李汶 王雪娜

【摘要】城市社會管理水平是衡量城市社會發(fā)展的一個重要指標(biāo)，但隨著城市化進程的加快，各種城市問題不斷涌現(xiàn)，也對當(dāng)前我國的城市社會管理提出了新的要求。目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界主要從存在問題、對策建議、發(fā)展模式等幾方面對城市社會管理進行了研究，這些研究雖然為城市發(fā)展和學(xué)術(shù)研究做出了一定貢獻，但整體來說還存在一定的不足，今后的研究應(yīng)更注重理論發(fā)展和主體需求，深化對城市社會管理的研究。

【關(guān)鍵詞】城市；社會管理；動態(tài)；展望

一、研究現(xiàn)狀

（一）城市社會管理的內(nèi)涵

目前，國內(nèi)學(xué)界對于城市社會管理的內(nèi)涵還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識，學(xué)者們基于不同的學(xué)術(shù)興趣和研究需要對城市社會管理作出了不同的界定。

在范圍上，城市社會管理有別于社會管理的一個很重要的方面就是它對地域進行了再界定。如有的學(xué)者指出城市社會管理是指在城市社會中的社會管理活動的總和。[1]在內(nèi)容上方面，所謂城市社會管理，就是指城市政治、經(jīng)濟管理之外屬于城市公共社會事務(wù)領(lǐng)域的管理活動。從任務(wù)和目標(biāo)方面來界定，城市社會管理工作作為整個社會管理工作的重要組成部分，是城市政府及社會組織為促進城市社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)而對城市社會系統(tǒng)各組成部分、不同領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)進行的組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制。綜合來講，城市社會管理主要是指以滿足城市居民的需求為核心，以解決城市問題，促進城市整體的協(xié)調(diào)發(fā)展為目的，由城市居民或管理者共同參與，運用法律、行政等手段實現(xiàn)對城市人口、基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)、醫(yī)療衛(wèi)生與社會保障、社會秩序和治安等一切城市公共社會事務(wù)領(lǐng)域的管理。

（二）城市社會管理中存在的問題

隨著城市化進程的加快，農(nóng)村人口大量涌入城市，一方面新的城市問題層出不窮，另一方面我國現(xiàn)有的城市社會管理嚴(yán)重滯后于城市建設(shè)。所以，要想最終實現(xiàn)城市的發(fā)展，必須處理好城市社會管理中以下幾方面問題：

一是制度層面，從整體上看，目前我國的社會管理體制缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)，還存在多頭分散的問題，且在個別領(lǐng)域還存在職能交叉、權(quán)責(zé)不等、界限不清等問題，嚴(yán)重影響了社會管理工作的開展。[2]如目前我國“兩級政府，三級管理”的體制框架，城市的管理層次比較多，從市、區(qū)到街道、社區(qū)，在任務(wù)傳達的過程中，街道只起了“二傳手”的作用。由于管理層次比較多，人、財、物到街道這個層級基本就下不去了，大都被截留在街道上了。這種在管理體制方面存在的問題在很大程度上制約了我國城市的發(fā)展。就管理主體而言，目前，城市管理的考核機制、激勵機制及決策機制尚不完善，這也導(dǎo)致城市管理人員在城市管理中缺失話語權(quán)。所以，在城市未來的發(fā)展中，要把握好制度因素，使之符合城市的發(fā)展方向。

二是手段層面，在城市社會管理中，城市社會管理者為了城市的各方面綜合協(xié)調(diào)發(fā)展，可謂處心積慮，多方努力，長期戰(zhàn)斗在第一線。然而，由于管理制度方面的障礙，各地的城市管理中還存在許多如題，如工作方法較為單一，在實際管理中著重管理、輕視服務(wù)。[3]“服務(wù)”理念仍然非常淡薄，缺乏長遠眼光和長效措施，“管控”理念沒能從根本上徹底轉(zhuǎn)變。在我國目前的城市社會管理中，管理手段的行政化，重管理、輕服務(wù)，使作為城市主體的人與城市管理主體的政府之間的矛盾逐漸加深，且已成為城市管理水平提高的一個制約因素。所以，我國城市未來的發(fā)展過程中，在管理手段上，要從重行政輕法律道德等手段向多種手段綜合運用轉(zhuǎn)變。

三是法律層面，我國城市社會管理方面的法律法規(guī)明顯滯后，從城市社會管理的角度來看，只有使管理者秉持法治化理念，在權(quán)力的行使過程中堅守底線，在法律的授權(quán)范圍內(nèi)行事，在此基礎(chǔ)上保障居民的各項權(quán)利，使社會公眾在權(quán)利行使過程中對自己行為的法律后果能有清晰的認(rèn)識。只有這樣才能為社會的穩(wěn)定運行與市場經(jīng)濟的健康發(fā)展提供良好的條件和環(huán)境，才能實現(xiàn)社會的公平正義。[4]當(dāng)前的法律及其實施過程中主要存在三個問題：一是執(zhí)法人員角色的復(fù)雜性；二是執(zhí)法對象的特殊性；三是法制方面還存在漏洞。城市作為一個人群高度集中的地域空間，有其內(nèi)在的復(fù)雜性，城市社會管理的一個重要依據(jù)就是相關(guān)法律法規(guī)。

四是社會組織層面，隨著城市的發(fā)展，城市中的各種問題也日益凸顯，而這些問題的解決不能單純依靠政府的力量，還需要各種社會組織參與到城市的社會管理中來，一些學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前社會組織發(fā)育滯后，不能適應(yīng)城市發(fā)展需要。社會組織發(fā)育不良、發(fā)展速度慢、定位不清、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善、偏離宗旨、管理和服務(wù)能力差，社會組織發(fā)展過程中存在的種種的問題都使城市居民多樣化的社會需求難以滿足，社會管理，不僅要注重管理，還需要多元主體進行自我管理。[5]目前，我國已經(jīng)在有意識地調(diào)整政府的行為。政府更多的從宏觀方面去把握城市的發(fā)展方向，而在微觀方面尤其是公共服務(wù)方面更多地去依靠社會組織、團體、非營利性組織等，真正實現(xiàn)管理主體的多元化。

（三）提升城市社會管理的策略

如何有效地提高城市社會管理水平，是國內(nèi)學(xué)界研究城市社會管理的落腳點，許多學(xué)者圍繞這一問題提出了自己的主張。這些主張主要集中在以下四個方面：

一是制度層面，目前我國的經(jīng)濟增長模式正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，由經(jīng)濟驅(qū)動到經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展并最終轉(zhuǎn)向社會驅(qū)動型發(fā)展模式，城市社會管理的要展要適應(yīng)這一增長模式的轉(zhuǎn)向，政府就應(yīng)加強和創(chuàng)新社會管理，其最終落 腳點應(yīng)在于建立以社會規(guī)制為特征的城市社會管理。[6]另外，在制度設(shè)計的過程中，要展開主體多方會談，不能只讓決策者在發(fā)言。在會談中要廣泛征求各方意見，從而使官民一心，共同為構(gòu)建和諧城市建言獻策。與此同時，還要鼓勵管理部門的工作人員要多表達他們在工作中遇到的問題，善于發(fā)現(xiàn)他們的實際困難，從而使城市公共政策更加人性化、科學(xué)化，提高管理人員的工作績效，緩和社會矛盾。所以，要解決城市社會管理中存在的問題，一個很重要的方面就是要不斷地探索多樣化的管理體制，創(chuàng)新城市社會管理制度，使之適應(yīng)當(dāng)前城市社會發(fā)展的需要。

二是法律層面，要破解城市社會管理工作中遇到的問題，要先行立法修法，而在尚未制定出統(tǒng)一的、自成體系的城市管理法律法規(guī)之前，要先加強對地方城市管理法律法規(guī)的修改，因地制宜，使管理人員的管理行為能夠的充足的法律依據(jù)。[7]長期以來我國的經(jīng)濟增長模式都是偏重GDP而輕視對社會建設(shè)、社會發(fā)展的投入。所以，與社會事業(yè)相關(guān)的法律、法規(guī)制度的建立嚴(yán)重滯后。當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)盡快建立健全與社會管理相關(guān)的法律法規(guī)體系，加快社會管理的法治化進程，保障公民的權(quán)利，這也是加強社會管理的應(yīng)有之義。在提高城市社會管理的法律方面，學(xué)術(shù)界有著較為一致的看法，即盡可能的完善城市管理相關(guān)法律法規(guī)，確保城市管理的各項活動有法可依。

三是主體層面，單一主體現(xiàn)已無法獨立有效地應(yīng)對日益復(fù)雜的社會管理問題。政府除提供基本的公共服務(wù)之外，更多的是擔(dān)負監(jiān)管、規(guī)制和協(xié)調(diào)之責(zé)；市場則順應(yīng)社會之需，循相應(yīng)的法規(guī)制度，盡量提供更多的合格產(chǎn)品；非政府組織和社區(qū)組織則發(fā)揮自身的靈活性、回應(yīng)性較強的優(yōu)勢，提供個性化服務(wù)。多元共治，應(yīng)對城市社會管理的復(fù)雜性與碎片化的挑戰(zhàn)。[8]特別是隨著城市居民管理意識的提升及現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，管理者應(yīng)更注重通過網(wǎng)絡(luò)平臺，讓城市居民多渠道的參與到城市管理中來，提升市民的參與度。同時，要大力發(fā)展民辦社會服務(wù)組織，完善社會組織的管理體制機制。各類社會組織是提高社會管理及服務(wù)水平的重要力量，在社會管理中起著反映訴求、提供服務(wù)、規(guī)范行為的作用。更多地讓社會組織、團體和個人參與到管理中來，成為管理主體，實現(xiàn)公共利益的最大化。

四是組織層面，社會組織，尤其是非正式組織參與城市管理，不僅可以直接分擔(dān)和減少城市管理部門的工作量，其最大的優(yōu)勢在于非正式社會組織接近基層，更能為底層群體尤其是弱勢群體提供服務(wù)，這在一定程度上有利于緩解管理者與被管理者之間的矛盾。且隨著社會的發(fā)展更加多元化，在社會問題集聚的領(lǐng)域范圍內(nèi)，非政府組織發(fā)揮著政府、企業(yè)及其他組織難發(fā)揮的作用，推動了社會的進步。[9]在具體措施上，由于各類社會組織在城市社會管理中發(fā)揮的作用及工作側(cè)重點不同，這就要求政府要充分考慮社會組織的特殊性，針對不同社會組織的特性，實行不同的管理方式，制定不同的法律法規(guī)。在未來城市發(fā)展中，要增強不同組織間的交流與合作，克服之前散亂無序的狀態(tài)，實現(xiàn)組織間在功能上的互補、資源上的共融、共同發(fā)展、相互促進的良性協(xié)作狀態(tài)，共同為服務(wù)居民、社會發(fā)展貢獻力量。

二、研究評價

相對于對社會管理的相關(guān)研究，學(xué)界對城市社會管理的研究明顯較少，但不可否認(rèn)，既有研究成果仍有較強的學(xué)術(shù)貢獻，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是提高了對城市社會管理的認(rèn)識，通過對城市社會管理研究的梳理，可以從涵義、理念、內(nèi)容、模式等方面對城市社會管理有一個新的認(rèn)識。特別是隨著城市化進程的加快，新的城市問題不斷涌現(xiàn)，對城市社會管理提出了新的要求。而當(dāng)前的研究使人們能夠了解到目前城市社會管理中存在的問題及當(dāng)前學(xué)術(shù)界所關(guān)注的焦點。

二是有助于了解國外城市社會管理的相關(guān)內(nèi)容，通過總結(jié)國外城市社會管理相關(guān)內(nèi)容，可以借鑒其有益經(jīng)驗，如西方國家在社會管理中所表現(xiàn)出來的多中心化的趨勢，政府不再扮演多面手的角色，而更多地開始扮演一種服務(wù)者的角色，專注于對社會公共事務(wù)的管理。權(quán)力逐漸開始放開，市場、社會織織、團體、個人更多的參與到社會管理中來。另外，國外城市社會管理中的一個突出特點是重視法律在社會管理中的作用，這些國家一般都擁有一套健全的法律體系，用以規(guī)范政府、社會組織和個人的行為。

三是深化了對城市社會管理模式的研究，對城市社會管理模式的研究一直是學(xué)界所關(guān)注的重點。由于城市在發(fā)展速度、發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展條件等方面存在諸多不一致，所以有關(guān)學(xué)者將對城市社會管理模式的研究具體到某一個城市。如在城市管理模式的探索中，北京市東城區(qū)形城了數(shù)字化網(wǎng)格化管理模式，這種新的管理組織形式，有利于提高城市管理水平。

三、深化方向

雖然國內(nèi)學(xué)界關(guān)于城市社會管理的研究總體而言成果不多，但是研究所涉的論題卻具有較高的學(xué)術(shù)價值，值得深入探討，還應(yīng)從以下四個方面深化對城市社會管理的研究：

一是加強對城市社會管理相關(guān)評價體系的研究，評價體系是衡量城市管理水平的一個重要依據(jù)，所以，建立一套嚴(yán)格的城市社會管理評價體系是非常必要的。不僅有利于使管理者發(fā)現(xiàn)城市社會管理中仍存在的問題和不足，且對不同城市之間的良性競爭提供了依據(jù)，有利于激發(fā)城市的活力。然而，在對既有研究中城市社會管理存在的問題及對策的梳理中發(fā)現(xiàn)，城市社會管理的各種評價指標(biāo)體系的缺失是制約城市社會發(fā)展的一個重要因素，如績效測評體系、風(fēng)險評估體系、管理評價體系等。

二是加強對新媒體環(huán)境下城市社會管理的研究，近年來，以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托的各種自媒體得到了快速發(fā)展。這些新媒體力量以其發(fā)布消息的快捷性和方便性而成為當(dāng)今社會重要的輿論力量，也對城市社會管理提出了新的挑戰(zhàn)。充分利用現(xiàn)有的新媒體力量，對有關(guān)城市社會管理方面的各種方針、政策進行宣傳，普通民眾也可以利用網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)表自己的看法、意見，更多的參與到城市社會管理中來。

三是加強對城市社會管理相關(guān)理論的研究，相較于國外，我國對理論的研究開始較晚，較為薄弱，而目前學(xué)界關(guān)于城市社會管理的相關(guān)理論的闡述則呈現(xiàn)空白狀態(tài)，學(xué)者們的焦點仍然集中在城市管理或社會管理方面。所以，在今后對城市社會管理的研究中，應(yīng)著重對相關(guān)理論的研究，針對當(dāng)前城市社會管理理論缺失的狀況，學(xué)者們可以適當(dāng)借助于城市管理中某些較為成熟的相關(guān)理論。另外，在研究中也可借鑒國外相關(guān)研究的一些理論經(jīng)驗，逐漸發(fā)展出適合我國國情的城市社會管理理論。

參考文獻

[1]張嵐，隋佰玲.城市社會管理及其新模式探討[J].城市觀察，2012（2）：34-39.

[2]范廣垠.市政管理[M].天津：南開出版社，2008.173-174.

[3]朱磊，方媛.網(wǎng)絡(luò)輿情與城市社會管理的關(guān)系模式初探[J].城市觀察，2011（5）：32-38.

[4]魏禮群.社會管理創(chuàng)新案例選編[M].北京：人民出版社，2011.6-7.

[5]王星.利益分化背景下的城市基層社會秩序建構(gòu)[J].學(xué)習(xí)與探索，2012（2）：3-4.

[6]龔維斌.中國城市社會管理體制及其變革[J].中國延安干部學(xué)院學(xué)報，2013（5）：66-70.

[7]魏風(fēng)勁.我國城市社會管理的多元平衡與無為而治[J].上海城市管理，2012（2）：21-23.

[8]柴鵬.底層生存與城市社會管理：困境、成因及破解[J].經(jīng)濟與社會發(fā)展，2013（2）：6-10.

[9]白友濤.城市社會管理中的“兩個不適應(yīng)”[J].回族研究，2013（1）：3-4.

作者簡介

李汶（1989-），女，河南許昌人，碩士生，主要從事城市社會學(xué)研究.