羅芳芳

貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州　貴陽(yáng)　550025

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網(wǎng)絡(luò)造謠進(jìn)入政策議程的過(guò)程分析
——基于多源流理論的分析

羅芳芳

貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州貴陽(yáng)550025

摘要：多源流理論是分析社會(huì)問(wèn)題如何進(jìn)入政策議程的一種方法，它對(duì)政策制定的全過(guò)程進(jìn)行了解釋。本文采用多源流理論來(lái)分析2013年高級(jí)人民法院和高級(jí)人民檢察院頒布施行的《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》的制定過(guò)程。

關(guān)鍵詞：多源流；網(wǎng)絡(luò)造謠；政策制定

一、引言

不可否認(rèn)，網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)為人們獲取信息創(chuàng)造日益便利條件的同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)造謠現(xiàn)象也越演越烈。尤其近些年，網(wǎng)絡(luò)造謠就像公共管理領(lǐng)域的一個(gè)“毒瘤”，大范圍、高速度地傳播，不僅污染了網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，而且損害政府公信力，危害社會(huì)公共秩序，影響社會(huì)穩(wěn)定和諧發(fā)展。

2013年9月，最高人民法院和最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，它在打擊網(wǎng)絡(luò)造謠、保護(hù)網(wǎng)民合法利益、整頓網(wǎng)絡(luò)秩序等方面具有重要意義。網(wǎng)絡(luò)造謠是如何被建構(gòu)的？出臺(tái)《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》的過(guò)程是如何發(fā)生的？究竟是什么觸發(fā)了這一政策的產(chǎn)生？

二、多源流理論分析框架

美國(guó)公共政策學(xué)家金登的多源流理論，試圖解釋了在眾多的社會(huì)問(wèn)題中，為什么一些被決策者關(guān)注，而另外一些卻被忽略。該分析模型中存在著3條源流，分別是：?jiǎn)栴}源流、政策源流和政治源流。問(wèn)題源流是反映社會(huì)狀況的數(shù)據(jù)、事件或其他形式，討論社會(huì)環(huán)境中存在的各種各樣社會(huì)問(wèn)題，為什么一些被政策制定者關(guān)注，而另外一些卻被忽略。政策源流是指針對(duì)某一問(wèn)題的多種意見(jiàn)和主張，這些意見(jiàn)和主張是由政策共同體中的成員提出來(lái)的。而政策共同體是指由官僚、國(guó)會(huì)委員會(huì)成員、學(xué)者和思想庫(kù)中的研究人員組成的一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)中的成員對(duì)某一政策領(lǐng)域中的社會(huì)公共問(wèn)題進(jìn)行共同關(guān)注。形象地說(shuō)，就是在“原始的政策鮮湯”周?chē)捌　敝喾N意見(jiàn)主張，這些意見(jiàn)和主張并不是簡(jiǎn)單的“漂浮”，而是要經(jīng)過(guò)相互碰撞，重新組合。也就是說(shuō)，這些眾多的意見(jiàn)和主張，只有那些具有可行性和有價(jià)值的意見(jiàn)才能得到關(guān)注和采納。政治源流是指譬如公共情緒、利益集團(tuán)間的競(jìng)爭(zhēng)以及政府的變更等因素構(gòu)成的。這些因素都是影響政治家關(guān)注社會(huì)公共問(wèn)題，選擇是否制定政策的關(guān)鍵。

問(wèn)題源流、政策源流、政治源流三條源流彼此是獨(dú)立的但又并非完全獨(dú)立。在一定的時(shí)間點(diǎn)上這三條源流會(huì)集合在一起，促使社會(huì)公共問(wèn)題被提上政策議程，而這個(gè)時(shí)間點(diǎn)就被稱(chēng)為政策之窗，也被稱(chēng)為機(jī)會(huì)之窗。政策之窗打開(kāi)的時(shí)間是有限的，如果錯(cuò)過(guò)了機(jī)會(huì)，就可能會(huì)永久“關(guān)閉”，政策的制定也就變得遙遙無(wú)期了。因此，政策之窗的打開(kāi)對(duì)于政策的制定意義重大。不過(guò)，根據(jù)金登的多源流理論，機(jī)會(huì)之窗打開(kāi)之后，三條源流要實(shí)現(xiàn)匯合，還需要政策企業(yè)家的大力推動(dòng)，當(dāng)政策企業(yè)家在機(jī)會(huì)之窗打開(kāi)的時(shí)候及時(shí)有效地匯合三條源流，那么該社會(huì)公共問(wèn)題被提上政策議程的概率將會(huì)大大提高。因此，公共問(wèn)題被提上政策議程的過(guò)程如圖1所示。

圖1

三、《解釋》的多源流模型分析

(一)問(wèn)題流：網(wǎng)絡(luò)造謠問(wèn)題如何被建構(gòu)？

網(wǎng)絡(luò)的普及，促進(jìn)了網(wǎng)民數(shù)量的增加。根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息中心公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，截止到2014年6月30日，網(wǎng)民的數(shù)量達(dá)到6.32億，手機(jī)網(wǎng)民數(shù)達(dá)到5.27億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)到46.9%，中國(guó)成為名符其實(shí)的世界第一網(wǎng)絡(luò)大國(guó)。網(wǎng)絡(luò)的高速發(fā)展促進(jìn)了網(wǎng)民數(shù)量的極速增長(zhǎng)，但網(wǎng)民數(shù)量的極速增長(zhǎng)卻造成了網(wǎng)民素質(zhì)的參差不齊。一些素質(zhì)不高的網(wǎng)民憑借網(wǎng)絡(luò)的虛擬性和便利性，匿名向數(shù)百、數(shù)萬(wàn)計(jì)的網(wǎng)民同步發(fā)送不實(shí)信息，針對(duì)人們廣泛關(guān)注的事件或者公眾人物散布不實(shí)信息甚至進(jìn)行惡意徘謗。

在法治社會(huì)，雖然言論自由是每個(gè)公民的基本權(quán)利，但是有的網(wǎng)民卻抓住網(wǎng)絡(luò)的匿名性、傳播速度快、傳播渠道多等特點(diǎn)，在發(fā)表言論的同時(shí)擾亂公共秩序，危害國(guó)家、社會(huì)乃至個(gè)人的合法利益。

2013年在新浪微博注冊(cè)的“QHH”被抓獲，他自賬號(hào)注冊(cè)以來(lái)，為了吸引廣大網(wǎng)民的注意，利用微博發(fā)布幾千條涉及誹謗內(nèi)容的信息，以實(shí)現(xiàn)自己網(wǎng)絡(luò)名人的夢(mèng)。QHH和LECS的造謠事件發(fā)生后，網(wǎng)絡(luò)造謠問(wèn)題已經(jīng)從個(gè)人素質(zhì)問(wèn)題上升到了網(wǎng)絡(luò)犯罪。由“QHH”和“LECS”這些熱點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)造謠事件可以看出，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)治理迫在眉睫，急需決策者制定相應(yīng)政策來(lái)制止這些行為的發(fā)生?？偟膩?lái)看，網(wǎng)絡(luò)造謠這一社會(huì)問(wèn)題遵循“問(wèn)題——社會(huì)問(wèn)題——公共問(wèn)題”的路徑，最終衍變?yōu)檎咧贫ㄕ吲c社會(huì)各界廣泛關(guān)注的政策焦點(diǎn)問(wèn)題。

(二)政策流：《解釋》的出臺(tái)過(guò)程

政府相關(guān)部門(mén)對(duì)造謠問(wèn)題一直都有關(guān)注。他們?cè)噲D做到對(duì)網(wǎng)絡(luò)造謠進(jìn)行嚴(yán)厲打擊的同時(shí)，也要保護(hù)網(wǎng)絡(luò)活力，保證大家能夠言論自由。因此，如何在保障公民言論自由的同時(shí)有效的打擊網(wǎng)絡(luò)造謠不僅是一個(gè)法律問(wèn)題，更是一項(xiàng)公共治理問(wèn)題。查閱相關(guān)資料可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)行的法律體系中已有很多法律法規(guī)對(duì)懲罰造謠行為做出了規(guī)定。但這些規(guī)定都散布于《憲法》、《刑法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等法律里面，但規(guī)定過(guò)于模糊，約束力不大。

隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的高速發(fā)展，國(guó)家先后出臺(tái)了相關(guān)的法律法規(guī)，約束網(wǎng)絡(luò)言論的同時(shí)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)活力。2013 年8 月10 日由國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室主辦的“網(wǎng)絡(luò)名人社會(huì)責(zé)任論壇”提出了網(wǎng)絡(luò)空間的“七條底線(xiàn)”；2013年8月12日文化部出臺(tái)《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)單位內(nèi)容自審管理辦法》等等，對(duì)于調(diào)整網(wǎng)絡(luò)秩序，保護(hù)網(wǎng)絡(luò)活力，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)健康發(fā)展起到了積極作用。但是，不可否認(rèn)的是，當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)造謠現(xiàn)象已經(jīng)成為互聯(lián)網(wǎng)傳播領(lǐng)域的毒瘤，其破壞力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出虛擬社會(huì)，危害巨大。而針對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的現(xiàn)有法律法規(guī)較少，且多數(shù)是部門(mén)規(guī)章，缺少一定的法律效力，而且規(guī)定中的懲戒力度明顯較小，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的單獨(dú)法律規(guī)定，不能引起廣大群眾的重視，對(duì)扼制網(wǎng)絡(luò)謠言有一定的局限性。

網(wǎng)絡(luò)造謠事件“QHH”和“LECS”的事件發(fā)生之后，國(guó)家公安部門(mén)、立法部門(mén)、司法部門(mén)等積極采取行動(dòng)，就對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪如何定罪量刑進(jìn)行了熱烈的討論。在此背景下，最高人民法院和最高人民檢察院的專(zhuān)家、學(xué)者以及工作人員深入調(diào)研了一年多，收集了各種各樣的情況，梳理了存在的不足和問(wèn)題，借鑒了外國(guó)通行的相關(guān)法律法規(guī)，并征求了我國(guó)相關(guān)的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及專(zhuān)家學(xué)者和社會(huì)各界的意見(jiàn)，反復(fù)研究和論證，不斷地修改和完善，最終起草了《解釋》。

(三)政治流：依法治網(wǎng)

網(wǎng)絡(luò)的高速發(fā)展帶動(dòng)了社交軟件的廣泛普及，廣大網(wǎng)民每天都能在微博、人人、微信等軟件中獲取許多信息，也會(huì)發(fā)布自己的觀(guān)點(diǎn)和言論，但同時(shí)也有可能成為網(wǎng)絡(luò)謠言的受害者。謠言給社會(huì)帶來(lái)的負(fù)面影響是巨大的。一方面，網(wǎng)絡(luò)謠言會(huì)嚴(yán)重影響當(dāng)事人的聲譽(yù)和正常社會(huì)生活。如深受“QHH”造謠所困的ZHD國(guó)籍、雷鋒形象等問(wèn)題，不僅僅使受害者名譽(yù)受損，還使他們精神飽受困擾；另一方面，網(wǎng)絡(luò)謠言同樣會(huì)對(duì)國(guó)家形象、社會(huì)公共秩序產(chǎn)生影響。QHH惡意炒作，稱(chēng)“紅十字會(huì)收到郭美美事件的影響，其收到的捐款急劇下降，部分企業(yè)強(qiáng)制職工捐款”，嚴(yán)重有損國(guó)家形象。因此，當(dāng)網(wǎng)絡(luò)造謠傳謠現(xiàn)象甚囂塵上時(shí)，國(guó)家依法治網(wǎng)的必要性就越來(lái)越強(qiáng)烈了。

習(xí)近平總書(shū)記在8·19重要講話(huà)中強(qiáng)調(diào)，“必須堅(jiān)持鞏固壯大主流思想輿論，弘揚(yáng)主旋律，傳播正能量，激發(fā)全社會(huì)團(tuán)結(jié)奮進(jìn)的強(qiáng)大力量”。我們的社會(huì)是法治社會(huì)，現(xiàn)實(shí)社會(huì)需要法治，網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)更需要法治。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人和相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，為治理網(wǎng)絡(luò)造謠，凈化網(wǎng)絡(luò)空間提供了機(jī)會(huì)。

成熟的政治源流推動(dòng)社會(huì)問(wèn)題進(jìn)入政策議程，成為三條源流匯合不可或缺的一部分。網(wǎng)絡(luò)頻發(fā)造謠事件，激起了公民的憤怒并引起了國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的注意，這些推動(dòng)了網(wǎng)絡(luò)造謠進(jìn)入政策議程，換句話(huà)說(shuō)這時(shí)的政治源流發(fā)生了顯著變化。

(四)“QHH”和“LECS”事件：三流匯合與政策之窗的開(kāi)啟

焦點(diǎn)事件——“QHH”和“LECS”在政策制定過(guò)程中充當(dāng)了政策之窗的作用，有效的觸發(fā)了網(wǎng)絡(luò)政策的制定。在金登的多源流理論中，政策之窗打開(kāi)之后，三條源流要實(shí)現(xiàn)交匯，少不了政策企業(yè)家的推動(dòng)。據(jù)報(bào)道，兩高——最高人民法院和最高人民檢察院的專(zhuān)家、學(xué)者、工作人員，為了確保法律適用統(tǒng)一，先后進(jìn)行了為期一年多的調(diào)研，收集了各種各樣的網(wǎng)絡(luò)造謠例子，梳理了其中存在的不足和問(wèn)題，在借鑒西方相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，反復(fù)研究和論證，最終起草了《解釋》。政策之窗打開(kāi)之后，政策企業(yè)家的加入為三條源流的交匯提供了必要條件，最終新的法律政策呼之欲出。

四、結(jié)論

綜上所述，網(wǎng)絡(luò)造謠進(jìn)入政策議程基本是按照多源流理論發(fā)展的，在問(wèn)題源流、政策源流、政治源流三大源流交匯處，政策之窗因焦點(diǎn)事件——“QHH”和“LECS”事件影響而被打開(kāi)，為《解釋》的出臺(tái)提供了必要條件。這在一定程度上說(shuō)明，金登的多源流理論在中國(guó)政策議程中同樣具有一定的適用性，同時(shí)也佐證了金登教授的觀(guān)點(diǎn)，“一個(gè)項(xiàng)目被提上議程是由于在特定時(shí)刻匯合在一起的多種因素共同作用的結(jié)果，而并非它們中的一種或另一種因素單獨(dú)作用的結(jié)果?！?/p>

多源流理論是一把鑰匙，使我們清晰的剖析了政策議程的整個(gè)過(guò)程。誠(chéng)然，本文只是從多源流理論的角度簡(jiǎn)單的分析社會(huì)問(wèn)題進(jìn)入政策議程的過(guò)程，而對(duì)于多源流理論在中國(guó)的適用性究竟如何并未提及。

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作者簡(jiǎn)介：羅芳芳，女，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：社會(huì)保障制度改革。

中圖分類(lèi)號(hào)：G206；D630

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)13-0095-02