仇瑞雪+張燕

摘要：目前，我國(guó)政府采購(gòu)法律法規(guī)對(duì)資格預(yù)審環(huán)節(jié)的有關(guān)規(guī)定還很不完善，與GPA不協(xié)調(diào)，對(duì)我國(guó)加入GPA造成不利影響。本文簡(jiǎn)要分析了GPA資格預(yù)審規(guī)則與我國(guó)法律法規(guī)存在的差異，并提出了對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)資格預(yù)審規(guī)則修訂與完善的方法和建議。

關(guān)鍵詞：GPA；PPP；政府采購(gòu)；資格預(yù)審

中圖分類號(hào)：F253.2 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）010-0000-01

引言

GPA（Government Procurement Agreement）是《政府采購(gòu)協(xié)定》的簡(jiǎn)稱，是WTO框架下的一項(xiàng)多邊協(xié)定。2001年中國(guó)在加入世貿(mào)組織談判時(shí)，就盡快加入GPA做出了承諾。這15年來(lái)，中國(guó)政府為了履行這一承諾一直在不懈地努力。GPA規(guī)定：各參加國(guó)對(duì)GPA的任何條款不再提出保留，并且各參加國(guó)有義務(wù)在GPA對(duì)它生效前使國(guó)內(nèi)相關(guān)法律規(guī)定與之達(dá)成一致。如果GPA的規(guī)定與國(guó)內(nèi)法律存在沖突，唯一的解決辦法就是修訂國(guó)內(nèi)法[1]。目前，我國(guó)正在著力解決現(xiàn)有政府采購(gòu)法律法規(guī)與GPA不相適應(yīng)的問(wèn)題。由于在政府采購(gòu)活動(dòng)中對(duì)資格預(yù)審環(huán)節(jié)的有關(guān)規(guī)定仍然存在缺陷，所以我國(guó)有必要對(duì)資格預(yù)審規(guī)則進(jìn)行必要的修訂與完善。

一、我國(guó)政府采購(gòu)法律法規(guī)體系對(duì)資格預(yù)審活動(dòng)的有關(guān)規(guī)定

在我國(guó)政府采購(gòu)法律法規(guī)體系中，資格預(yù)審的概念最早出現(xiàn)在2004年9月11日開始施行的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第18號(hào)令）（以下簡(jiǎn)稱18號(hào)令）和《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》（財(cái)政部第19號(hào)令）（以下簡(jiǎn)稱19號(hào)令）。18號(hào)令第十五條規(guī)定：采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式采購(gòu)的，招標(biāo)采購(gòu)單位應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的政府采購(gòu)信息媒體發(fā)布資格預(yù)審公告。19號(hào)令第十一條明確了邀請(qǐng)招標(biāo)資格預(yù)審公告應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容。

而在《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱政府采購(gòu)法）中第三十四條規(guī)定：貨物或者服務(wù)項(xiàng)目采取邀請(qǐng)招標(biāo)方式采購(gòu)的，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)從符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商中，通過(guò)隨機(jī)方式選擇三家以上的供應(yīng)商，并向其發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書。盡管該條款沒有明確提出資格預(yù)審的概念，但是從18號(hào)令和19號(hào)中可以發(fā)現(xiàn)，邀請(qǐng)招標(biāo)選擇供應(yīng)商實(shí)際上就是通過(guò)資格預(yù)審來(lái)完成的。因此，資格預(yù)審是與政府采購(gòu)邀請(qǐng)招標(biāo)“綁定”的一項(xiàng)工作流程。

2015年3月1日頒布的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱實(shí)施條例）第二十一條對(duì)資格預(yù)審活動(dòng)的規(guī)則做出了部分完善。自此，資格預(yù)審成為采購(gòu)程序中一個(gè)獨(dú)立的環(huán)節(jié)，除單一來(lái)源采購(gòu)?fù)猓渌少?gòu)方式均可以適用，具體由采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)酌情決定[2]。資格預(yù)審不但與邀請(qǐng)招標(biāo)解除了“綁定”，并且適用范圍顯著擴(kuò)大。而稍早于實(shí)施條例頒布的《政府和社會(huì)資本合作政府采購(gòu)管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱PPP采購(gòu)辦法）第五條和第六條中的有關(guān)規(guī)定更是將資格預(yù)審作為PPP項(xiàng)目采購(gòu)必須執(zhí)行的一個(gè)工作環(huán)節(jié)，并且首次在政府采購(gòu)法律法規(guī)體系中提出資格預(yù)審可以選擇采用有限數(shù)量制或合格制。

二、GPA對(duì)資格預(yù)審的有關(guān)規(guī)定及與我國(guó)資格預(yù)審規(guī)則的主要區(qū)別

與我國(guó)政府采購(gòu)法規(guī)定多達(dá)六種采購(gòu)方式（公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源和詢價(jià)）不同，GPA只列明了公開招標(biāo)、選擇性招標(biāo)、限制性招標(biāo)三類采購(gòu)方式。GPA規(guī)定，公開招標(biāo)不能進(jìn)行資格預(yù)審，不能限制參加投標(biāo)供應(yīng)商的數(shù)量，如果做出限制，就是選擇性招標(biāo)[3]。而我國(guó)政府采購(gòu)法及實(shí)施條例則沒有限制資格預(yù)審的適用范圍。

GPA第9條第5款規(guī)定：采購(gòu)實(shí)體應(yīng)當(dāng)允許所有合格供應(yīng)商參加一項(xiàng)特定采購(gòu)的投標(biāo)，除非采購(gòu)實(shí)體在意向采購(gòu)公告中說(shuō)明了對(duì)允許參加投標(biāo)供應(yīng)商的數(shù)量限制和選擇有限數(shù)量供應(yīng)商的標(biāo)準(zhǔn)。目前我國(guó)政府采購(gòu)法律法規(guī)對(duì)資格預(yù)審采用有限數(shù)量制或合格制的前提條件沒有做出具體規(guī)定。而關(guān)于選擇有限數(shù)量供應(yīng)商的標(biāo)準(zhǔn)，即資格預(yù)審的評(píng)審辦法也是我國(guó)政府采購(gòu)法律法規(guī)中的空白之處。盡管PPP采購(gòu)辦法對(duì)資格預(yù)審規(guī)則進(jìn)行了完善和創(chuàng)新，但由于該辦法屬于部門規(guī)章，且僅適用于PPP項(xiàng)目，因此不能推廣到所有政府采購(gòu)活動(dòng)中。

三、對(duì)資格預(yù)審規(guī)則進(jìn)行修訂與完善的方法

1.明確資格預(yù)審的適用范圍和使用條件

我國(guó)政府采購(gòu)法明確指出公開招標(biāo)應(yīng)為政府采購(gòu)的主要方式，原因在于公開招標(biāo)能夠在最大程度上保證采購(gòu)活動(dòng)的公開、公平和公正，而這也是與GPA的基本原則相符的。但是，由于我國(guó)沒有限制資格預(yù)審的適用范圍和使用條件，采購(gòu)人就有可能通過(guò)資格預(yù)審實(shí)現(xiàn)排斥和限制潛在供應(yīng)商的目的，從而將公開招標(biāo)變相轉(zhuǎn)變?yōu)檠?qǐng)招標(biāo)或其他非招標(biāo)采購(gòu)方式。該做法不但損害了納稅人的利益，而且極易滋生腐敗。因此，我國(guó)應(yīng)該按照GPA框架對(duì)資格預(yù)審的適用范圍和使用條件作出明確限定，僅允許在邀請(qǐng)招標(biāo)等非主要采購(gòu)方式上采用資格預(yù)審，且采用資格預(yù)審必須滿足某些特定條件，如技術(shù)復(fù)雜、有特殊要求或受自然環(huán)境限制等。

2.規(guī)范資格預(yù)審評(píng)審辦法

目前，我國(guó)政府采購(gòu)法律法規(guī)體系對(duì)評(píng)標(biāo)辦法有明確規(guī)定，但是對(duì)資格預(yù)審評(píng)審辦法未做要求。盡管GPA也沒有關(guān)于資格預(yù)審評(píng)審辦法的相關(guān)條款，但是由于GPA要求選擇有限數(shù)量供應(yīng)商的標(biāo)準(zhǔn)必須在招標(biāo)公告中明確，因此資格預(yù)審評(píng)審辦法可被所有供應(yīng)商監(jiān)督，從而保證了資格預(yù)審規(guī)則的公平和公正性。政府采購(gòu)領(lǐng)域可以借鑒我國(guó)在工程招標(biāo)投標(biāo)中采用向社會(huì)推廣標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)資格預(yù)審文件并制定資格預(yù)審辦法的方式，來(lái)規(guī)范政府采購(gòu)資格預(yù)審活動(dòng)。

3.推進(jìn)資格預(yù)審信息公開

公開透明是政府采購(gòu)管理制度的重要原則。按照《財(cái)政部關(guān)于做好政府采購(gòu)信息公開工作的通知》（財(cái)庫(kù)〔2015〕135號(hào)）要求，資格預(yù)審信息必須公告。但是，與GPA對(duì)采購(gòu)信息公開的有關(guān)要求相比，我國(guó)僅要求公開資格預(yù)審的項(xiàng)目信息及組織過(guò)程信息，并沒有要求公開資格預(yù)審評(píng)審辦法及資格預(yù)審的結(jié)果。因此，我國(guó)應(yīng)修訂政府采購(gòu)法中有關(guān)信息公開的條款，提升資格預(yù)審公開信息的全面性。

四、結(jié)語(yǔ)

盡管資格預(yù)審不是政府采購(gòu)活動(dòng)中一個(gè)必要環(huán)節(jié)，但其規(guī)則的嚴(yán)謹(jǐn)性和程序的完整性對(duì)保證采購(gòu)活動(dòng)的公平、公正有著非常重要的作用。我國(guó)應(yīng)充分借鑒GPA對(duì)資格預(yù)審活動(dòng)的有關(guān)規(guī)定，在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善政府采購(gòu)資格預(yù)審規(guī)則，使之既符合我國(guó)國(guó)情，又與GPA相協(xié)調(diào)。

參考文獻(xiàn)：

[1]胡梅，程亞萍.芻論GPA框架下我國(guó)政府采購(gòu)法之修訂與完善[J].海南大學(xué)學(xué)報(bào)人文社會(huì)科學(xué)版，2015，33（4）：44-50.

[2]財(cái)政部國(guó)庫(kù)司等.《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》釋義[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2015：81.

[3]徐舟.GPA規(guī)則與我國(guó)政府采購(gòu)法律之比較[N].中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)，2015-4-10（4）.