夏德建

一、我國(guó)工業(yè)化建設(shè)面臨的環(huán)境難題

我國(guó)工業(yè)化建設(shè)留下了積重難返的環(huán)境沉疴，尤以工業(yè)三廢（廢氣、廢水和廢渣）最為明顯。首先，困擾我國(guó)工業(yè)化建設(shè)的第一大環(huán)境問(wèn)題是大氣污染。2013年，全國(guó)廢氣排放中，二氧化硫排放量2043.9萬(wàn)噸，氮氧化物排放量2227.4萬(wàn)噸，煙（粉）塵排放量1278.1萬(wàn)噸（環(huán)境保護(hù)部，2014）。2014年，按《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3095-2012）監(jiān)測(cè)的161個(gè)城市中，城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)城市僅占9.9%，未達(dá)標(biāo)城市占90.1%（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2015）。其次，工業(yè)建設(shè)造成的水污染不僅使江河湖海的魚(yú)蝦絕跡，而且還威脅著周邊居民的用水安全。2013年，全國(guó)工業(yè)廢水排放量209.8億噸（環(huán)境保護(hù)部，2014），2014年我國(guó)十大流域劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例占9.0%（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2014）。再次，隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，垃圾產(chǎn)生速度正與日俱增，垃圾圍城現(xiàn)象不斷。2013年，全國(guó)一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量32.8億噸，綜合利用量?jī)H20.6億噸（環(huán)境保護(hù)部，2014）。

此外，工業(yè)的無(wú)序擴(kuò)張、亂采濫伐、過(guò)度墾殖等行為還導(dǎo)致了我國(guó)大面積土地荒漠化、土壤鹽漬化、地下空洞、地表徑流消失、生物種群減少、有害人工化合物殘留等環(huán)境失衡現(xiàn)象頻發(fā)。

僅2014年全年，我國(guó)在工業(yè)污染治理方面總計(jì)完成投資998億元，同比增長(zhǎng)17.5%。其中，廢氣治理投資789億元，同比增長(zhǎng)23.2%；廢水治理投資115億元，同比減少7.8%；固廢治理投資15億元，同比增長(zhǎng)7.1%；噪聲及其他項(xiàng)目治理投資78億元，同比增長(zhǎng)11.7%（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2015）。

二、我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程中的環(huán)境治理出路

（一）完善環(huán)境立法

工業(yè)經(jīng)濟(jì)首先是法制經(jīng)濟(jì)。只有制定了包括基本法與專門(mén)法、上位法及下位法的完整法律體系，環(huán)保執(zhí)法才有法可依，才能對(duì)不法工業(yè)行為形成有效震懾。我國(guó)雖已出臺(tái)了《環(huán)境保護(hù)法》（2014年4月最新修訂）、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《大氣污染防治法》（2015年8月最新修訂）、《水污染防治法》、《固體廢棄物污染防治法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等法規(guī)，但規(guī)定較為籠統(tǒng)，環(huán)境責(zé)任主體不明，管理重疊、越位、缺位問(wèn)題突出，且重制定輕實(shí)施、重罰沒(méi)輕教育，收效并不顯著，亟須修繕?lè)杉?xì)則，堅(jiān)持“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)、誰(shuí)污染誰(shuí)治理”、“責(zé)權(quán)利相一致”的原則，強(qiáng)化管理分工與協(xié)調(diào)，從法律源頭明確環(huán)境侵權(quán)、治理及管理責(zé)任。工業(yè)經(jīng)濟(jì)還是法治經(jīng)濟(jì)，任何組織與個(gè)人，必須以法律為準(zhǔn)繩來(lái)約束自己的生產(chǎn)及管理行為，而不能犧牲他人利益或利用執(zhí)法之便謀求私利；任何組織與個(gè)人，只要造成了環(huán)境問(wèn)題，就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，而不能享有法律以外的特權(quán)挾以自重。2014年4月新修訂的環(huán)境保護(hù)法案，是環(huán)保法實(shí)施25年來(lái)的首度大修。修訂后的環(huán)保法強(qiáng)化了企業(yè)和政府的法律責(zé)任，加大了對(duì)污染的處罰力度，采取了更為嚴(yán)厲的限批措施，首次強(qiáng)調(diào)了主要負(fù)責(zé)人應(yīng)為重大環(huán)境違法事件引咎辭職，并將土壤污染等環(huán)境問(wèn)題納入立法內(nèi)容。從環(huán)?；痉ǖ拇笮蘅筛Q見(jiàn)，必須體現(xiàn)法律在提高全民環(huán)保意識(shí)和落地實(shí)施方面的重要性，堅(jiān)決打擊有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等講人情、私相授受的以身亂法之徒，維護(hù)遵法合規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的正當(dāng)權(quán)益。

（二）構(gòu)建多方參與系統(tǒng)

工業(yè)化是一個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)性工程，單靠哪家企業(yè)或個(gè)人都無(wú)法實(shí)現(xiàn)，必須由國(guó)家牽頭給出能科學(xué)引領(lǐng)社會(huì)前進(jìn)方向的自上而下的發(fā)展理念，再由各方通力合作實(shí)施。關(guān)于工業(yè)發(fā)展模式的頂層設(shè)計(jì)，我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程經(jīng)過(guò)了“四化”（周恩來(lái)，1954）到“新型工業(yè)化”（十六大，2002；十七大，2007）再到“新四化”（十八大，2012）等創(chuàng)新發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變與深化，堅(jiān)持走中國(guó)特色的可持續(xù)發(fā)展的綠色工業(yè)經(jīng)濟(jì)道路，從本質(zhì)上區(qū)分了我國(guó)工業(yè)化與西方發(fā)達(dá)國(guó)家“先污染后治理”發(fā)展模式的根本不同。但是，在執(zhí)行層面，地方政府往往為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)先行，忽視工業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境影響，帶來(lái)為社會(huì)所詬病的“帶毒GDP”。當(dāng)前，很多城市出現(xiàn)的垃圾圍城、車輛擁堵、內(nèi)澇、霧霾等環(huán)境問(wèn)題，大多是由于前期規(guī)劃過(guò)于急功近利，調(diào)研、預(yù)測(cè)工作不夠扎實(shí)所致。因此，應(yīng)堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的系統(tǒng)化思想，理清社會(huì)宏遠(yuǎn)目標(biāo)與個(gè)體近期目標(biāo)的關(guān)系，搞好政府、企業(yè)、第三方與個(gè)人之間就環(huán)境問(wèn)題的契約協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)和國(guó)民環(huán)保理念的宣傳與教育，提高環(huán)保和維權(quán)意識(shí)，加大企業(yè)的社會(huì)責(zé)任及道德約束，建立環(huán)境問(wèn)題的預(yù)防、預(yù)警、應(yīng)急處置及反饋機(jī)制，在堅(jiān)持對(duì)流端“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”的“圍堵”同時(shí)，更應(yīng)發(fā)揮好源端生產(chǎn)企業(yè)“自動(dòng)調(diào)適器”功能，形成各方利益共同體，構(gòu)建政府強(qiáng)管理、企業(yè)明責(zé)任、社會(huì)勤監(jiān)督的多方環(huán)境治理回路。

（三）加強(qiáng)政府管制

環(huán)境資源是一種公共物品，易造成“公地悲劇”，其根源是負(fù)外部性問(wèn)題，即企業(yè)私人成本小于社會(huì)成本。為克服這種負(fù)外部性，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古率先提出了將企業(yè)外部性內(nèi)部化的“庇古稅”方案，即對(duì)企業(yè)施加一個(gè)稅額，并使該稅額恰好等于企業(yè)生產(chǎn)單位產(chǎn)品所造成的外部損害。“庇古稅”從此成為了政府治理環(huán)境問(wèn)題的一個(gè)有效選項(xiàng)。當(dāng)前，政府根據(jù)庇古稅理論對(duì)環(huán)境問(wèn)題的管制主要有征稅和補(bǔ)貼兩大手段。在環(huán)境稅收管制方面，我國(guó)的做法借鑒了以往發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，如美國(guó)硫稅、德國(guó)排污費(fèi)等，并對(duì)汽車使用者收取了燃油稅。國(guó)家還可探索資源稅、碳稅、保護(hù)稅、廢物棄置稅等多樣化稅收形式，以防止資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)與消耗，如荷蘭的土壤保護(hù)稅、美國(guó)的石油開(kāi)采稅、家庭垃圾稅等。此外，為降低企業(yè)的研發(fā)、生產(chǎn)成本，引導(dǎo)消費(fèi)者使用節(jié)能降耗產(chǎn)品的積極性，提高社會(huì)對(duì)廢舊資源的回收利用效率，政府還可采取補(bǔ)貼的做法，如軟貸款、稅收返還、節(jié)能補(bǔ)貼等綠色補(bǔ)貼。

（四）明晰環(huán)境產(chǎn)權(quán)

庇古稅是基于市場(chǎng)完全信息、政府可較為準(zhǔn)確計(jì)算環(huán)境問(wèn)題制造者的私人成本與社會(huì)成本差額的假定而展開(kāi)的。在現(xiàn)實(shí)中，完全做到對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)及節(jié)能減排成本的有效跟蹤是比較困難的。因此，科斯研究了庇古稅或補(bǔ)貼等行政干預(yù)措施外的市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段。根據(jù)科斯在《企業(yè)的性質(zhì)》（1937）一書(shū)中的觀點(diǎn)，只要產(chǎn)權(quán)清晰和市場(chǎng)交易成本近乎為零，不管初始產(chǎn)權(quán)賦予誰(shuí)，市場(chǎng)資源都可實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，此即科斯定理。譬如，一條河流的上游企業(yè)A對(duì)下游企業(yè)B造成了環(huán)境污染，在A是否擁有污染權(quán)和B是否擁有不被污染權(quán)未確定的情況下，就會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈。假設(shè)交易成本（包括談判、協(xié)商、簽約、合約執(zhí)行等成本）為零，如果A擁有污染河流的權(quán)利（即B不擁有不被污染的權(quán)利），兩企業(yè)可協(xié)商達(dá)成由B支付補(bǔ)償費(fèi)用m給A、A停止排污的協(xié)議，且m大于A排污的收益又小于B遭受污染的損失，則可實(shí)現(xiàn)雙方收益的帕累托改善（雙方收益均有提高）；反之，如果B擁有不被污染的權(quán)利（即A不擁有污染的權(quán)利），雙方同樣可通過(guò)協(xié)調(diào)達(dá)成由A支付補(bǔ)償費(fèi)用d給B、A繼續(xù)排污，且d大于B所遭受的損失又小于A排污的收益，實(shí)現(xiàn)雙方收益的帕累托改進(jìn)?？梢?jiàn)，只要產(chǎn)權(quán)清晰和市場(chǎng)交易成本忽略不計(jì)，受環(huán)境問(wèn)題影響的各方可通過(guò)市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)資源的高效配置，而不必像政府管制那樣強(qiáng)行要求排污企業(yè)減排或停排來(lái)提高社會(huì)福利。如果市場(chǎng)交易成本太高，科斯定理也會(huì)失效，但由于市場(chǎng)主體相對(duì)政府而言更容易發(fā)現(xiàn)污染成本，因而確權(quán)做法往往比庇古稅更為有效。

（五）推廣排污權(quán)交易

排污權(quán)交易（Pollution Rights Trading）是指在一定區(qū)域內(nèi)，在污染物排放總量不超過(guò)許可排放量的前提下，各污染源通過(guò)有償交換方式交換排污量的市場(chǎng)行為。排污權(quán)交易制度最早由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯（Dales，1968）提出，并首先在美國(guó)《清潔空氣法》中得到應(yīng)用。其主要思想是先由政府確定區(qū)域的污染物排放容量（即排污上限），然后建立合法排污權(quán)（通常以排污許可證形式分配給域內(nèi)企業(yè)），并允許這種權(quán)利像商品買賣那樣在市場(chǎng)上自由交易。排污權(quán)交易可弱化傳統(tǒng)行政管制的強(qiáng)制性，實(shí)現(xiàn)域內(nèi)企業(yè)自愿減排的目的。排污權(quán)交易的實(shí)現(xiàn)源于域內(nèi)企業(yè)的治污成本差異（下文簡(jiǎn)稱“低治污成本企業(yè)”為A，“高治污成本企業(yè)”為B）：A可少排放但配額就用不完，而B(niǎo)想多排放但配額卻不夠用。此時(shí)，如果允許A以高于A的治理成本且低于B的治理成本的交易價(jià)格向B出售A配額內(nèi)未使用的排放權(quán)，就可實(shí)現(xiàn)B多排放而A少排放，但區(qū)域內(nèi)短期污染排放總量不變的目的。因此，如果市場(chǎng)交易成本低，交換排放權(quán)對(duì)有治污成本差異的各方都是有利可圖的。長(zhǎng)期來(lái)看，由于可通過(guò)排污權(quán)交易市場(chǎng)獲利的巨大誘惑，將刺激企業(yè)競(jìng)相提高生產(chǎn)技術(shù)，降低治污成本。如此，政府在企業(yè)平均技術(shù)水平都提高的情況下就可重新確定一個(gè)較低的區(qū)域排污總量，達(dá)到長(zhǎng)期減排的目的。美歐在二氧化硫、二氧化碳、氮氧化合物及顆粒物排污權(quán)交易方面的研究與實(shí)踐都已比較成熟，并收效顯著。我國(guó)自上世紀(jì)80年代引入排污權(quán)交易，在江蘇、浙江、重慶等省市針對(duì)能源領(lǐng)域的二氧化碳、二氧化硫等排放物進(jìn)行了試點(diǎn)，取得了一定成功。隨著我國(guó)新型工業(yè)化進(jìn)程的加快和國(guó)際合作的加深，積極推廣排污權(quán)交易將在我國(guó)環(huán)境治理方面大有作為。

三、結(jié)語(yǔ)

“綠水青山就是金山銀山”。綠色工業(yè)化道路將是我國(guó)建設(shè)新型工業(yè)國(guó)家的必由之路。我國(guó)已為工業(yè)化建設(shè)奮斗了半個(gè)多世紀(jì)，雖然取得了重大進(jìn)步，但環(huán)境問(wèn)題仍然嚴(yán)峻，環(huán)境治理依然在路上。我國(guó)正處在新型工業(yè)化快速發(fā)展時(shí)期，必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，自上而下勾勒我國(guó)新型工業(yè)化社會(huì)的宏偉藍(lán)圖，加強(qiáng)環(huán)保立法、政府管理和社會(huì)監(jiān)管，注重資源節(jié)約、產(chǎn)權(quán)保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，提高工業(yè)產(chǎn)品的科技含量，大力推行排污權(quán)交易，做到經(jīng)濟(jì)建設(shè)與人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（作者單位：重慶大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：康偉