李平洋

【摘 要】 文章分析了新民訴法對環(huán)境公益訴訟主體規(guī)定存在的不足，探討改進(jìn)的思路：完善立法，要賦予檢察機(jī)關(guān)對違反公共利益的民事行為向人民法院提起訴訟的權(quán)利，將環(huán)保組織和自然人納入訴訟主體范圍；完善對訴訟主體的管理制度及規(guī)范；法律后果的承擔(dān)應(yīng)有利于環(huán)境的恢復(fù)。并對法律實踐困境的困境做了論述。

【關(guān)鍵詞】 新民訴；環(huán)境公益訴訟主體；缺陷；改進(jìn)

公益訴訟制度起源于十二世紀(jì)的古羅馬時期，它與私益訴訟相對，其目的是維護(hù)社會公共利益。查士丁尼的《法學(xué)階梯》中指出：“...所以稱作公訴，是因為一般說來任何一個公民都可以提起?！盵1]而現(xiàn)代意義上的公益訴訟最早于美國1970年的《清潔空氣法》中得到體現(xiàn)，它規(guī)定了任何人都可以自己的名義對包括美國政府、行政機(jī)關(guān)、公司、企業(yè)、各類社會組織以及個人按照該法的規(guī)定提起訴訟。[2]隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，環(huán)境問題日趨嚴(yán)重，雖然我國在理論和實踐方面從未停止過對此類訴訟的探索，但始終缺少明文規(guī)定，使得司法處于十分尷尬的境地?？上驳氖?，2013年新民訴法的出臺，為我們填補(bǔ)了這一空白。

《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@似乎昭示了環(huán)境公益訴訟的光明前景，但其中的諸多問題還是值得商榷的。

一、對環(huán)境公益訴訟主體規(guī)定存在的不足

新民訴法對環(huán)境公益訴訟的規(guī)定最明顯的進(jìn)步在于其對訴訟主體的確認(rèn)，明文規(guī)定了訴訟主體為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。然而，這似乎又是最值得詬病的地方，主要問題集中在以下兩個方面：

首先，該規(guī)定出臺之前，我國并沒有任何法律對環(huán)境公益訴訟加以規(guī)定，那么新民訴法所指的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”便指向不明。雖然2014年修訂的環(huán)保法第58條對此作出了兩項具體限定，但司法實踐中仍然存在難以認(rèn)定的問題。

其次，新民訴法對環(huán)境公益訴訟的主體限定為“機(jī)關(guān)和組織”，自然人則被排除在外。但是，所謂公益訴訟，本身涉及的就是社會公共利益，而公共權(quán)利是公民權(quán)利的延伸，公民個人及公共權(quán)利受到尊重與保護(hù)的程度，是一國法治狀況和人權(quán)發(fā)展水平的反映，并且，環(huán)保法賦予了公民環(huán)境權(quán)。據(jù)此，不應(yīng)將公民個人排除在環(huán)境公益訴訟主體之外。

二、改進(jìn)的具體設(shè)想

新民訴法對環(huán)境公益訴訟缺乏實質(zhì)操作性規(guī)定要求今后立法、執(zhí)法與司法更加關(guān)注這一制度的完善。

1、完善立法，擴(kuò)大訴訟主體范圍

有法可依是依法治國的基本要求。完善環(huán)境公益訴訟制度，特別是規(guī)范環(huán)境公益訴訟主體，基礎(chǔ)任務(wù)就是完善立法。新民訴法已經(jīng)做出了相應(yīng)規(guī)定，卻未明確賦予相關(guān)組織和個人應(yīng)有的訴權(quán)。因此，應(yīng)首先通過立法擴(kuò)大訴訟主體范圍，使公民個人也享有一定的公益訴權(quán)，切實保障公民的環(huán)境權(quán)，使之充分地參與到環(huán)保事務(wù)中來。

其次，由于環(huán)境公益訴訟涉及公共利益，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，行使其維護(hù)社會公共利益的職能。檢察機(jī)關(guān)是我國所有國家機(jī)關(guān)中最適合代表國家利益和公共利益的訴訟主體，自檢察制度產(chǎn)生以來，檢察機(jī)關(guān)就以國家利益和公共利益的代表的面目出現(xiàn)，在國家利益和社會公共利益受到損害以后，能夠忠實地維護(hù)公共利益。從我國現(xiàn)行法律規(guī)定來看，維護(hù)公共利益也是檢察制度的目的所在。因此，法律有必要賦予檢察機(jī)關(guān)對違反公共利益的民事行為向人民法院提起訴訟的權(quán)利。[3]

除此之外，現(xiàn)行環(huán)保法應(yīng)當(dāng)對訴訟主體制度加以完善，一方面明確主體界定上的相關(guān)爭議，一方面拓展訴訟主體范圍。這一改進(jìn)可以參照歐美環(huán)境法上對公民個人以及環(huán)保團(tuán)體作為訴訟主體的環(huán)境公益訴訟制度。例如：葡萄牙 1987年頒布并于 1998年修訂的環(huán)境團(tuán)體法（Environmental Associations Law ）規(guī)定環(huán)保團(tuán)體有權(quán)：

提出必要的措施預(yù)防、阻止和撤銷損害環(huán)境的公共（私人）機(jī)構(gòu)的行為；

就行政機(jī)關(guān)違反憲法關(guān)于保護(hù)環(huán)境和生活質(zhì)量的相關(guān)規(guī)定的行為提起訴訟；

在涉及環(huán)境犯罪的刑事程序中提供協(xié)助；

要求公共實驗室進(jìn)行環(huán)境組成物質(zhì)成分的測試分析并公布結(jié)果或者在訴訟中運(yùn)用這些結(jié)果。[4]

最后，在賦予訴權(quán)的同時也要作以適當(dāng)?shù)南拗?。如完善環(huán)保組織登記制度等。

2、完善管理

現(xiàn)行民訴法和環(huán)保法對訴訟主體制度的規(guī)定容易造成范圍的不當(dāng)擴(kuò)大，因此完善管理成為了必要的手段。例如，對于檢察院，要合理界定檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利范圍，做到既保護(hù)公共利益，又不超越檢察職能；對公民個人，法院可根據(jù)案件實際情況，對濫用訴權(quán)的個人要求其賠償被告因訴訟而遭受的實際損失；至于環(huán)保組織，有關(guān)部門應(yīng)對其進(jìn)行定期登記制度，制定相關(guān)規(guī)范條例，將環(huán)保組織納入管理體系中，培育更成熟的環(huán)保組織參與到訴訟中來。

3、法律后果的承擔(dān)應(yīng)有利于環(huán)境的恢復(fù)

在普通民事訴訟當(dāng)中，法院往往判決敗訴方支付一定數(shù)額的賠償，然而這并不完全符合環(huán)境公益訴訟的宗旨。對環(huán)境公益訴訟來說，其宗旨是盡量使環(huán)境恢復(fù)到破壞之前的狀況。同時，賠償金額過高也會導(dǎo)致執(zhí)行困難的問題，最終均是使得恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的宗旨難以實現(xiàn)。因此，根據(jù)侵權(quán)責(zé)任法推動民事責(zé)任承擔(dān)形式的多樣性，使之更貼近于“環(huán)?！焙汀肮妗钡奶攸c(diǎn)，也便于執(zhí)行判決。

4、普遍設(shè)立環(huán)保法庭

設(shè)立環(huán)保法庭指的是設(shè)立專門審判環(huán)保案件的法庭，同時在法庭內(nèi)任命與具有環(huán)境保護(hù)相關(guān)專業(yè)知識的人員作為審判員，推動環(huán)保公益訴訟的專業(yè)化，解決日益增多的環(huán)境糾紛。這一法庭在許多發(fā)達(dá)國家均有設(shè)立并且運(yùn)營良好。

例如澳大利亞新南威爾士州根據(jù)1979年《土地與環(huán)境法》建立起來的土地與環(huán)保法庭是世界上第一個專門審理環(huán)境法案的法庭。一方面該院審理案件的除了法官外還有委員，且委員必須符合《土地和環(huán)境法院法案》第12條列出的專業(yè)資格要求，是某一領(lǐng)域的專家，如城鄉(xiāng)和環(huán)境規(guī)劃、自然資源管理、法律等。而另一方面，作為專門法院，它享有綜合管轄權(quán)，可以對政府機(jī)關(guān)或官員在規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)境等事務(wù)中的決定做實質(zhì)性審查，可以承擔(dān)環(huán)境訴訟中的民事訴訟、刑事訴訟等司法功能等。[5]

在美國，1990年，佛蒙特環(huán)保法庭成立。1995年開始處理所有當(dāng)?shù)赝恋乩门c規(guī)劃案件，并于2005年1月再次擴(kuò)大，處理州立土地利用與環(huán)境許可證的案件。1969年，在瑞典出臺第一部環(huán)境法的同時，即成立了環(huán)保法庭，保證快速有效地處罰環(huán)境破壞犯罪行為。[6]

在我國，1989年湖北省武漢市硚口區(qū)人民法院便設(shè)置了中國第一個環(huán)境保護(hù)庭，多年以來，中國各地先后成立了130多座環(huán)保法庭，但卻幾乎無一例外地出現(xiàn)門可羅雀的落魄景象。究其原因，除了目前我國環(huán)境法領(lǐng)域法制不完善之外，還有大量的環(huán)境侵權(quán)案件已通過行政機(jī)關(guān)的行政處罰和民間調(diào)解等途徑先行解決以及環(huán)保案件訴訟成本高，專業(yè)性強(qiáng)，受害人舉證困難等原因。總之，環(huán)保法庭尚未普遍設(shè)置，廣大訴訟主體缺乏專門的救濟(jì)場所和途徑。因此，廣泛設(shè)立環(huán)保法庭成為當(dāng)下刻不容緩的任務(wù)之一，只有在完善的制度保障下，環(huán)境公益訴訟主體才能更好地發(fā)揮作用。

三、實踐困境

環(huán)境公益訴訟主體制度的完善也存在諸多實踐上的困境。

1、舉證難，專業(yè)知識與能力不足，經(jīng)費(fèi)不足等是阻礙公民個人投身環(huán)境公益訴巨大絆腳石。同時，地方政府對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的地方保護(hù)主義使公民個人難以對抗；

2、對于環(huán)保組織，經(jīng)費(fèi)成為了最大的牽制。相關(guān)鑒定和專業(yè)評估費(fèi)用昂貴，且存在巨大的敗訴風(fēng)險，使很多組織缺乏訴訟勇氣；

3、各地成立的環(huán)保法庭專業(yè)審判和管理人員不足，辦公經(jīng)費(fèi)不足；

4、相關(guān)的法律法規(guī)不夠完善，對環(huán)境公益訴訟主體的保護(hù)缺乏系統(tǒng)性?；蛟S法律規(guī)定不夠完善的問題我們可以在短期內(nèi)推進(jìn)立法，但高額的訴訟成本確實是一個長期性的且亟待解決的難題。

四、結(jié)語

在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與環(huán)境日益惡化矛盾日益尖銳的當(dāng)下，越來越多的環(huán)境糾紛推動環(huán)境公益訴訟制度的完善，而規(guī)范環(huán)境公益訴訟主體迫在眉睫。我們不能期望制度完善可以一蹴而就，但我們可以懷揣樂觀之心，并為之付諸更多的努力。使更多人投身于環(huán)境保護(hù)事業(yè)中，也投身于各項法治建設(shè)的監(jiān)督之中，使中國的環(huán)保之路更加順暢。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 查士丁尼.法學(xué)階梯[M].北京：商務(wù)印書館，1989.240.

[2] 雷子君、沈旸.論環(huán)境公益訴訟的主體，[EB/OL].http：//www.chinacourt.org/，2007-04-29.

[3] 陳桂明.檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)介入公益訴訟案件[J].人民檢察，2005（7）27.

[4] 李摯萍.歐洲環(huán)保團(tuán)體公益訴訟及其對中國的啟示[J].中州學(xué)刊，2007（7）89.

[5] 布萊恩·普雷斯頓、蔡標(biāo)、王歡歡、李摯萍.環(huán)境法庭的運(yùn)作：新南威爾士土地與環(huán)境法院的經(jīng)驗[J].中國環(huán)境法治，2012（1）113.

[6] 李方亮.我國環(huán)保法庭（院）設(shè)置問題研究[D].中國政法大學(xué)，2011.7.