黃冠

摘 要：包容性作為一個發(fā)展性概念，在公共安全管理領(lǐng)域是一個新的價值基礎(chǔ)和行動指南。新時期對公共安全管理的要求中蘊涵著對公平與權(quán)利的包容、對多元主體的包容、對民生民富的包容等。而現(xiàn)實中公共安全管理依然存在的公平與公正度缺失、融合度缺失、參與度缺失、共享度缺失等問題，亟需以包容性為切入點，打碎各種排斥性制度，構(gòu)建高度融合的包容性管理系統(tǒng)，創(chuàng)新公共安全管理機制。

關(guān)鍵詞：包容性；公共安全；管理創(chuàng)新

不同學者從制度、意識形態(tài)以及政府治理等角度論述過包容性的多方面內(nèi)涵。包容性作為一個發(fā)展性概念，以人本、溝通、協(xié)調(diào)、參與、共享為核心，體現(xiàn)了經(jīng)濟均衡發(fā)展、社會安全穩(wěn)定、不同階層和諧共處、制度公平等要義。它不僅與十八大提出的“全面建成小康社會”、“幸福中國”、“和諧社會”等理論一脈相承，還與新時期我國走入高風險社會、危機社會之際構(gòu)建全新的公共安全體系密切相連。我們發(fā)現(xiàn)如果以包容性為一個新的價值基礎(chǔ)和行動指南，有可能降低風險社會的分化與異化，消解傳統(tǒng)社會所出現(xiàn)的社會排斥與社會不公，回應(yīng)公共危機治理中急需解決的社會協(xié)調(diào)合作等問題，為中國社會建設(shè)與公共管理的設(shè)計和完善提供一條新的路徑。

一、相關(guān)概念闡述

（一）公共安全管理的涵義

公共安全問題伴隨著人類社會的產(chǎn)生而來，同樣，公共安全管理活動也是伴隨公共安全問題的產(chǎn)生而產(chǎn)生?，F(xiàn)在公共安全已經(jīng)是國家安全的重要組成部分，是社會進步和文明的重要標志。公共安全管理指維護公共安全的主體（通常是政府及其相關(guān)部門或公共服務(wù)機構(gòu)）依照國家法律法規(guī)，制定和執(zhí)行公共安全政策，履行相應(yīng)的職責和義務(wù)，通過組織、領(lǐng)導、指揮、協(xié)調(diào)和全體工作人員的共同努力，實施預(yù)防、處置、恢復等行為，為社會公眾提供保障生活、生產(chǎn)等安全的公共服務(wù)的活動。公共安全管理的過程就是以政府主要角色的公共安全主體為實現(xiàn)社會安全的意圖和目標而實施的持續(xù)不斷的組織、協(xié)調(diào)、指揮、控制等程序的一系列活動。[1]公共安全管理的根本目的是消除威脅、預(yù)防災(zāi)難，挽救生命、保護財產(chǎn)，減少損失，迅速恢復、持續(xù)維護社會穩(wěn)定和正常的生產(chǎn)生活秩序。

在現(xiàn)代社會的高危險期，傳統(tǒng)的與非傳統(tǒng)的公共安全事件日益增多，比較突出的領(lǐng)域包含了自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)、金融風險、信息安全、社會安全、公共衛(wèi)生及民族宗教等。特別是民生矛盾突出，反映在城鄉(xiāng)就業(yè)、征地拆遷、社會保障、收入分配、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等多方面，使公共安全呈現(xiàn)出頻發(fā)性、高危性、群發(fā)性、連鎖性等特點，也使得傳統(tǒng)的公共安全管理模式面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，呼喚公共安全管理主體有更包容的心態(tài)與機制來應(yīng)對新問題的出現(xiàn)。

（二）包容性的涵義

包容一般意義上指贊同和促進平等的權(quán)利、機會和資源分配，減少社會貧困，改變社會排斥的概念、行動、政策與現(xiàn)實。當包容與“社會”搭配時，就成了社會學的一個常用的概念，一般被表達為“社會包容”或“社會融合”。 在社會學和社會政策學的概念體系中，“社會包容”的反義詞是“社會排斥（Social Ex

clusion）”。美國社會學家戴維解釋說：主導群體已經(jīng)握有社會權(quán)力，不愿意別人分享之，譬如他們擔心移民具有潛在的破壞性，因而感到有必要對這些人加以社會排斥。[2]現(xiàn)在， “社會包容”或者說“社會融合”的主要目的，就是要消除不同方式的“社會排斥”，打破在不同階層、不同群體、不同性別、不同職業(yè)、不同年齡等各種人之間的隔閡和區(qū)隔，使所有人被包容到整個社會的歷史發(fā)展進程中，共謀社會發(fā)展的路徑，共享社會發(fā)展的成果。因此，包容性概念的提出表明了一種更新，更加先進、更加科學的發(fā)展模式。這種模式不僅僅適用于經(jīng)濟學領(lǐng)域，他也同樣適用于社會各領(lǐng)域共同研究的模式和價值導向。

二、公共安全管理中的包容性維度分析

（一）公共安全管理中對公平與權(quán)利的包容

根據(jù)林毅夫的觀點，包容性增長強調(diào)“參與”和“共享”兩個層面，即應(yīng)致力于全體社會成員平等地“參與”和“共享”經(jīng)濟增長的成果收益。[3]這個觀點正是從公平與權(quán)利的角度理解經(jīng)濟增長的包容性，筆者認為在公共安全管理領(lǐng)域這種觀點同樣適用。公平與權(quán)利既是包容性的本質(zhì)，又是公共安全管理的前提條件，因此，對安全管理條件的包容這一維度，可以以公平與權(quán)力為切入點，更為細致地分析安全管理對公平與權(quán)利的訴求。公共安全管理的核心價值，就體現(xiàn)為促進社會公平，使社會各方面的利益關(guān)系得到妥善解決，人民內(nèi)部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理。例如在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)安全協(xié)調(diào)發(fā)展中，城市發(fā)展用地、工業(yè)發(fā)展用地與農(nóng)民失地成為城鄉(xiāng)矛盾的焦點，從社會公平的角度來看，需要從維護被征地農(nóng)民的根本利益出發(fā)，處理好發(fā)展用地與農(nóng)民失地的矛盾，開展征地拆遷補償工作，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。加強社會公共安全管理，就是要打破形形色色的社會不公，通過各項制度改革、完善，讓社會不同群體平等地共享各種社會資源，協(xié)調(diào)好利益各方的關(guān)系，切實推進社會公平。

（二）公共安全管理中對多元主體的包容

政府在公共安全事務(wù)管理中起著舉足輕重的作用，但是政府不是萬能的，它無法依靠自身所擁有的資源和信息獨自解決所有城市公共安全問題，而且隨著社會領(lǐng)域其他社會組織力量的發(fā)展，私營部門、非政府組織與政府間的傳統(tǒng)界限逐漸被打破，政府已經(jīng)不再是行使公共權(quán)利的唯一中心和行動主體。[4]因此公共安全管理凸現(xiàn)出對多元主體的包容，它代表著在面對公共安全問題時，必須拓寬社會參與渠道，建立社會力量參與機制，發(fā)揮非政府組織、企業(yè)與市場的作用，形成在協(xié)調(diào)公共安全事件中政府與各類其他組織相互依賴、資源共享，共同構(gòu)建多中心的治理結(jié)構(gòu)。[5]這種多中心的治理結(jié)構(gòu)就是多元主體共同管理社會公共事務(wù)、共同提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，共同承擔相應(yīng)的社會責任。

（三）公共安全管理中對民生民富的包容

黨的十八大報告第七部分以“在改善民生和創(chuàng)新社會管理中加強社會建設(shè)”為標題，清楚地標明了社會建設(shè)的兩個重點內(nèi)容改善民生和創(chuàng)新社會管理，而保障和改善民生是根本。民生是國之根本，民富才能國強。只有民生得以發(fā)展，國家才能長治久安。只有老百姓感覺幸福了，整個社會才能和諧發(fā)展。因此，公共安全管理的核心就是建立以人為本的安全發(fā)展觀，就是在社會發(fā)展過程中把社會公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、救濟權(quán)等權(quán)利始終擺在第一位，建設(shè)和諧社會中首先以人的生命為本，不能以犧牲人的生命和健康為代價的原則，這是科學發(fā)展觀的本質(zhì)，也是安全發(fā)展的核心。[6]中國的GDP 連續(xù)多年平均保持了8% 的高位增長， 卻鮮有人知道每年因公共安全問題造成的GDP 損失高達6%，非典、禽流感、地震、海嘯、暴力搶劫等等這些問題每年奪去了20 萬人的寶貴生命。因此，從經(jīng)濟學的角度，我們也要認識到安全也是穩(wěn)定、安全也是生產(chǎn)力、安全也是最大的效益，公共安全管理的最終目標是實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展，提高人民的幸福度和滿意度。

三、公共安全管理中包容性缺失導致的現(xiàn)實問題

（一）公平與公正度缺失，導致法律法規(guī)不健全

公共安全涵蓋了政治安全、人身財產(chǎn)安全、社會安全和生態(tài)環(huán)境安全，涉及的具體事件包括自然災(zāi)害、生產(chǎn)事故、食品藥品、生態(tài)環(huán)境、公共設(shè)施、地下空間、社會治安、社會保險、金融安全、國家安全等有關(guān)社會政策與制度。我國從1954年首次規(guī)定戒嚴制度至今，公共安全管理的法律體系己經(jīng)初具規(guī)模，已制定了針對社會緊急危險形勢的《戒嚴法》、針對地震這一特殊自然災(zāi)害的《防震減災(zāi)法》、針對洪水特別是特大洪澇災(zāi)害的《防洪法》、針對火災(zāi)的《消防法》、針對安全生產(chǎn)事故的《安全生產(chǎn)法》、針對環(huán)境保護和環(huán)境災(zāi)害防治的《環(huán)境保護法》以及針對公共衛(wèi)生事件的《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等相關(guān)的法律法規(guī)，但沒有統(tǒng)一的《公共安全管理法》，這使得各級政府在實施災(zāi)害防御、應(yīng)急救災(zāi)以及災(zāi)后重建等措施時，由于缺少法律依據(jù)，難以把握自己的職責定位，出現(xiàn)相互推諉的情況而最終傷害了救助群體的利益。

另一方面已有的法律法規(guī)涉及單一災(zāi)種多，涉及綜合管理的法規(guī)少。通常事故或災(zāi)害的發(fā)生，往往波及到社會各個層面，涉及許多部門和領(lǐng)域，單一災(zāi)種的法律顯得力不從心，無法實現(xiàn)綜合的防災(zāi)減災(zāi)，特別是在如何實施災(zāi)害管理、如何界定地方政府與中央政府、政府與企事業(yè)單位之間的管理責任等方面沒有相關(guān)的法律予以明確，這使得政府在面對規(guī)模較大的危機和社會風險問題時無法兼顧到所涉群體的共同利益，難以對不同的利益分配進行協(xié)調(diào)。

（二）融合度缺失，導致職能分散，效率低下

目前我國安全部門自成體系，由于融合度的缺失，管理分散，指揮職能存在交叉，急需建立協(xié)作統(tǒng)一的安全管理平臺。安全管理涉及的具體時間包括自然災(zāi)害、生產(chǎn)事故、藥品安全、生態(tài)環(huán)境、公共社會司、地下空間、社會治安、金融安全、國家安全等30多種有關(guān)政治、社會、經(jīng)濟和自然方面的安全防范內(nèi)容，涉及幾十個部門。[7]我國的安全事故應(yīng)急管理一般根據(jù)事故本身的性質(zhì)，有不同的部門負責指揮應(yīng)急管理，目前政府沒有建立作為統(tǒng)一的關(guān)于公共安全管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，涉及公共安全管理的工作實際上仍然分散在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、市政管委、公安局、衛(wèi)生局、工商局、藥品監(jiān)督局、技術(shù)監(jiān)督局、人防辦等多個職能部門中。

相關(guān)職能部門分屬不同系統(tǒng)和不同的領(lǐng)導，日常管理中往往習慣分兵把守，各自為戰(zhàn)，缺乏管理資源和信息共享，沒有統(tǒng)一的預(yù)警機制和協(xié)調(diào)管理平臺。在這種分散管理的體制下，政府對區(qū)域內(nèi)的公共安全管理信息不能全面了解，對各種安全隱患不能及時消除，對各種危機的發(fā)生不能事先有效阻止，結(jié)果造成危機發(fā)生，同時加大了政府的管理成本。

（三）參與度缺失，導致社會動員力差

以往我國“全能政府”模式下，我國政府已經(jīng)習慣于運用一體化的“限制型管理”和“配給制服務(wù)”方式來應(yīng)對公共安全危機，形成了分部門、分災(zāi)種的單一災(zāi)情救援體制和應(yīng)急管理模式，其優(yōu)勢在于能夠最大限度地整合社會有限資源，集中統(tǒng)一地解決危機突出問題，防止發(fā)生動亂，較快地渡過難關(guān)，特別是在應(yīng)對單一公共安全事件的快速反應(yīng)能力比較強。

但是這種以政府動員為主的形式，在面對如今錯綜復雜的公共安全危機頻發(fā)的局面顯得效率比較低。社會動員能力的不足導致公民自發(fā)地組織和行動起來防范危機、應(yīng)對危機以及災(zāi)后的恢復和重建的主動性和積極性的缺乏。目前，除了紅十字會和慈善總會這樣的傳統(tǒng)組織外，我國的公民和社會組織很少在公共安全管理中配合政府開展工作。這些都嚴重制約了政府公共安全管理中社會公眾作用的發(fā)揮，同時也超過了政府的承受能力。

（四）共享度缺失，導致信息披露緩慢

鑒于歷史的原因、官僚作風以及信息公開制度的缺失，政府的信息不公開成為了一個最為學界以及公眾垢病的問題。在公共安全危機事件爆發(fā)后，各級政府或媒體往往為了維護社會穩(wěn)定，有意無意地采用“捂蓋子”等愚民手段，其結(jié)果，在全社會范圍內(nèi)造成謠言四起、眾人心理恐慌的局面，從而給危機擴大化提供了一個溫床，使得人民的損失人為地擴大化，政府的公共安全事件處理也陷入更為困難的不利局面。

事實證明，不確定的危機比已經(jīng)確定的危機更容易引起群眾的恐慌，在人們不能得到準確信息的同時，各種猜測、流言開始全國散播，不僅引起人們心理上的恐慌，而且導致了事實上的混亂。在信息多元化的今天，政府不可能完全封鎖公共安全信息。如果主流信息不暢，則社會謠言四起，政府信息失去權(quán)威導，百姓心理恐慌程度和過激行動大大加劇，從而政府解決危機的難度加大。此外，政府相關(guān)人員還存在著意識缺位，缺乏自如應(yīng)對媒體、有效引導輿論的能力。[8]因此，政府需要構(gòu)建權(quán)威的公共安全管理信息發(fā)布平臺，完善政府新聞發(fā)言人制度，對新聞媒體和社會公眾進行正確引導。

四、包容性視角下公共安全管理創(chuàng)新的戰(zhàn)略對策

（一）加快完善公共安全管理法律法規(guī)，為包容性管理提供公平依據(jù)

2007年我國公布施行的公共安全事件應(yīng)對法，為應(yīng)對各類突發(fā)公共事件提供了共同性規(guī)范。但是應(yīng)對突發(fā)事件是一項紛繁復雜的工作，僅靠一部基本法律不能完全涵蓋。當前，應(yīng)根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對法有關(guān)規(guī)定，抓緊制定公共安全管理各個環(huán)節(jié)配套的規(guī)定，完善公共安全事件等級、預(yù)防、應(yīng)急準備、監(jiān)測預(yù)警、信息發(fā)布等具體制度；抓緊清理現(xiàn)行有關(guān)公用安全管理的單行法律法規(guī)，及時修改與公共安全管理事件應(yīng)對法不一致的規(guī)定。

在提高社會公眾自救互救意識能力方面，有些國家和法律中強調(diào)了政府應(yīng)急管理責任的有限性原則，明確了社會公民的自救互救義務(wù)，如日本《東京震災(zāi)對策條例》強調(diào)了兩個理念，一是“自己的生命自己保護”，二是“我們的城市我們保護”。[9]這一條例充分體現(xiàn)了公共安全管理中公眾參與，第一時間自我管理的理念。在加強基層公共安全管理能力建設(shè)方面，一些國家非常重視完善社會應(yīng)急組織和隊伍。

新加坡構(gòu)建了社區(qū)民防系統(tǒng)，倡導全體市民的參與防止危險事件；英國、日本、德國、俄羅斯等國家大力發(fā)展民間應(yīng)急力量，支持建立各種專業(yè)性強、技能高的應(yīng)急志愿者隊伍，并把這些力量納入政府公共安全管理體系中，在很大程度上彌補了政府應(yīng)急資源的不足。西方國家的種種經(jīng)驗告訴我們，在公共安全管理中全民參與，聯(lián)合社會各界的力量才能最大限度的預(yù)警公共安全事件，才能在危機來臨的時候全民出動，最大限度的挽救生命財產(chǎn)，才能最有效的解決突發(fā)性事件。

（二）深化行政管理體制改革，構(gòu)建高度融合的包容性管理系統(tǒng)

公共安全管理需要依靠相應(yīng)的組織機構(gòu)來實施，從危機察覺與預(yù)警、危機決策、事件控制與處理，到提供需要支持和救助、善后等一系列工作，需要相應(yīng)的機構(gòu)負責，由這些機構(gòu)組成一個完整的危機管理組織系統(tǒng)。目前有必要通過進一步的行政體制改革，根據(jù)我國國情設(shè)立相應(yīng)的公共安全管理機構(gòu)，健全安全管理的組織系統(tǒng)，基本思路是：

（1）通過立法，成立由國家主席領(lǐng)導的國家公共安全管理委員會，作為處理事關(guān)國家安全的重大危機的指揮決策機構(gòu)。

（2）在中央政府建立一個負責公共安全管理工作的常設(shè)機構(gòu)，其主要職能包括危機信息的匯總與報告，危機管理的綜合協(xié)調(diào)和策劃組織，應(yīng)對行動的實施監(jiān)督，對外溝通，組織危機管理的培訓和演練等。

（3）通過重組現(xiàn)有的情報信息機構(gòu)或設(shè)立新的部門，完善危機預(yù)警系統(tǒng)。具體包括：可考慮建設(shè)一個直接隸屬于中央政府、分布與全國、實行垂直管理的信息情報系統(tǒng)，已搜集、處理和分析傳統(tǒng)“國家安全”范疇之外的經(jīng)濟社會文化動態(tài)方面的信息；改革規(guī)范信訪機構(gòu)、新聞媒體和政策研究機構(gòu)的運作，使之更好地發(fā)揮其職能；制定相應(yīng)的制度和法律，使信息機構(gòu)的信息搜集、處理和分析工作規(guī)范化，使政府信息的報告和公開規(guī)范化、制度化。

（三）建立健全社會動員機制，促進包容性管理的參與功能發(fā)揮。主要包括：

（1）設(shè)立負責社會動員工作的專門機構(gòu)。該機構(gòu)可設(shè)在負責公共安全管理的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)之內(nèi)，其職責包括策劃宣傳策略和計劃、制定有關(guān)鼓勵社會各界參與的政策、新聞發(fā)布和政策宣傳、協(xié)調(diào)傳播媒體等。

（2）制定激勵、規(guī)范社會各界參與應(yīng)對危機的法律制度和相關(guān)政策。例如：為非政府組織和公眾參與應(yīng)對安全管理提供相應(yīng)的渠道和法律保證，制定社會組織參與應(yīng)對危機的優(yōu)惠政策和激勵措施。[10]

（3）加強與有關(guān)國際組織、有關(guān)國家以及國際性非政府組織的合作，爭取國際社會的協(xié)助和支持。在2003年抗擊“非典”的斗爭中，我國政府與世界衛(wèi)生組織的合作便是一個很好的范例。

（四）建立整合透明的信息管理制度，提高包容性管理的信息可獲得性

（1）健全公共安全管理信息公開制度。政府要建立完善新聞發(fā)布制度，及時準確地公布事實真相。首先，公共安全管理委員會下常設(shè)管理公共安全信息的綜合職能機構(gòu)，由一個或幾個部門負責人員和專業(yè)人事組成。同時建立公共安全新聞發(fā)言人制度，選定新聞發(fā)言人，以保證公共安全信息的科學管理與公眾的信息溝通。其次，政府信息公開要做到及時準確。政府要爭取在第一時間把公共安全信息公布于眾避免公眾從非正式渠道獲取虛假信息，給政府工作造成被動局面。信息務(wù)求準確、客觀，避免引起不必要的恐慌。最后，要理順政府各公共安全管理部門內(nèi)部的信息交流和溝通關(guān)系，促進信息的順暢流通，做到上情下達和下情上達。

（2）加強政府與新聞媒體的合作。新聞媒體作為公共管理的一個主體，扮演著政府“信息代言人”的角色，政府與新聞媒體之間應(yīng)該建立良好的相互信任關(guān)系，保持暢通的信息聯(lián)系，形成一種互動的信息交流機制，從而更好地促進公共安全的保障工作。比如，日本政府早在1961年制定的《災(zāi)害對策基本法》中就明確規(guī)定日本廣播協(xié)會（NHK）屬于國家指定的防災(zāi)公共機構(gòu)，從法律上確立了公共電視臺在國家防災(zāi)體制中的地位。韓國參照日本的做法，于1996年根據(jù)《災(zāi)難管理法》將韓國公共電視臺（KBS）列為報道災(zāi)難的指定臺。[11]所以，公共安全管理過程中，政府必須構(gòu)建政府與新聞媒體之間的良好互動關(guān)系，有效引導新聞媒體，使新聞媒體成為傳播政府決策的途徑，公眾獲取正確信息的渠道和官民共同解決問題的橋梁。

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