王嵐

摘要：國際海底富含大量的礦產(chǎn)資源，各國開始關注國際海底區(qū)域開發(fā)，相關海洋環(huán)境問題相伴而生，早在《聯(lián)合國海洋法公約》（以下稱公約）締約過程中，各國在“區(qū)域”環(huán)境保護事項上形成了基本統(tǒng)一意見。《公約》和其他國家的相關國內立法亦有相應的環(huán)境考量。中國作為《公約》締約國和國際海底區(qū)域開發(fā)先驅國家，需制定相關法律，履行成員國制定“區(qū)域”相關環(huán)境保護法律法規(guī)之義務，以減輕乃至免除作為擔保國的擔保責任。在整個法律體系中，“區(qū)域”海洋環(huán)境保護制度應納入海洋法中，同時應當參考海洋環(huán)境保護法的制度設計；另外該法應當成為激勵中國參與“區(qū)域”開發(fā)活動之立法，在立法原則上采取一般預防原則而非風險預防。

關鍵詞：聯(lián)合國海洋法公約；國際海底區(qū)域；環(huán)境保護立法；海洋環(huán)境保護

為了規(guī)范人類在深海海底區(qū)域活動，《聯(lián)合國海洋法公約》（以下稱為《公約》）在第11部門“區(qū)域”部分中將國際海底區(qū)域制度作為基本法律制度確定了下來。隨著“區(qū)域”資源的開發(fā)，來自“區(qū)域”內活動的污染已經(jīng)成為六類海洋環(huán)境污染之一。從1967年聯(lián)合國大會第一委員會有關海底資源討論開始到1982年《公約》通過，關于區(qū)域部分一直爭論不斷。在（1990～1994年）聯(lián)合國秘書長非正式商討階段，對成員國最關心的問題作了梳理后，會議確定了一些可能導致公約遲遲未生效事項。然而關于海底區(qū)域開發(fā)中的環(huán)境考量，成員國之間卻達成了罕見的基本一致的意見，各方都認為在深?；顒又羞M行環(huán)境保護是不容置疑的，要防止在深海海底區(qū)域勘探和開采過程中造成海洋環(huán)境污染。隨著中國海洋強國戰(zhàn)略展開，中國日漸成為國際海底區(qū)域開發(fā)的先驅國家，我們有必要進行海底區(qū)域開發(fā)立法，而這項立法的內容必然涉及海底區(qū)域開發(fā)中的環(huán)境保護制度。

一、海底區(qū)域開發(fā)國內環(huán)境保護立法的必要性

中國于1996年批準《公約》，2015年7月20日中國五礦集團公司獲得東太平洋海底多金屬結核資源勘探礦區(qū)的專屬勘探權和優(yōu)先開采權，這是中國獲得的第四塊專屬勘探礦區(qū)，與開發(fā)實踐相比，法律的滯后性凸顯。中國需要彌補相關法律空白，確立包括環(huán)境保護制度在內的“區(qū)域”開發(fā)制度，以履行作為《公約》成員國的義務即制定相關法律規(guī)則的義務。此外，隨著中國獲得第四塊專屬勘探礦區(qū)，中國作為擔保國的責任由虛變實，制定相關法律制度是減輕乃至免除擔保國責任風險的主要途徑之一。再者，從《公約》到國內法相關制度的設計，可以避免新的“共有地的悲劇”。

1.履行締約國制定“區(qū)域”相關環(huán)境保護制度之義務

《公約》第11部分“區(qū)域”部分，將全人類共同遺產(chǎn)這一概念以法律的形式確立下來。根據(jù)《公約》第11部分第156條第1款的規(guī)定設立了國際海底管理局，所有締約國都是管理局的當然成員，而管理局是管理締約國勘探和開采國際深海海底資源的行政機構。國際海底管理局是負責締約國勘探和開采海底資源的主要行政機關，負責制定具體的勘探和開發(fā)海底資源的行政法規(guī)，制定相關的標準，并監(jiān)督締約國成員在作業(yè)時對標準的遵守，建立具體的勘探開發(fā)資源的制度；此外《公約》第145條規(guī)定：對“區(qū)域”內活動采取必要措施，以確保切實保護海洋環(huán)境，不受這種活動可能產(chǎn)生的有害影響，為此目的，管理局應當制定適當?shù)囊?guī)則、規(guī)章和程序。

管理局的義務主要可以歸納為兩方面：一是制定相應的規(guī)則、規(guī)章和程序，二是包括保護海洋環(huán)境在內的直接規(guī)定。但是管理局作為一個管理機構，其對第二部分義務的履行實際上有賴于其成員即各締約國履行其義務，具體從《公約》相關條款可以看出?！豆s》第12部分第193條規(guī)定締約國“各國有保護和保全海洋環(huán)境”的一般義務，第235條“各國有責任履行其關于保護和保全海洋環(huán)境的國際義務”。針對“區(qū)域”內資源的開發(fā)《公約》第11部分第139條規(guī)定“締約國有責任確保區(qū)域內活動”。從這些條款可以看出保護和保全海洋環(huán)境的實際義務承擔者應當是各締約國，那么締約國具體如何承擔此項義務呢？實際上區(qū)域內從事具體開發(fā)活動主體范圍非常廣泛，管理局并不是直接進行具體開發(fā)活動的主體，締約國國家也不是當然主體。當然任何符合條件的主體從事的實際開發(fā)活動都是經(jīng)過管理局許可的，從理論上看是由管理局代表全人類進行的在“區(qū)域”內的活動，由此似乎可以得出這樣一種推論，管理局對因“區(qū)域”開發(fā)造成的污染負有當然的責任。這種邏輯有點類似于國內環(huán)境保護中對政府環(huán)境責任的一種誤解。管理局確實負有在“區(qū)域”開發(fā)中的海洋環(huán)境保護義務，但是管理局的義務實際上應是履行對各締約國的監(jiān)管責任，通過它的監(jiān)管來確保締約國及隸屬于締約國的活動者在該區(qū)域內的活動。因此管理局履行環(huán)境保護的義務則有賴于各締約國履行其相應的義務，而締約國履行義務又依賴于具體從事區(qū)域開發(fā)活動的主體履行其義務。最終防止因區(qū)域開發(fā)造成環(huán)境問題的責任要么歸于隸屬不同國家的人要么歸于國家。國際法的主體主要是國家，特殊情況下國家組織或人可以成為國際法的主體。一般情況下不可能依據(jù)國際法規(guī)范直接追究隸屬于不同國家的人的責任，因此這部分的責任就落到了各締約國。而締約國履行環(huán)境保護義務的形式就是對實際從事開發(fā)活動的主體進行必要的監(jiān)管，制定相應的法律、規(guī)則來規(guī)范人的行為。所以《公約》第209條來自“區(qū)域”活動的污染，第2款規(guī)定：在本節(jié)有關規(guī)定的限制下，各國應制定法律和規(guī)章，以防止、減少和控制……“區(qū)域”活動造成對海洋環(huán)境的污染。這為各主權國國家立法留下了空間，同時要求締約國有必要制定區(qū)域相關環(huán)境保護法律制度，以履行締約國之義務。

2.減輕、免除擔保國擔保責任之需求

雖然從實際上看要從事海底區(qū)域內的相關活動必須具備較強的實力，但是《公約》并未禁止自然人或法人從事相關活動。而海底區(qū)域開發(fā)活動又存在巨大的風險。自然人或法人在巨大的風險面前其責任能力十分有限，為了增強承包者的責任能力，《公約》做了相應的制度設計。《公約》139條第2款規(guī)定締約國或國際組織應對由于沒有履行本部分規(guī)定的義務而造成的損害負有賠償責任；共同進行活動的締約國或國際組織應承擔連帶賠償責任。但締約國已依據(jù)第一五三條第四款和附件三第四條第四款采取一切必要和適當措施……，則該締約國對于因這種人沒有遵守本部分規(guī)定而造成的損害，應無賠償責任。這里所說的責任實際上是締約國作為擔保國而承擔的擔保責任。結合《公約》第153條和附件三第4條規(guī)定，這些條款共同形成了“區(qū)域”開發(fā)法律制度中的締約國擔保制度。締約國擔保制度主要針對的是兩個問題：首先是確保締約國及其擔保的企業(yè)部以外的申請者在“區(qū)域”內活動嚴格遵守第十一部分的相關規(guī)定；其次是承擔由于沒有履行第十一部分規(guī)定的義務而造成的損害所負的賠償責任或連帶賠償責任。這個條款一方面對締約國課以義務和責任，與此同時它實際上又是一個免責條款。如果締約國對自己擔保的申請者“采取了一切必要和適當?shù)拇胧眮泶_保其切實遵守規(guī)定，但是申請者沒有遵守規(guī)定造成了海洋環(huán)境污染或損害，此時締約國應無賠償責任即免除締約國的擔保責任。

何謂“采取了一切必要和適當?shù)拇胧?？從相關條文可以判斷，締約國承擔了下列擔保義務可以被認為其“采取了一切必要和適當?shù)拇胧保菏紫?，“確保遵守”的原則性義務。這是一種“盡職”（Due Diligence）的義務，即擔保國盡最大的努力確保被擔保的申請者履行應盡義務，制定包括“區(qū)域”相關海洋環(huán)境保護制度在內的合理的法律、規(guī)則并采取合理行政措施確保申請者遵守。中國已經(jīng)獲得四塊專屬勘探礦區(qū)，以第四塊專屬勘探礦區(qū)為例，實際開發(fā)主體是中國五礦集團公司。中國在此實際上是以擔保國的身份出現(xiàn)的，承擔的是擔保責任，即要“采取了一切必要和適當?shù)拇胧狈乐怪袊宓V集團公司的活動造成海洋環(huán)境破壞。最直接的責任是要求中國制定“區(qū)域”相關環(huán)境保護制度，以規(guī)范中國五礦集團公司的活動。但是截至中國獲得第四塊專屬勘探礦區(qū)，我們還沒有海底區(qū)域開發(fā)立法，亦無相關海洋環(huán)境保護制度。按照擔保制度要求說明中國未盡應盡義務，如果發(fā)生海洋環(huán)境破壞，中國應當承擔連帶責任。因此，中國首先要制定相應的法律規(guī)則，以減輕乃至免除擔保國責任。其次，其他直接義務。具體包括：1）協(xié)助管理局的義務；2）履行相關規(guī)章規(guī)定的預防性措施（Precautionary Approach）的義務；3）在管理局未保護海洋環(huán)境發(fā)布緊急命令的情形下，采取措施履行擔保條款；4）提供追索賠償?shù)牧x務。

3.避免“共有地的悲劇”

1968年Garrett Hardin在Science發(fā)表了“共有地的悲劇”一文，又被稱之為未被規(guī)范的共有地的悲劇。造成悲劇的原因很大一部分是利用者的行為未受到必要的規(guī)范。國際海底區(qū)域顯現(xiàn)出了全球共有資源的屬性——一片未被開發(fā)的公有地，這一點從《公約》將區(qū)域部分及其資源視為全人類的共同遺產(chǎn)，并將該概念以法律的形式確立下來即可看出。從理論上說任何人都可以加入到開發(fā)活動中來，活動的主體范圍非常廣，包括：締約國及其國營企業(yè)，自然人或法人。在這里可以將參與區(qū)域活動的各類主體視為牧民，未被開發(fā)的“海底”區(qū)域視為公共牧場，主體追逐個體利益最大化實為天性。這里要說明一點，雖然區(qū)域海底資源豐富但其依舊是有限的，隨著人類開發(fā)進程終有一天會出現(xiàn)資源枯竭，本文所說的“悲劇”不是討論最終的資源枯竭。本文所說的悲劇是指如果各主體的行為不被控制，伴隨著區(qū)域無序活動帶來的是本可以控制的海洋生態(tài)環(huán)境問題。這從Garrett Hardin的文章亦可看出，其所謂的悲劇可以通過共同贊同的相互強制，甚至政府強制予以避免。所以《公約》賦予海底管理局相應的權利和義務，通過具體的制度設計（許可制度、擔保制度、環(huán)境保護制度等）規(guī)范在“區(qū)域”內活動主體的行為。但是《公約》規(guī)定相對原則。具體到如何切實保護海洋環(huán)境，一方面有賴于管理局制定的規(guī)則、規(guī)章和程序，另一方面有賴于締約國制定相關法律和采取必要措施來協(xié)助管理局規(guī)則的實施。

二、國際海底區(qū)域開發(fā)中環(huán)境保護立法之共識與域外經(jīng)驗

1.國際海底區(qū)域開發(fā)中海洋環(huán)境保護之全球共識

隨著全球環(huán)境問題的出現(xiàn)，于1972年召開了第一次人類環(huán)境會議，并發(fā)表了《斯德哥爾摩宣言》（后稱宣言）?！缎浴肥且环輿]有法律約束力的國際文件，但是該《宣言》確立了多項原則，這些原則后來成為制定各項國際環(huán)境法律文件的基礎?！缎浴反_立原則6和原則7成為污染控制方面國際法律文件的基礎，其中原則7規(guī)定“各國應該采取一切可能的步驟來防止海洋受到那些會對人類健康造成危害的、損害生物資源和破壞海洋生物舒適環(huán)境的或妨害對海洋進行其他合法利用的物質的污染?！备鶕?jù)此原則各國開始展開相關國際合作并采取行動以制止海洋環(huán)境污染，這為后來海洋環(huán)境保護方面的區(qū)域性和全球性立法奠定了基礎，亦為海底區(qū)域開發(fā)中的環(huán)境保護立法奠定了基礎。

環(huán)境保護能夠最大限度地體現(xiàn)人類的共同利益，因此與其他議題爭議不斷相反，要求海底區(qū)域開發(fā)中保護海洋環(huán)境成為了爭議最小的議題。《公約》“區(qū)域”部分一開始就受到了西方主要發(fā)達國家不同程度地反對，有的國家拒絕簽署《公約》并拒絕參加籌備委員會，同時通過《公約》體制外方式予以抗衡，制定了以公害自由原則為基礎的相關國內法并在擁有開發(fā)“區(qū)域”資源技術和資金的主要發(fā)達國家之間締結了“小條約”。分歧主要體現(xiàn)在關于海底區(qū)域資源開發(fā)原則是遵循“人類共同遺產(chǎn)繼承”還是按照“公海自由”原則。按照《公約》規(guī)定的“人類共同遺產(chǎn)繼承”原則開發(fā)，意味著所有國家不論資金技術之實力是否達到開發(fā)之能力要求都有權利，任何國家或自然人或法人不應將區(qū)域及其資源的任何一部分視為己有。以美國為首的傳統(tǒng)海洋強國則主張依據(jù)“公海自由”原則開發(fā)深海海底區(qū)域內的資源，這就意味著一切個人或國家只要有能力即可自由開發(fā)海底區(qū)域資源。此分歧實為對區(qū)域部分及資源相關的權利分歧。“區(qū)域”規(guī)則與以美國為首的傳統(tǒng)海洋強國均沒有否認行使權利的同時履行應盡的義務——保護海洋環(huán)境的義務。比如1980年《美國深海海底硬礦物資源法》第2條（二）4確立的立法目的之一為“……確保這種勘探和開采活動的從事將有助于對這種資源的保護，將保護環(huán)境質量和促進海上生命與財產(chǎn)安全”，該法第9條為“環(huán)境保護”，第10條為“自然資源的保護”。其他國家國內相關立法中大部分有環(huán)境保護制度設計。從以上分析可以看出，各國在“區(qū)域”活動中應履行保護海洋環(huán)境的義務獲得了國際共識。

2.《公約》及管理局規(guī)章規(guī)定

從國際法和其他國家國內立法的情況分析來看，1982年130個國家投了贊成票通過了《公約》，另外1980-1985年之間，六個國家通過了有關海底資源開采的國內法，在《公約》體制之外簽訂了多邊協(xié)議承認各自國家在區(qū)域部分對海底資源勘探和開發(fā)的權利。無論是《公約》還是公約體制外的其他協(xié)議或其他國家國內法大多都有海洋環(huán)境保護制度的基本設計，這些將為我國海底區(qū)域中的環(huán)境保護立法提供借鑒。

《公約》第十一部分由五節(jié)組成，其中第二節(jié)（第136條至149條）對支配區(qū)域活動的原則做了規(guī)定，內容涉及成員國在從事深海活動中的權利和義務，包括對損害責任的承擔，沿海國的權利和合法利益，海洋環(huán)境保護，區(qū)域內活動與海洋環(huán)境中的活動相互適應。按照第145條海洋環(huán)境的保護規(guī)定對海底管理局設定了制定相應的海洋環(huán)境保護規(guī)則、規(guī)章和程序的義務，但其內容實際上是承包者應當遵守的，也就是說承包者在“區(qū)域”內的活動應防止、減少和控制對包括海岸在內的海洋環(huán)境的污染和其他危害，并防止干擾海洋環(huán)境的生態(tài)平衡，承包者的鉆探、挖泥、挖鑿、廢物處置等活動，以及建造和操作或維修與這種活動有關的設施、管道和其他裝置都不對海洋環(huán)境造成有害影響。同時，在勘探和開發(fā)的活動中應防止對海洋環(huán)境中動植物的損害。管理局二規(guī)章的第五部分也是保護和保全海洋環(huán)境的規(guī)定。公約第十二部分，海洋環(huán)境的保護和保全中第194條、209條，附件三均有針對海底區(qū)域的環(huán)境保護制度的規(guī)定。

從《公約》和相關的規(guī)章中可以看到開發(fā)“區(qū)域”的相關主體的環(huán)境保護義務?！豆s》規(guī)定了原則性的海洋環(huán)境保護義務，管理局三規(guī)章則是更為具體的保護海洋環(huán)境的規(guī)定。具體內容包括：（1）明確管理局、擔保國和承包者應采取預防做法和最佳環(huán)境做法；（2）參與各方同管理局合作，制定并實施方案監(jiān)測評價對海洋活動的影響；（3）確定環(huán)境基線并制定監(jiān)測、報告方案；（4）應急事故報告制度；（5）采取緊急措施。

3.其他國家國內相關立法

從目前能搜索到的資料查到有13個國家存在相關立法：

（1）縱觀涉及海底資源勘探開發(fā)的各國立法，可以對其做以下幾種分類：

第一，從時間上看，分為《公約》通過前立法和《公約》通過后立法?！豆s》通過前立法有美國、日本、法國；《公約》通過后立法有捷克、德國、斐濟、英國（2014年修訂）、庫克群島、新西蘭、俄羅斯、澳大利亞、湯加、新加坡。第二，從管轄范圍看，分為國家管轄范圍外（區(qū)域）和國家管轄范圍內。捷克、德國、斐濟、英國、美國、日本、法國、新加坡的立法所管制的是在國家管轄范圍以外的深?；顒?；庫克群島、新西蘭、俄羅斯、澳大利亞、湯加的立法所管制的是在國家管轄范圍以內的深?；顒印５谌⒎ㄅ浜蠂H海底管理局管制深?；顒雍土⒎ㄎ刺峒皣H海底管理局。第二種分類中，管制國家管轄范圍以外深?；顒拥牧⒎梢赃M一步進行分類，斐濟、捷克、德國、英國、湯加、圖瓦盧、新加坡、比利時的立法配合國際海底管理局管制海底活動。美國、日本、法國的立法未提及國際海底管理局。

規(guī)范國家管轄范圍以外活動的立法的國家又可以細分成兩組：一是配合國際海底管理局來規(guī)范深海活動，包括捷克、德國、斐濟、英國、新加坡、湯加、比利時。二是沒有配合國際海底管理局，單由國內行政管制機構來管制深?；顒?，包括美國、日本、法國。

（2）在“區(qū)域”開發(fā)中重視環(huán)境保護

前文已經(jīng)分析在國際海底區(qū)域開發(fā)中形成了環(huán)境保護的全球共識，環(huán)境保護制度是與許可制度、國家擔保制度并重的“區(qū)域”基本制度，這種全球共識在其他國家國內相關立法亦有體現(xiàn)。從搜索到的13個外國立法可以看出，無論是《公約》前之立法還是《公約》后的立法，無論是配合國際海底管理局來規(guī)范活動還是未配合國際海底管理局來規(guī)范活動，這些國家的相關立法均有“區(qū)域”環(huán)境保護的規(guī)定。區(qū)別在于有的國家規(guī)定的較為原則，有的國家法律規(guī)定比較詳細。

《日本深海海底采礦暫行措施法》、《法國深海海底礦物資源勘探和開發(fā)法》、《德國海底開采法》等規(guī)定得比較原則、簡單。比如《日本深海海底采礦暫行措施法》在申請開采許可和損害賠償責任中提到環(huán)境保護，《法國深海海底礦物資源勘探和開發(fā)法》篇幅本身較短，共16條，其中第9條、第14條涉及環(huán)境保護義務，第9條原則性規(guī)定了“勘探許可證或開發(fā)許可證持有人應遵守法國當局為確保海洋環(huán)境保護、礦床養(yǎng)護……而賦予其承擔的義務”。

《美國深海海底硬礦物質資源法》、《英國2014年深海采礦法》、斐濟《2013年國際海底礦物管理法》等規(guī)定得較為詳細?！睹绹詈：５子驳V物質資源法》為《公約》前立法，立法初衷是希望在《公約》簽訂之前建立起符合美國利益的海洋新秩序，但是在這個過程中有一點相似即美國也重視海底資源開發(fā)中的環(huán)境保護問題，因此在《美國深海海底硬礦物質資源法》第二條（二）4將加速深海海底資源勘探開采環(huán)境評價規(guī)劃以確保從事的活動有助于資源保護作為主要的立法目的予以確認，該立法目的在第三條“本法的國際目標”中被再次強調，為了實現(xiàn)海洋環(huán)境保護的立法目的，該法分別于第九條“環(huán)境保護”，第十條“自然資源保護”規(guī)定了具體的環(huán)境保護制度。與美國立法詳細規(guī)定相似的是斐濟《2013年國際海底礦物管理法》，但是與美國不同，斐濟的相關制度是配合國際海底局之下的制度設計。斐濟《2013年國際海底礦物管理法》首先在第三條明確了立法目的之一為“遵守ISA的規(guī)定，履行斐濟政府在國際海洋法以及其他國際法項下的義務”，此處所說義務包括《公約》之環(huán)境保護義務，該法將“預防原則”作為海洋環(huán)境保護的基本原則，同時確立了詳細的環(huán)境保護制度，具體制度基本采用了管理局三規(guī)章所規(guī)定的制度。

（3）“區(qū)域”環(huán)境保護制度與許可制度結合適用

從這些國家區(qū)域相關立法可以看出有一點非常相似，即將環(huán)境保護制度與許可制度相結合適用，甚至把環(huán)境保護內容作為獲得許可制度的前提條件。許可制度是“區(qū)域”開發(fā)中非常重要的制度，申請勘探、開發(fā)、開采許可證的申請人必須滿足相應的許可條件才能獲得許可證。根據(jù)這些國家相關立法發(fā)現(xiàn)，在環(huán)境保護制度與許可制度結合適用過程中存在以下幾種情況：第一，將環(huán)境保護內容納入許可證的申請、審查、批準、頒發(fā)、轉讓的所有環(huán)節(jié)，此類的代表國家為美國；第二，原則性規(guī)定許可證的獲得者有保護海洋環(huán)境的義務，并將違反環(huán)境保護義務作為許可證撤銷之原因，此類的代表國家為英國、法國、澳大利亞；第三，僅簡單要求申請人有能力進行環(huán)境保護或在許可證中載明環(huán)境保護、保養(yǎng)之義務，比如德國、庫克群島。

（4）“區(qū)域”環(huán)境保護制度選擇及立法原則

雖然目前對海洋環(huán)境保護基本制度沒有形成一致的觀點，但是基本認可包括環(huán)境影響評價制度、環(huán)境規(guī)劃制度、環(huán)境監(jiān)測制度、環(huán)境事故應急處理制度等制度在內。區(qū)域活動有其特殊性，但依舊屬于海洋中的活動，因此在相關區(qū)域環(huán)境保護制度的設計上必然會在一定程度上沿用某些海洋環(huán)境保護基本制度?！豆s》、管理局規(guī)章和其他既有國家的立法中都強調了區(qū)域開發(fā)主體的環(huán)境保護義務，從這些立法可以看出區(qū)域開發(fā)中海洋環(huán)境保護具體制度設計時選擇環(huán)境影響評價制度、環(huán)境應急計劃制度、環(huán)境修復制度。

關于區(qū)域環(huán)境保護立法的原則問題，《公約》、管理局規(guī)章制定過程中對到底采取預防原則還是預防措施有過爭議，形成了兩種觀點。一種觀點認為應當采取“預防原則”（precautionary principle），此“預防原則”有風險預防的內在要求，另外一種主張用相對折中的詞語用“預防態(tài)度”，既可以保護環(huán)境又可以相對減輕申請者在環(huán)境保護問題上的壓力。因此根據(jù)《公約》、管理局三規(guī)章規(guī)定要求明確管理局、擔保國和承包者應采取預防做法。

三、中國海底區(qū)域環(huán)境保護立法中的關鍵問題

作為《公約》參與國和積極參與者，中國必然要制定“區(qū)域”開發(fā)相關法律，海洋環(huán)境保護立法是其中重要的內容。中國海底區(qū)域環(huán)境保護制度的確立存在這樣一些問題，在區(qū)域海洋環(huán)境保護立法中要結合中國的實際情況，在《公約》框架之內，借鑒域外經(jīng)驗處理好這些問題。

1.關于“區(qū)域”海洋環(huán)境保護法律在整個法律體系中的位置問題

“區(qū)域”海洋環(huán)境保護立法過程中首先面臨的問題是明確它在整個法律體系中應該屬于哪個部門法，應該隸屬于環(huán)境法還是屬于國際法體系中的海洋法？在整體法律體系中環(huán)境法是新的部門法，被稱為交叉學科、邊緣學科。海洋環(huán)境保護立法是其中非常重要的內容。國際社會關于海洋環(huán)境保護努力可以追溯到1926年美國主導下圍繞防止在船舶水道造成石油污染的技術措施探討。從《防止海洋石油污染國際公約》到《人類環(huán)境宣言》再到《海洋法公約》，海洋環(huán)境保護的國際立法范圍很廣。

中國國內海洋環(huán)境保護立法與環(huán)境保護立法同時起步，早在1974年頒布了《防止沿海水域污染暫行規(guī)定》。經(jīng)歷了四十余年的發(fā)展，我國已經(jīng)形成了包括海洋生態(tài)保護法和海洋污染防治法兩大類，以《憲法》為根據(jù)，以《環(huán)境保護法》為基礎，以《海洋環(huán)境保護法》、《野生動物保護》、《漁業(yè)法》等專門法為主體，以海洋環(huán)境保護行政法規(guī)，地方性法規(guī)、規(guī)章為補充，與國際公約相協(xié)調的海洋環(huán)境保護法律體系@。海洋環(huán)境保護基本制度包括事前預防類、行為管制類、影響誘導類和事后救濟類四大類，此種制度類型的劃分沿用的環(huán)境法基本制度的類型劃分方法，但是在具體的制度設計上又兼顧了海洋環(huán)境的特殊性。整個法律體系中環(huán)境保護法與海洋法分屬于兩個不同的部門法，環(huán)境保護法屬于國內法而海洋法屬于國際法，兩者有一共同的特點即綜合性，因此在具體內容上兩者存在交叉，具體體現(xiàn)在海洋環(huán)境保護方面。這種交叉性在“區(qū)域”海洋環(huán)境保護立法中繼續(xù)延續(xù)。海洋環(huán)境保護法即屬于環(huán)境保護法的范疇，又是海洋法不可或缺的內容，但是“區(qū)域”海洋環(huán)境保護針對的是國家管轄范圍外的活動，屬于特殊中的特殊。在整個法律體系中“區(qū)域”海洋環(huán)境保護立法要納入海洋法的體系范圍內，但是在具體制度設計上可以依據(jù)海洋環(huán)境保護制度的基本分類，參考環(huán)境保護法的基本制度設計。

2.關于“區(qū)域”海洋環(huán)境保護的立法導向問題：抑制或激勵

“區(qū)域”海洋環(huán)境保護立法的目的是為了抑制人類活動對海洋環(huán)境造成不利影響，但與此同時中國未來必須走向海洋，國家應當鼓勵支持相應的活動，在這個過程中如何平衡抑制與激勵之間的關系，這是立法過程中面臨的第二個難題。《公約》區(qū)域部分的規(guī)定本身不是為了禁止人類活動，而是對人類活動進行必要的規(guī)范，建立必要的秩序?！豆s》第150條公約“區(qū)域”內活動的政策（c）規(guī)定：擴大參加這種活動的機會，以符合特別是第144和148條的規(guī)定。這個規(guī)定隱含了對相關活動的激勵，特別是激勵發(fā)展中國家參與“區(qū)域”活動。中國作為發(fā)展中國家積極參與“區(qū)域”內的活動是應予以激勵的。

目前，我們對公海和國際海底區(qū)域資源屬于開發(fā)能力低，利用不足，參與不夠，“區(qū)域”開發(fā)中海洋環(huán)境保護應當放在此前提下探討。所以維護“人類共同繼承財產(chǎn)”，發(fā)揮我們應有的作用是相關立法的初衷，但是這部法律不應該成為抑制中國參與國際海底區(qū)域開發(fā)的法律，恰恰相反其應當是激勵我們在海底管理局的范圍內，充分研究、勘探、開發(fā)利用好這一區(qū)域，提高我們的實際參與度。在“區(qū)域”環(huán)境保護立法的導向上，要考慮活動造成的海洋環(huán)境影響，但同時具體制度設計上要區(qū)別于國內環(huán)境保護法環(huán)保優(yōu)先、預防為主的原則導向，不應該在環(huán)境保護問題上設置過多障礙，增加申請人的壓力。對人類無限制開發(fā)活動進行必要抑制的同時要激勵更多的申請人參與到海底區(qū)域開發(fā)活動中來。

3.關于“區(qū)域”海洋環(huán)境保護的立法原則問題：預防原則或風險預防

前文分析過，在“區(qū)域”海洋環(huán)境保護的立法原則問題上存在兩種觀點，這種爭議的焦點在于對預防的態(tài)度上，采用嚴格的風險預防以防止人類活動的不確定性造成海洋環(huán)境問題，還是在相關活動中我們必須有預防海洋環(huán)境問題產(chǎn)生的態(tài)度，這是“區(qū)域”海洋環(huán)境保護立法中面臨的第三個難題。

預防原則是環(huán)境法的一項基本原則。2014年新《環(huán)境保護法》第5條第一次以法定形式將預防原則作為環(huán)境法基本原則予以確認，海洋環(huán)境保護亦當遵循此項原則。關于預防原則有不同的闡釋，其基本要義在于“承認防患于未然的重要性和在損害發(fā)生之前采取措施的必要性”，這一點在海洋環(huán)境保護立法中應予以貫徹，但這只是預防原則的第一層含義?！皬膰鴥韧獾沫h(huán)境立法實踐分析，預防原則應當保護兩層含義：一是運用已有的知識和經(jīng)驗，對開發(fā)和利用環(huán)境行為帶來的可能的環(huán)境危害事前采取措施以避免危害的產(chǎn)生；二是在科學不確定性的條件下，基于現(xiàn)有的科學知識去評價環(huán)境風險，即對開發(fā)和利用環(huán)境行為可能帶來的尚未明確或者無法具體確定的環(huán)境危害進行事前預測、分析和評價，促使開發(fā)決策避免這種可能造成的環(huán)境危害及其風險的出現(xiàn)?！彪m然國家開始重視風險預防，環(huán)境法學界將風險預防原則作為重要的課題予以研究，但是從我國《新環(huán)境保護》所確立的各項制度和措施看，預防原則針對的是“可能的環(huán)境危害”而非“風險”，其內涵和外延并未包含“風險防范”的意思在內。

海底區(qū)域開發(fā)中的環(huán)境保護立法原則為傳統(tǒng)預防原則即第一層面的預防原則而非風險預防。此種原則確立即符合國內環(huán)境立法的原則規(guī)定，亦符合國際和其他國家國內相關立法的立法趨勢。比如英國規(guī)定頒發(fā)許可證時應保護“海洋動物、植物、其他生物及其棲息地或產(chǎn)地”不受活動的有害影響，但是其對保護做了限定，將保護限定在“限于合理可行”，即合理可行的保護。所謂合理可行應為人類可預期的，這與風險預防原則所說的基于“不確定性”風險有較大的差異。

4.關于具體“區(qū)域”海洋環(huán)境保護制度的選擇問題

“區(qū)域”海洋環(huán)境保護制度作為海洋法的組成部分具有海洋活動的一般屬性，同時又具有環(huán)境保護立法的一般屬性，因此海底區(qū)域開發(fā)中的環(huán)境保護立法既有特殊性又具一般性，如何選擇具體的“區(qū)域”海洋環(huán)境保護制度這是面臨的第四個難題。

海底區(qū)域位于深藍大洋的底部，亦屬海洋部分。為了規(guī)范人類對海洋的行為國際社會已經(jīng)形成了現(xiàn)有的海洋法法律框架，大部分主權國家亦有自己的海洋環(huán)境保護法。我國已經(jīng)制定了專門的《海洋環(huán)境保護法》，除此之外還制定了本國管轄海區(qū)大洋礦產(chǎn)資源開發(fā)的法律、細則和條例，包括《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源法實施細則》、《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》、《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》、《海洋傾廢管理條例》等，根據(jù)這些法律、細則、條例已經(jīng)確立了一系列具體的海洋環(huán)境保護制度。具體制度包括：環(huán)境影響評價制度、排污收費制度、環(huán)境事故應急制度、排污總量控制制度、環(huán)境事故應急計劃制度、限期治理制度等。我國專項立法中環(huán)境保護立法既要考慮現(xiàn)有環(huán)境保護法律制度的沿用性，同時兼顧海底區(qū)域開發(fā)中環(huán)境保護立法的特殊性。首先，根據(jù)前文分析域外立法實踐中已經(jīng)確立了環(huán)境事故計劃報告制度、環(huán)境影響評價制度、環(huán)境基線制度、限制排污制度、現(xiàn)場檢查制度，這些應在我國海底區(qū)域開發(fā)環(huán)境保護立法中予以確立，但是這些制度應當結合我國的實際情況和管理局三規(guī)章所要求的最佳環(huán)境做法和預防做法予以調整。其次，構建海底區(qū)域開發(fā)中的環(huán)境保護法律制度必須借鑒參考現(xiàn)有的海洋環(huán)境保護法律制度。第三，按照《公約》和國際海底管理局相關規(guī)章可以發(fā)現(xiàn)區(qū)域開發(fā)活動主要指三類：探礦、勘探和開發(fā)，這三類活動對海洋環(huán)境的影響程度不同，因此具體制度設計應圍繞三類活動有不同側重點。

5.關于“區(qū)域”海洋環(huán)境保護制度與其他“區(qū)域”制度的關系問題

除了環(huán)境保護制度之外還有多項“區(qū)域”基本法律制度，如何處理好環(huán)境保護制度與其他制度之間的關系是“區(qū)域”環(huán)境保護立法面臨的第五大難題。早在2013年海底資源勘探開發(fā)專項立法已經(jīng)被列入全國人大二類立法計劃，專項立法工作的核心圍繞相應的制度構建展開，重點是通過立法確立海底區(qū)域開發(fā)中的基本法律制度。根據(jù)《公約》、管理局相關規(guī)定和其他國家相關的立法可以看出海底區(qū)域開發(fā)立法主要涉及六大制度：許可證制度、環(huán)境保護制度、締約國擔保制度、安全保障制度、執(zhí)法監(jiān)督制度和法律責任制度。環(huán)境保護制度是六大基本法律制度之一，與其他制度不同的是該制度實際上內含多項更具體的環(huán)境保護制度，所以該項制度實際上是一類制度，可以說是環(huán)境保護類制度。

環(huán)境保護類制度與擔保制度、許可證制度有很強的關聯(lián)性，有些具體的環(huán)境保護制度要結合這兩項制度適用?？疾炱渌麌伊⒎▽嵺`，具體情形之一是可以將環(huán)境保護制度結合許可制度予以適用，參考英國、美國等國家的做法將環(huán)境保護作為獲得許可證的必要條件，將環(huán)境影響評價作為獲得許可證的前提，規(guī)定在頒發(fā)勘探、開發(fā)許可證時應考慮對環(huán)境的影響評價，許可證應有為減少環(huán)境損害將采取必要或適宜措施的條款?？梢栽谠S可制度規(guī)定要求提供必要環(huán)境資料作為申請書的必要內容，同時將行為是否會對環(huán)境質量產(chǎn)生重大影響的預測作為是否予以頒發(fā)及轉讓許可證的前提。具體情形之二是將環(huán)境保護制度與擔保制度結合適用，比如斐濟將環(huán)境影響報告制度結合擔保申請制度予以實施，庫克群島資金確立了擔保制度以保證持證人支付履行環(huán)境保護義務之費用。

（責任編校：文泉）