廳、省國土資源廳、邯鄲市政府作為試點，依法探索性地公布了商務廳、國土資源廳這兩個職能部門和邯鄲市政府的權力清單（包括市長的個人權力清單），其中邯鄲市政府57個職能部門2084項權力，市長93項權力^[3]。同年9月13日，鄭州市政府法制局編撰的《鄭州市行政機關執(zhí)法職責縱覽》公布鄭州市政府的權力清單4122項目^[4]。湖南在全省范圍內提出依法界定執(zhí)法職責工作，梳理執(zhí)法依據(jù)、界定執(zhí)法職權、分配執(zhí)法職權、減少執(zhí)法層次、規(guī)范執(zhí)法程序，明確具體責任^[5]。2006年，北京市65個執(zhí)法部門公示權力清單，8735項行政執(zhí)法職權全部接受市民監(jiān)督^[6]。早期的權力清單蘊藏在行政執(zhí)法責任制的推行過程中，是行政執(zhí)法責任制的產物。具體流程主要由政府法制部門牽頭，地方各級政府對部門法定執(zhí)法職權進行梳理，制定《行政執(zhí)法職權目錄》，這份目錄是我國權力清單的最早形式。

第二階段（2007年～2013年）：權力清單制度的試點導入。2007年國務院通過《中華人民共和國信息公開條例》，確立了政府信息除法定例外其余均應向社會公開。2008年，全國政務公開領導小組將推進行政權力運行的公開透明列為全國政務公開的要點。浙江省紹興市錢清鎮(zhèn)嘗試對權力清單體系進行編碼和重點解釋^{[7]（p.186）}。2009年，中紀委、中組部主導的“縣委權力公開透明運行”試點工作在江蘇、河北、四川開展，厘清權力事項、公布權力清單是改革的主要思想。江西省南昌市法制辦公布全市具備行政執(zhí)法主體資格的行政執(zhí)法單位211個，執(zhí)法人員7962名，行政職權4078項，該權力清單在市政府網站公布，接受市民監(jiān)督^[8]。2010年11月，中紀委、中組部聯(lián)合印發(fā)了《關于開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》，縣域層面的權力清單制度全面鋪開。2011年，寧夏鹽池縣梳理出了縣黨代會職權5項、縣委全委會職權8項、縣委書記職權27項、常委班子成員職權143項，公開權力及權力運行流程圖，初步形成了“限權-確權-分權”的權力清單制度模式^[9]。2013年初，北京市西城區(qū)人民政府開通西城區(qū)行政權力公開透明運行網，曬出9大類6636項權力和2128張行政權力運行流程圖。這一階段的改革更多關注縣域層面的權力公開，為全國范圍的權力清單制度積累豐富素材^[10]。

第三階段（2013年11月至今）：權力清單制度的全面推廣。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，由此拉開了“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”的改革序幕。2014年3月，國務院審改辦在中國機構編制網公開了國務院各部門的行政審批事項匯總清單，取消和下放了9批共798項行政審批事項^[11]，這是中央首次公布權力清單。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，指出省級政府工作部門在2015年底前、市縣級政府工作部門在2016年底前將完成權力清單的建立及公布工作，權力清單制度在全國范圍內全面鋪開。當年，很多地區(qū)和部門紛紛曬出權力清單。浙江富陽率先在全國曬出首份縣域權力清單，形成了政府權力清單、部門責任清單、企業(yè)投資“負面清單”以及一張權力運行圖^[12]。武漢市先后公布市級行政權力和政務服務事項清單以及區(qū)級權力清單，包括行政裁決、行政強制、行政征收、行政服務、行政征用等15個類別，完整勾勒出政府部門的權力邊界^[13]。上海發(fā)改委公布權力清單，包括行政審批事項24項、政府定價事項17項，探索從梳理權力—確認權力—優(yōu)化權力運行流程的權力清單制度模式^[14]。廣東省公布《廣東省行政審批事項通用目錄》，成為我國首張涵蓋省、市、縣三級全部行政審批事項的一單式“縱向權力清單”^[15]。2015年，寧夏、青島、?？诘鹊丶娂娏脸稣畽嗔η鍐巍＿@一階段以中央的制度要求為自下而上多層次地方試點注入改革動力為特點，改革成效顯著，形成了各具地方特色的權力清單模式。如浙江模式——部門清單匯總；安徽模式——總清單+部門清單；江蘇模式——改進的部門清單匯總等^[16]。

（二）權力清單制度的實踐檢視

從地方權力清單試點到寫進中央全會文件的權力清單制度，從行政體制改革切入，以明確行政權力界限、規(guī)范和控制行政權力以實現(xiàn)對行政權的有效監(jiān)督和制約為己任。作為一項新事務，權力清單制度并沒有固有的程序可循，各地的實踐探索有收獲也存在問題。

權力清單制度的實踐成果主要表現(xiàn)為四方面。一是梳理權力。行政權力林林總總、門類繁多。各級地方政府按照一定的分類標準，分門別類對政府及其職能部門的行政權力進行了梳理。二是確認權力。對梳理出來的權力逐項提出保留、下放、取消、調整的意見，經多方論證提請審議予以審核確認。這個過程下放了部分權力，取消了部分權力，也調整了部分權力。三是公開權力。將權力名稱、類別、編碼、依據(jù)、事實主體和監(jiān)督方式等基本信息公開，建立清單管理制度。原則上除國家機密的公共權力外，其他行政權都基本實現(xiàn)了公開、透明。四是執(zhí)行權力。權力清單制度逐步建立，權力運行的程序、環(huán)節(jié)、過程、責任逐漸規(guī)范，權力執(zhí)行有效性有所提升。

然而，權力清單制度的推行由政府自身牽頭進行，一定程度上可以說是自己對自己的梳理，既當運動員也當裁判員，有其自身限度，主要表現(xiàn)為四個方面。一是權力清單梳理口徑及劃分權限由各地牽頭部門（法制辦、編審辦等）設定，具有一定的主觀性和隨意性，劃分不一致。權力清單規(guī)范的標準是什么，各類權力清單的類別、名稱、內容都存在較大差異可見一斑。二是“含金量”高的審批項目減少不多，審批權減到什么范圍和什么程度并沒有明確規(guī)定，它的厘清標準（是權力意志還是法治原則）帶有隨意性；即使表面“整齊劃一”的權力清單未必清晰可辨，或者是換了名頭，或者是把碎片化的權力整合為更大的權力^[17]。三是雖然部分地區(qū)列出了相應的責任事項和追責情形，但責任主體并不明確，實踐中相互推諉、行政不作為、行政變相作為的情況比比皆是，監(jiān)管不力現(xiàn)象極為普遍。四是目前權力公開主要體現(xiàn)在政務公開領域，黨務公開、司法公開和各領域辦事公開動力不足，因此，社會公眾的參與熱情不高。權力清單制度要實現(xiàn)中央的總體設想，只有探尋問題的癥結所在并對癥下藥，這樣才能著力強化改革的長效機制。

二、權力清單制度的動力

權力清單制度是行政體制改革的重要組成部分，行政體制改革的動力因素推動著權力清單制度的發(fā)展。權力清單制度經歷多年的試水、探索，從地方的自覺行為上升為中央層面自上而下的制度性行為，其背后隱藏著某種助推合力，推動這項改革向前發(fā)展。這種助推合力包括特殊的時代背景、新的理論引導、政府合法性訴求以及中央高層的重視等多個方面。

（一）“互聯(lián)網+”時代政府面臨挑戰(zhàn)與機遇

當今世界，知識經濟方興未艾，信息技術和網絡技術已席卷全球，利用信息通信技術以及互聯(lián)網平臺，讓互聯(lián)網與社會各領域進行深度融合，創(chuàng)造新的發(fā)展生態(tài)，可以說世界已經進入“互聯(lián)網+”時代?！盎ヂ?lián)網+”代表一種新的社會形態(tài)，即充分發(fā)揮互聯(lián)網在社會資源配置中的優(yōu)化和集成作用，將互聯(lián)網的創(chuàng)新成果深度融合于公共領域和私人領域之中。在“互聯(lián)網+”時代，世界各國的行政改革正如火如荼地蓬勃開展，政府從形式到內容都發(fā)生著深刻變革。

第一，政府信息公開化。在“互聯(lián)網+”時代，政府部門辦公自動化、網絡網、電子化、信息公開化已是大勢所趨。電子政府的出現(xiàn)順應了時代發(fā)展的需要，國務院及各級地方政府和職能部門紛紛建立自己的門戶網站，及時公布各類政府信息，滿足公眾需求。原則上，除受保密法規(guī)定的不能公開的信息外，其他信息都必須公開透明。政府信息種類繁多，信息公開化的同時必然伴隨政府信息數(shù)據(jù)庫的建立，將各部門零散不成體系、難以互通互聯(lián)的數(shù)據(jù)收集、匯總起來，加以整理分析和整合運用，數(shù)據(jù)全面、精細、準確，是政府治理精準化、決策科學化的必然要求。

第二，政府管理體制扁平化。我國傳統(tǒng)管理體制是“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）”五級縱向管理體制，宏觀層面的扁平化管理主要指壓縮管理層級，減少管理環(huán)節(jié)，延伸橫向管理；微觀層面的扁平化管理體制指政府機構內部管理中精簡管理流程，整合內設機構，削減管理層次。傳統(tǒng)等級森嚴的科層制管理模式層次偏多，造成行政成本過高、效率低下。在“互聯(lián)網+”時代，市場經濟日漸成熟，社會組織不斷發(fā)展，信息技術發(fā)展，電子政務完善，政府與社會、政府與市場之間的界限需重新界定，這些都加速了政府管理體制扁平化的進程。

第三，公共權力共享化。公共權力是公民的共同權力，為全體公民共同所有。政府作為全體公民權力的代理人，以追求公共利益為己任，處理公共事務、維護公共秩序。在“互聯(lián)網+”時代，現(xiàn)代民主特征得到進一步加強，更具開放性、更具拓展性的網絡空間迎合了日益成長的社會組織參與社會管理的訴求。社會公眾要求政府政務公開、法務公開，還權于社會、還權于民；社會公眾同時還要求從國家宏觀層面到社會微觀層面，都能積極參與各類事務性的公共決策，與政府共享公共權力、實現(xiàn)善治。公共權力共享化的本質即為限制政府行政權力，厘清政府與社會的權力關系。

（二）新理論、新思想層出不窮

建立在等級制和權威基礎上的傳統(tǒng)公共行政理論弊端日益顯現(xiàn)，自20世紀70年代以來日漸式微。社會發(fā)展日新月異，缺乏理論指導的公共行政遭遇現(xiàn)實局限陷入難以為繼的困境，順應時代發(fā)展要求興起的新理論、新思想體現(xiàn)著效率、公平、民主、廉潔、法治的共性，成為社會發(fā)展、社會創(chuàng)新和行政改革的動力之源。

第一，網絡化治理。網絡化治理是近年來國際上興起的一種新的公共治理模式，該理論最具代表性的研究成果當屬斯蒂芬·戈德史密斯（Stephen Goldsmith）和威廉·埃格斯（William D. Eggers）合著的《網絡化治理：公共部門的新形態(tài)》一書。網絡化治理理論認為，傳統(tǒng)的官僚時代正面臨終結，未來的公共治理主體日益多元，傳統(tǒng)的政府依賴將更多轉變?yōu)橐蕾嚫鞣N伙伴關系、協(xié)議等組成的網絡完成公共事業(yè)，實現(xiàn)公共利益。政府、市場和市民社會作為公共事務的多元治理主體，彼此之間需要分享權力、合作共治。網絡化治理概括來說就是政府、市場和市民社會等多元治理主體在一個制度化的框架內相互依存，為實現(xiàn)一定的公共價值開展聯(lián)合行動。其內涵既包括網絡中參與者之間相互依賴、相互獨立的橫向關系，也包括建立、運行和管理網絡的一系列制度和內在邏輯^[18]。重塑政府權力結構和整合社會資源行動是該理論的兩大核心議題，衍生議題即為政府的分權以及政府、市場、社會三者之間權力的有效配置問題。

第二，全球治理。人類面臨的全球性問題日益突出，生態(tài)與環(huán)境污染、人類可持續(xù)發(fā)展問題、全球競賽規(guī)則是其中的三大核心問題。全球性問題不是單個國家的行動可以解決，而是通過國家間的合作采取集體行動方能實現(xiàn)。國際形勢風起云涌，政府對公共事務的管理無論在體制上、方式上還是能力上都表現(xiàn)出一定的局限性。全球治理打破了政府對公共事務管理的壟斷，許多非政府的行為體（如國際非政府組織、全球公民網絡、跨國社會運動、跨國公司等）以多種方式、途徑參與公共事務的管理，同政府分享公共權力和政治權威^[19]。當公共事務的管理從政府轉向非政府時，實際上意味著公共權力從國家向社會的部分轉移。它朝著還政于民、還權于社會邁出了歷史性的一步，同時也實現(xiàn)了權力主體之間平等、協(xié)商、自愿、網絡化的關系模式。

這一時期的公共行政理論發(fā)展非?；钴S，網絡化治理、多中心治理、全球治理等理論，雖然稱呼不同、內容不同，但基本都傳達了同樣的訊息：傳統(tǒng)的政府壟斷公共權力的時代已經過去，市場、市民社會甚至國際組織都將是未來的公共行政主體，以法治理念厘清行政主體的權力關系，政府只負責那些市場、社會管不了也管不好的公共事務，減少尋租空間，提高行政效率。公共行政的新理論、新思想與公共行政追求的法治政府、有限政府、廉潔政府、效能政府不謀而合。

（三）政府自身的合法性訴求

2005年河北省邯鄲市產生了我國首份權力清單，而這份清單的背后是一起震驚全國的受賄案。時任河北省外經貿廳副廳長的李友燦憑著手中掌握的進口汽車配額受賄4744萬元，創(chuàng)下了當時國內貪腐最高紀錄。河北省政府合法性受到重創(chuàng)，省紀委在深刻反思這一大案的制度漏洞后，提出了《關于開展推進行政權力公開透明運行試點工作的意見》^[20]，邯鄲市的權力清單是政府緩和合法性危機的策略選擇?？梢哉f，權力清單制度是行政系統(tǒng)的內部改革，是客觀環(huán)境壓力下對原有行政體制的被動改革和自行調整。

第一，腐敗案件不絕于耳。我國當前經濟軌道實質是計劃和市場并行，“政府之手”和“市場之手”共同調節(jié)資源配置。政府之手過多干預，為腐敗的滋生提供更多可乘之機。各項社會規(guī)則體系正處在一個重建的過程中，不少領域甚至規(guī)則空檔。制度不健全、法律不完善，為權力尋租提供了更多的空間。改革開放30年來，我國出現(xiàn)了大量腐敗案件，大案要案層出不窮，且不乏位高權重之人。習近平指出：“滋生腐敗的土壤依然存在，反腐敗形勢依然嚴峻復雜?！?sup>[21]政府公務人員作為理性經濟人，并非始終把尋求公共利益作為自己的首要目標，而是更多關注自身利益最大化。所有的腐敗均由權力導致，絕對的權力導致絕對的腐敗。暗箱操作的權力、缺乏規(guī)則的權力、缺乏監(jiān)督的權力都會導致腐敗。政府公務人員以權力為載體，利用公職權力為自己、為他人謀取私利的腐敗行為，違背了我國權力來源于人民、服務于人民的本質，是一種反政治文明的現(xiàn)象，嚴重危害了國家的政治安全和社會穩(wěn)定。

第二，網絡監(jiān)督異?；钴S。我國網絡監(jiān)督異?；钴S，極大地擴展了公民監(jiān)督和社會監(jiān)督的廣度和深度，成為越來越重要的監(jiān)督方式和渠道，是社會民主與進步的體現(xiàn)。從南京“天價煙”局長到陜西“房姐”，都是通過網絡舉報和網絡監(jiān)督引發(fā)輿論熱議，迅速轉化為有關部門的問責才查出的腐敗案件，體現(xiàn)了互聯(lián)網監(jiān)督的強大力量。通過網絡監(jiān)督，一大批違法違紀的事件和個人被揪出、被查處。2016年4月19日，習近平在網絡安全和信息化工作座談會上的講話再次強調：“把權力關進制度的籠子，一個重要手段就是發(fā)揮輿論監(jiān)督包括互聯(lián)網監(jiān)督的作用”，“對互聯(lián)網監(jiān)督，不論是對黨和政府工作提的還是對領導干部個人提的，我們不僅要歡迎，而且要認真研究和吸取”。這表明了黨和政府對于網絡監(jiān)督的充分肯定和充分自信。

第三，政府遭遇合法性危機。改革開放以來，國家權力追求經濟增長的最大化走到了盡頭。地方政府追求經濟增長靠征地和賣地的“土地財政”聚斂財富，濫權、擴權、腐敗使執(zhí)政合法性不斷流失、政治認同下降、社會局部陷入混亂和無序狀態(tài)，以“上訪”和“群體性事件”為標志的社會大動員時有發(fā)生，社會治理呈現(xiàn)總體性危機。一元化的權威面臨著多元化社會帶來的沖擊、挑戰(zhàn)和壓力，執(zhí)政的合法性基礎已經發(fā)生變化，政府正遭遇普遍的合法性危機，具體表現(xiàn)為政府與民眾之間矛盾日益嚴重，政府尤其是地方政府及其公務人員的影響力和號召力日益減弱。腐敗的源頭在于權力，解決合法性危機的突破口也在于權力。

（四）政治高層的大力支持

從地方試點到寫進中央全會精神，從局部試驗到全國性政策推廣，權力清單制度用時之短表明中央寄予的厚望。中央出臺各類文件多次提到權力清單制度，強調“把權力關進制度的籠子”。習近平和李克強在不同場合多次提及權力清單制度，表明黨中央、國務院的政治高層對權力清單制度高度重視。政治高層在國家政治生活中有相當?shù)脑捳Z權，他們的贊成、支持本身就是改革的強大動力。概言之，推行權力清單制度既是新的時代背景下的大勢所趨，也是政府尋求合法性危機破局之道的必然舉措。

三、權力清單制度的阻力

任何革舊鼎新的改革都必然損害部分人的利益，遭到抗拒、抵制在所難免。權力清單制度是行政系統(tǒng)內部的自我革命，任何組織本身都是保守且具有慣性。權力清單制度改革既有體制機制方面的逆動力，又有傳統(tǒng)文化方面的障礙力，具體來說主要包括來自行政體制、政治體制和傳統(tǒng)思維方面的阻力。

（一）行政系統(tǒng)的本能排斥

權力清單制度是行政系統(tǒng)內部的自我改革，即“自己革自己的命”，行政權與生俱來的擴張性、強化性、自主性，與權力清單要求的“清權”、“減權”、“確權”、“權力運行流程圖”有著本能的沖突和排斥，自然會遇到來自行政系統(tǒng)內部的強大阻力。正如李克強所說，“觸及利益比觸及靈魂更難”。

第一，行政權的擴張性對“減權”的排斥。行政權的政策領域范圍日益擴大，幾乎控制了所有的資源以及資源配置的權力。行政權的擴張性往往伴隨著強化性，使得政府實際擁有的管理權限比先前法定的權限有所擴張。擴張的行政權力盡量獲取更多的資源，強化對資源的控制，以應付不斷增長的官員和機構，這也是我國政府歷次機構改革始終走不出“改革—膨脹—再改革—再膨脹”怪圈的原因所在。權力清單制度在清理權力之后緊接著就是削減權力，各地較多以削減權力數(shù)量而不削減權力實質作為行動策略，是一種隱形的較量。

第二，行政權的自主性對“確權”的排斥。行政權的自主性意味著權力界限相對模糊，對于各地各部門的各級領導來說，在模糊化的、充滿彈性的舊體制下，他們的權力特別是一把手的權力幾乎無所不包，可謂權力無邊界，所有的行政領域都可以發(fā)言，所有的行政領域都可以干涉。權力清單制度要求對政府各部門及主要領導者個人的權力予以明確規(guī)定，通過權力清單來約束職能部門及個人的權力行使范圍，防止行政權力越位、缺位現(xiàn)象的發(fā)生。問題是，一紙權力清單未必能制約行政權的自主性，必須提供配套的責任追究機制予以防范。

第三，行政主體的自利性對“權力運行流程圖”的排斥。地方政府及其公務人員作為理性經濟人，除了維護公共利益之外，也著力擴大地方政府和個人利益最大化。在一定條件下，行政主體的自利性往往會持續(xù)膨脹，對私利的追逐成為首要目標，隨即削弱政府對公共事務的管理能力，削弱政府對公共利益的追求欲望。政府的自利性往往導致政府職能異化、腐敗現(xiàn)象滋生、行政權力濫用、政府不作為等多種情況發(fā)生，追逐私利的行政權必然要在權力運行流程上有所調整。權力清單制度提出規(guī)范權力運作流程圖，包括權力的行使條件、程序、環(huán)節(jié)、期限、是否收費、監(jiān)督投訴電話等，一定程度上降低了政府及其公務人員追求私利的可能性。

（二）政治體制改革的缺失

古德諾指出：政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行。行政脫胎于政治，在政治的土壤上成長。行政體制是政治體制的組成部分，政治體制給行政體制多大的改革空間，決定了行政體制的改革程度，可以說政治體制決定、限制、制約著行政體制的改革。任何不觸及政治體制的行政體制改革都難以達到預期效果。

政治體制主要包括政黨、政權機關和其他政治組織的結構體系、職能劃分及其運作關系，可分為兩個層面：一是國家權力結構體制，主要包括執(zhí)政黨的產生方式與政治方式，國家立法、行政、司法權限的劃分及相互關系，國家基本的選舉制度和決策模式等；二是政府行政管理體制，主要指政府機構的設置及其職能、政府的社會調控機制、國家人事制度等^[22]。在實際運作中，國家權力結構層面的具體操作性改革相對較少，經濟學家王小魯在接受鳳凰網記者采訪時，直言不諱地指出，我國的政治體制改革遠遠滯后于現(xiàn)實的需要。在現(xiàn)實政治生活中，權力高度集中、監(jiān)督機制匱乏、官員庇護嚴重等問題長期存在，國家權力結構的體制性改革舉步維艱，政治體制改革的內容仍主要局限在行政體制層面。

以控制和規(guī)范政府行政權力為目的的“權力清單”的規(guī)范涉及中央和地方分權、政府職能轉變、治理法治化等問題，這些問題都必須在基本政治框架內和權力結構上做出制度性和機構性的調整才能得以實現(xiàn)?，F(xiàn)有的權力清單制度改革實踐表明，清單的出臺都是在不觸動基本權力結構的前提下做出的，這意味著“權力清單”也不過是政府功能性權力的范圍和職責的調整，不可能真正達到控制和規(guī)范行政權力的目的，只能是政府“自己規(guī)范自己權力”的單方面舉措罷了。

（三）傳統(tǒng)思想觀念的頑固

中國是有著漫長封建專制統(tǒng)治的單一制國家，全能政府和官本位思想根深蒂固。全能政府也叫萬能政府，權力無界限，可隨意涉足公共領域和私人領域，管理一切社會事務，壟斷一切社會權力，獨攬一切社會資源。政治體制、行政體制和經濟體制三者高度重合，致使權力高度集中，黨政不分、政企不分、政事不分。政府扮演多重角色，既是規(guī)則的制定者，又是規(guī)則的執(zhí)行者，還是規(guī)則的監(jiān)督者。雖然行政改革已經多年，但全能政府的觀念并沒有從根本上改變。

官本位思想嚴重威脅了政府的合法性問題。行政系統(tǒng)內部的全能政府和官本位思想依然存在，公務人員普遍對權力清單制度抵觸情緒不小。事實上，強政府下的社會管理模式已經無力應對繁雜多變、層出不窮的社會事務，政府無力承擔起所有社會問題解決之道的最后責任者和兜底者的角色。這種傳統(tǒng)思維不僅一定程度上放大了政府的責任，也一定程度上導致了人們對社會問題解決的路徑依賴。政府必須要從無所不管的全能型向有限型轉變，把不擅長也做不好的領域交還給市場和社會，這是我國公共治理現(xiàn)代化的必由之路。

四、權力清單制度的未來進路

在新的歷史時機，各類新理論、新思想不斷涌現(xiàn)，從黨和國家的長治久安出發(fā)，中央意識到必須以此為契機推行權力清單制度，規(guī)范和控制行政權。但此舉與地方政府、地方官員在傳統(tǒng)體制下享有的特權和利益有內在沖突，在不觸及政治體制改革的情況下，地方官員往往無意認真貫徹實際上將削弱自身權力的中央改革決定，從而成為改革的極大阻力。如何充分發(fā)揮權力清單制度的動力因素、竭力規(guī)避阻力因素是下個階段改革需要努力的方向。

（一）尋求政治支持

正如馬克斯·韋伯所說：“一切經驗證明，沒有任何一種統(tǒng)治自愿地滿足于僅僅以物質的動機或者僅僅以情緒的動機，或者僅僅以價值合乎理性的動機，作為其繼續(xù)存在的機會。毋寧說，任何統(tǒng)治都企圖喚起并維持對它的‘合法性的信仰”^{[23]（p.239）}。合法性問題始終是黨和政府關注的核心問題，權力清單制度必須首先積極尋求政治因素特別是執(zhí)政黨和立法機關的大力支持，否則任何行政改革都無法開展更不可能取得成功。首先，充分發(fā)揮政治權威的推動作用。有權威、有聲望的政治領導人的個人魅力和威望有助于化解矛盾和反對意見，推動改革順利進行。新一代黨和中央領導人勤政愛民、有口皆碑，以習近平和李克強為代表的國家領導人的助推力是克服“權力清單”阻力的一劑良藥。其次，確保人大對清單的審議權、通過權。政府法制部門自行出臺的權力清單既不是法也不是規(guī)范性文件，不應作為行政的依據(jù)。依“權力清單行政”，這個定位本身就是僭越了法律^[24]。因此地方政府梳理、整合、繪制的權力清單，必須由人民代表大會審議、通過才有效，政府無權擅自修改。最后，改革要內嵌于協(xié)商民主政治的建設之中。權力清單制度必須引入廣大民眾的參與，打破政府與民眾之間的障目之墻，擴大黨內外民主建設才能體現(xiàn)其科學性和民主性。權力清單制度的鞏固，可內嵌于地方的協(xié)商式民主政治建設，與協(xié)商式民主政治建設有機結合，形成聯(lián)動，對行政權力范圍和行政權力運行流程予以規(guī)范。

（二）完善配套制度

權力清單制度的核心內涵包括兩個方面：一要實現(xiàn)權力行使法制化、規(guī)范化、程序化，二要實現(xiàn)民眾對政府行為的監(jiān)督和約束。已經上升到國家改革總布局中的權力清單制度從戰(zhàn)略構想到全面落地面臨重重考驗，需要更多的制度跟進與政策配合，確保制度落到實處而非流于形式。首先，完善頂層設計。完善有關權力行使的法律保障，修改、廢止不合時宜的法律法規(guī)；統(tǒng)一權力梳理標準，統(tǒng)一權力類型、名稱，規(guī)范權力行使層級的劃分標準；建設統(tǒng)一平臺、進行統(tǒng)一編碼，實現(xiàn)從區(qū)域互聯(lián)網到全國互聯(lián)網的信息資源共享；健全權力清單動態(tài)管理機制。其次，完善監(jiān)督機制。權力清單制度的邏輯起點是限制權力而非設定權力，通過行政層級的內部管理進行梳理匯總并分類公布，是政府自己規(guī)范自己的單方面行為，必須建立并完善全方位多層次的多維立體監(jiān)督交叉體系，在“一口受理”、“電子監(jiān)察”的信息化平臺基礎上，引入行政系統(tǒng)內部的相互監(jiān)督機制、立法監(jiān)督機制、司法監(jiān)督機制、政黨監(jiān)督機制、社會監(jiān)督機制特別是網絡監(jiān)督機制。最后，完善問責機制。缺乏問責的監(jiān)督是沒有意義的，有權力、有監(jiān)督也要有問責。完善問責機制必須健全問責制度、公開問責程序、切實增強行政問責的可操作性，形成包括責任主體、責任類型、責任大小等方面的責任清單。同時，還要積極加強行政機關的問責文化建設。

（三）培育公共精神

公共精神是指孕育于現(xiàn)代市場經濟和公民社會之中，位于最深的基本道德和政治價值層面，以全體公民和社會整體的生存和發(fā)展為歸依的一種價值取向，它包含著對民主、平等、自由、秩序、公共利益和責任等一系列最基本的價值目標的認可與追求^{[25]（p.100）}。公民社會的每個個體都生而平等，都被賦予社會責任，即維護大家公認的行為準則和道德規(guī)范，關注社會共同體中每個人的權利和尊嚴，維護公共利益。公共精神包括政府（公務員）公共精神和社會（公民）公共精神兩個層面。政府公共精神是全社會對于“政府行政的動機和行為應當是什么”所持有的普遍性、共識性信念，是政府的行政之本，亦即合法性之源。隨著市民社會崛起，社會公共精神被逐漸喚醒。公民社會積極參與民主政治生活、參與公共行政、參與社會活動對于維護自身合法權益、維護公共利益、促進社會發(fā)展進程有積極作用。

目前，推進權力清單制度的主體權威不足、客體參與不夠，某種程度上就是公共精神匱乏的表現(xiàn)，這是我國官本位思想嚴重、公民社會發(fā)育不全的必然結果。正如貝拉所言：“公共秩序和公共信任不可能單純從個人自發(fā)地產生，而是需要唯積極的公民生活方可提供的那種培養(yǎng)”^{[26]（p.245）}。因此有意識地培育對于公共精神的成長至關重要。首先，要對公共領域和私人領域加以區(qū)分。其次，要對公共精神加以分辨。選擇合理的公共精神，即對它們或集體的善意以及對普遍原則的理性服從。再次，在公共生活中習得公共精神。公共精神的習得是在實踐中訓練而成的思維、態(tài)度和行為方式。最后，公共精神是一種共識，只能用自愿、說服、教化等方式。

五、結 語

權力不僅有整合性和強制性，維系著人際等級和社會運行的基本秩序；權力更有天然的擴張性和腐蝕性，跨越界限、產生腐敗。關于權力的制約一直是政治學探討的核心議題，概括起來不外乎權力制約、權利制約、道德制約和制度制約這幾種基本思路。權力制約主張將公共權力劃分成若干組成部分，彼此獨立、相互制衡；權利制約強調社會成員的實質權力主體地位，強調公民權利不容侵犯；道德制約通過培養(yǎng)權力主體自我監(jiān)督和自我約束的能力，規(guī)避權力濫用；制度約束是制定制度、執(zhí)行制度、約束權力，廣義的制度包括法律，因而法律約束也屬于制度約束的范疇。

現(xiàn)行的權力清單制度作為制度約束的積極嘗試，

是在不觸及憲政框架下的行政系統(tǒng)內部的自我革命，自行設計改革方案、自行執(zhí)行改革方案、自行監(jiān)督改革進程，是功能性權力的范圍和職責的輕微調整而已。這意味著一個權力迫于各種壓力主動把自己的觸角縮回自身，待時機成熟還有再次伸展出來的可能。因此，要確保公共權力及其運行過程長久持續(xù)地公開、透明，必須積極培育公共精神，逐漸將改革之手拓展至政治體制層面實現(xiàn)結構性權力范圍和職責的調整，這是權力清單制度改革的未來之路。權力清單制度要實現(xiàn)這樣的目標，必須厘清中央與地方的關系、政府與市場的關系、政府與社會的關系，最終實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化。

（本文寫作過程中得到上海師范大學法政學院“城市治理與法制建設”青年工作坊的大力支持，謹表誠摯謝意。）

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