張晉藩
懲貪及獎(jiǎng)廉并舉的考課法
——廉政法制建設(shè)的先導(dǎo)
張晉藩
中國(guó)政法大學(xué)法律史學(xué)研究院名譽(yù)院長(zhǎng)、終身教授
中國(guó)古代對(duì)官吏的考課是職官管理的重要內(nèi)容,并且不斷趨于制度化、法律化,對(duì)于黜貪獎(jiǎng)廉、維持官僚隊(duì)伍的素質(zhì)起著一定的積極作用。這不僅使得官僚們感到震肅,同時(shí),百姓也往往寄希望于大計(jì)官吏之年能夠?qū)⑺麄兺春薜呢澒傥劾衾K之以法。定期考課的制度與考察法律的不斷細(xì)化,在今天仍有借鑒意義。
我國(guó)早在《尚書·舜典》中便提出:“三載考績(jī),三考黜陟幽明?!绷?yè)?jù)《周禮》,周時(shí)已有大計(jì)、大比的記載,說(shuō)明了“有官必有課,有課必有賞罰”是由來(lái)已久的。至戰(zhàn)國(guó),官僚制度取代世卿制度,以上計(jì)作為考課官吏的措施逐漸制度化。秦時(shí)奉行“明主治吏不治民”的法家強(qiáng)調(diào)對(duì)官吏的考績(jī)與獎(jiǎng)懲?!对茐?mèng)秦簡(jiǎn)·為吏之道》載有官吏行為規(guī)范的“五善”與“五失”。
兩漢官僚制度的發(fā)展,推動(dòng)了考課的法律化。兩漢對(duì)官吏的考績(jī)?nèi)砸陨嫌?jì)為主,并且頒行了單行法規(guī)《上計(jì)律》。漢代考課,一般是一年一小考,稱為“常課”;三年一大考,稱為“大課”??己斯倮艉?,賞有增秩(增加俸祿)、遷官(升官)、賜爵(以二十等爵位分別功之大小以賞之),罰有降俸、貶職、免官,違法犯罪者依法治罪。晉時(shí),杜預(yù)奉命制作考課法,于泰始四年(268年)六月以頒詔的形式宣布。南朝時(shí),劉宋三年一考,南齊改為一年一考。與南朝相比,北魏充滿改革進(jìn)取精神,建立了一套嚴(yán)格考核官吏的制度。其中,魏孝文帝太和十八年(494年)制定的《三等黜陟法》具有代表性。
唐朝是封建經(jīng)濟(jì)發(fā)展、典章法制趨于成熟與定型的時(shí)代,職官考課也進(jìn)一步法律化、制度化。按唐制,由吏部考功司主管官吏考課事宜。但吏部考核官吏只限于四品以下官,三品以上由皇帝親自考核。唐代考課每年一小考,四年一大考。各部門的主管長(zhǎng)官根據(jù)國(guó)家規(guī)定的“四善”、“二十七最”的標(biāo)準(zhǔn),對(duì)所屬的流內(nèi)官進(jìn)行年終考核。唐朝考課之日極其隆重,皇帝為最高主考官,特派位高望重的宰相二人充任內(nèi)外官考使,御史大夫或其他高級(jí)官員為監(jiān)考使??颊n之后,繼之以獎(jiǎng)懲。
宋朝是中央集權(quán)強(qiáng)化的時(shí)代,為發(fā)揮官吏的職能,十分重視依法課吏。宋初沿襲唐制,內(nèi)外官任滿一年為一考,三考為一任。為了加強(qiáng)中央集權(quán),力圖使地方權(quán)力分散制衡,于州上設(shè)路,為地方最高一級(jí)政權(quán)。路設(shè)經(jīng)略安撫使、轉(zhuǎn)運(yùn)使、提點(diǎn)刑獄使、提舉常平使,分別執(zhí)掌軍政、財(cái)政、司法等事,號(hào)為“監(jiān)司”,互不統(tǒng)屬,相互監(jiān)督,各自對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。監(jiān)司負(fù)責(zé)考課州縣,如課績(jī)不熟者處徒刑。監(jiān)司之間,也實(shí)行互監(jiān)法。
明初,朱元璋重視吏治。明代考課分考滿與考察。前者三年一考,九年三考,分稱職、平常、不稱職三等,以定黜陟;后者按八法,即貪、酷、浮躁、不及、老、病、罷、不謹(jǐn),考察內(nèi)外官吏。京官六年一考,為京察;外官三年一考,為外察。京官四品以上官,自陳政之得失,以候上裁;五品以下,分別優(yōu)劣,或降調(diào),或致仕,或閑住為民,具冊(cè)奏請(qǐng)??己擞衫舨控?fù)責(zé),州縣外官由布政司考核,每三年具冊(cè)報(bào)吏部以定去留,謂之“大計(jì)”。地方布政司四品以上與按察司、鹽運(yùn)司五品以上任滿黜陟均由皇帝裁決,因大計(jì)而受處分的官員永不敘用。明朝由吏部尚書、都察院都御史主持考績(jī),結(jié)論不當(dāng)者可以辯白,任情毀譽(yù)失實(shí)者連坐。
清朝考課官吏分為京察與大計(jì)。京察是對(duì)京官的考績(jī),每三年舉行一次,于子、卯、午、酉年進(jìn)行。三品以上京官和地方總督、巡撫自陳政事得失,由皇帝敕裁;三品以下京官由吏部和都察院負(fù)責(zé)考核。京察分三等,一等為稱職,二等為勤職,三等為供職,根據(jù)等級(jí)實(shí)行獎(jiǎng)懲。大計(jì)是對(duì)外官的考績(jī),也是三年—次,于寅、巳、申、亥年進(jìn)行。大計(jì)的范圍除督撫外,包括藩、臬、道、府及州縣官。大計(jì)的程序是:先期藩、臬、道、府,遞察其賢否,申之督撫;督撫核其事?tīng)?,注考造?cè),送吏部復(fù)核。大計(jì)分卓異與供職二等,按等予以獎(jiǎng)懲。
康雍乾時(shí)期實(shí)行考課比較認(rèn)真。然而,就在康雍乾盛世便存在考核不實(shí)、無(wú)罪被誣者甚多的現(xiàn)象。清中葉以后,考績(jī)制度雖然繼續(xù)實(shí)行,但不論京察還是大計(jì)都逐漸流于形式。