吳茜　梁君麗

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著極其繁重的公共服務(wù)責(zé)任，其公共服務(wù)質(zhì)量的好壞直接關(guān)系到廣大農(nóng)民生活質(zhì)量能否得到提高。在公共服務(wù)供給模式創(chuàng)新的過程中，合作型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給模式逐步成為一種趨勢。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；農(nóng)村公共服務(wù)；供給模式

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1008-2921（2016）04-0058-04

作者簡介：吳 茜（1987-），女，河南鄭州人，鄭州工商學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教師，主要從事人力資源管理研究。 2014年12月22日至23日的中央農(nóng)村工作會議上，中央首次提出人的新農(nóng)村。會議提出，積極穩(wěn)妥推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，加快改善人居環(huán)境，提高農(nóng)民素質(zhì)，推動物的新農(nóng)村和人的新農(nóng)村建設(shè)齊頭并進(jìn)。會議首次提出人的新農(nóng)村，凸顯了中央對新農(nóng)村建設(shè)的更高要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村公共服務(wù)供給的重要行動主體。政府管理創(chuàng)新本身就是一個(gè)上下互動、互為補(bǔ)充的過程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以嘗試依靠社會多方主體的力量進(jìn)行農(nóng)村公共服務(wù)供給，這是本文所要闡述的合作型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給模式。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共服務(wù)供給模式困境

社會結(jié)構(gòu)的主體由政府、企業(yè)和第三部門組成。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的加速，農(nóng)村這種以政府為主體的供給模式已經(jīng)無法滿足農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民需求?！昂献髦卫硎腔诠裆鐣某砷L、公民組織的興起、社會利益的分化以及民主訴求的增多而發(fā)展起來的一種社會治理的新框架，其基本理念是要打破政府的權(quán)力壟斷，使治理主體多元化、平等化，以實(shí)現(xiàn)多中心的合作共治?！盵1]這種理論為農(nóng)村公共服務(wù)的改革提供了新的視角。

（一）公共服務(wù)供給模式困境

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層的政府，是與民眾接觸最多、最廣的一個(gè)政府部門，其實(shí)施政策是否到位直接關(guān)系到廣大人民的切身利益。但是在實(shí)際操作過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著一些自身難以克服的問題。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位困境

中央政府和地方政府在提供公共服務(wù)的過程中扮演著不同的角色，其職能分工也各不相同?！暗侨珖骷壵跈?quán)力和義務(wù)的權(quán)限界定方面并不明確，以經(jīng)濟(jì)績效為考核指標(biāo)的中國地方官員人事體系，決定了地方政府間存在著競爭關(guān)系。”[2]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上為縣（區(qū)）政府的執(zhí)行單位，下為農(nóng)村自治單位以及村委會的監(jiān)督指導(dǎo)單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在著嚴(yán)重的三位（越位、缺位、錯位）現(xiàn)象。首先，權(quán)力越位。由于集權(quán)思想以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對經(jīng)濟(jì)、政治、文化進(jìn)行大包大攬，管了很多管不好、不該管、管不了的事。其次，公共服務(wù)職能缺位。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于財(cái)力匱乏、管理能力有限，只是忙于完成中央下達(dá)的各種指標(biāo)，沒有能力和精力去完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的建設(shè)。最后，公共服務(wù)目標(biāo)錯位。許多政府官員為了謀政績，只去管、只去做那些可以提高經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的政績工程。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供給主體單一困境

在加強(qiáng)社會管理的過程中，政府長期延續(xù)著官本位、權(quán)利本位思想，嚴(yán)重降低了村民自治團(tuán)體和社會組織的積極性。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給主體單一主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是農(nóng)民參政、管理意識較低，沒有發(fā)揮主人翁的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長期占據(jù)主導(dǎo)地位，對農(nóng)民實(shí)施強(qiáng)制性的控制和管理，農(nóng)民放棄了在公共服務(wù)供給中管理者的權(quán)利。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會組織發(fā)展落后，無法作為獨(dú)立的個(gè)體影響公共服務(wù)的供給。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會組織面臨著規(guī)模小、法律保護(hù)制度不健全、資源匱乏、缺乏凝聚力等現(xiàn)狀，嚴(yán)重阻礙了其發(fā)展空間，無法高效地提供公共服務(wù)。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)威缺失困境

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威性體現(xiàn)在：依法行政、合理利用決策權(quán)；切實(shí)履行相關(guān)職責(zé)、一切從人民的利益出發(fā)；樹立正確的世界觀、價(jià)值觀和人生觀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最低一級的政府組織，往往會存在著權(quán)威性不夠的狀況。第一，有時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依法行政，更沒有完善社會管理職能。法律制度有利于規(guī)范人的行為，同時(shí)產(chǎn)生積極的推動作用。在憲法和法律規(guī)定的范圍行使職權(quán)不但能維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)和權(quán)威，還能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員所行使職責(zé)在合法、合理、合情的范圍之內(nèi)。第二，與群眾隔閡，有令不行，有禁不止。政府與工作人員有時(shí)為了維護(hù)自身利益和相關(guān)利益團(tuán)體，并沒有做到誠實(shí)守信、真正履行上傳下達(dá)的相關(guān)任務(wù)，導(dǎo)致政令不通，損害人民的利益。第三，工作作風(fēng)和態(tài)度不端正。當(dāng)出現(xiàn)問題時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各個(gè)部門會互相推諉責(zé)任，嚴(yán)重影響了辦事效率，侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共服務(wù)供給模式困境的原因分析

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共服務(wù)供給中的一元化主義傾向

改革開放以來，政府采用分權(quán)的管理模式，將公共服務(wù)的管理權(quán)限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，形成塊塊式的管理格局。稅費(fèi)改革以后，在公共服務(wù)供給方面，政府需要做的是調(diào)動一切積極力量參與到公共服務(wù)的供給中，形成了以政府為主導(dǎo)、多主體共同配合的新局面。時(shí)代的發(fā)展沒有讓政府改變在縱向治理上仍然采用統(tǒng)一指揮的模式；在橫向組織上部門繁多、政出多門，導(dǎo)致橫向部門協(xié)調(diào)不利的局面。一元化的治理模式只能為組織帶來純粹的技術(shù)上的優(yōu)越性，但卻為其他治理主體的發(fā)展造成了障礙。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共服務(wù)供給中的集權(quán)主義傾向

“當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際上仍在一定程度上保持了改革前一直存在的黨組織的絕對一元化領(lǐng)導(dǎo)體制?！盵3]政府沒有獨(dú)立的自主權(quán)，無法按照自己的意愿進(jìn)行決策，做任何事情都必須依附于黨組織，即黨政不分。在治理過程中，政府審批事項(xiàng)繁多、目標(biāo)不統(tǒng)一，很多職能并沒有分配給市場，阻礙了簡政放權(quán)的進(jìn)一步實(shí)施。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共服務(wù)供給中的形式主義傾向

政府的很多作為并不是真正出于為人民服務(wù)的目的，“就是服務(wù)無心，目標(biāo)模糊，說得多，做得少，有誠意，成效少”[4]。地方政府為了實(shí)現(xiàn)政績目標(biāo)，將達(dá)標(biāo)變成了目標(biāo)，把穩(wěn)定曲解成搞定，把為民演化成為己。空喊為人民服務(wù)的口號，卻做實(shí)為己謀利的事情。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給過程中嚴(yán)重存在著上有政策、下有對策，執(zhí)行意識淡薄、執(zhí)行能力有限，有令不行、有禁不止， 逃避執(zhí)行、歪曲執(zhí)行、附加執(zhí)行、盲目執(zhí)行、選擇執(zhí)行、機(jī)械執(zhí)行、被動執(zhí)行、越位執(zhí)行、虛假執(zhí)行和錯誤執(zhí)行等現(xiàn)象。[5]

二、江蘇S鎮(zhèn)的社會管理創(chuàng)新：合作型農(nóng)村公共服務(wù)供給模式

合作型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一種治理模式，是指在共同的社會價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)指引下，政府合理地下放權(quán)力，號召多個(gè)治理主體和治理組織解決社會問題，共同為公眾提供公共服務(wù)和公共物品的過程。合作型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有以下特點(diǎn)：以多方主體的利益最大化為目標(biāo)，以多元治理主體間的民主合作為基礎(chǔ)[6]，是下而上地納多方主體意見進(jìn)行民主決策的治理方式。

江蘇S鎮(zhèn)地處吳江市西南部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，企業(yè)多達(dá)190多家，很多外來務(wù)工人員常駐S鎮(zhèn)，常住人口67 000人，外來人口35 000人。外來人口的日益增多，導(dǎo)致政府在提供公共服務(wù)的過程中遇到各種各樣的矛盾。在此情況下，S鎮(zhèn)政府因地制宜，利用多方主體力量，創(chuàng)新公共服務(wù)機(jī)制，大大提高了服務(wù)效率。

（一） 公眾合作型：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給主體多元化

2012年8月，S鎮(zhèn)成立了全市首個(gè)特約調(diào)解聯(lián)合協(xié)會，組建了4支特約調(diào)解員專業(yè)隊(duì)伍：由法律工作者隊(duì)伍組成的“說法隊(duì)伍”，新市民代表組成的“說情隊(duì)伍”，退休老干部組成的“說理隊(duì)伍”，行業(yè)協(xié)會會員組成的“說德隊(duì)伍”。

S鎮(zhèn)有一個(gè)比較大的采鋼材行業(yè)，此行業(yè)銷售、安裝人員遍布全國各地。他們在外地的建筑工地上經(jīng)常會發(fā)生經(jīng)濟(jì)、工傷等糾紛。一旦發(fā)生事故，帶班人員（一般都是外地人員擔(dān)任）就會返回S鎮(zhèn)的原工廠進(jìn)行處理。如果勞資雙方達(dá)不成協(xié)議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會親自到發(fā)生糾紛的外地，進(jìn)行協(xié)商、調(diào)節(jié)、仲裁、訴訟等，這個(gè)時(shí)候外來新市民（說情隊(duì)伍）參與調(diào)解就起到了化解矛盾的作用。S鎮(zhèn)在治理過程中，讓民眾擁有能夠自由表達(dá)意志的渠道，同時(shí)能夠監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)的整個(gè)過程，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理形成了良性互動，有利于促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會的和諧發(fā)展。

（二）多方合作型：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給效應(yīng)最大化

這里的多方合作是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不同機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行配合，采取一種共同主事、共同安排、共同出力、共同參與的互動關(guān)系的伙伴攜手治理模式。震澤鎮(zhèn)綜治委由15家單位組成，包括成員單位8家（公檢法司，社聯(lián)，法庭，交警支隊(duì)，查出中隊(duì)），聯(lián)動單位7家（環(huán)保、民政、勞動保障、城管、城建等）。這15家單位每月25日（同周末交叉除外）定期舉行例會，將自己單位需要解決的問題提出來共同協(xié)商解決。例如，有次下大雨，導(dǎo)致積水無法排出，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民的正常生活。城建部門經(jīng)調(diào)查是因?yàn)橛晁娃r(nóng)用污水共同排放到污水處理廠，出水管太小導(dǎo)致無法及時(shí)處理污水，而污水處理廠由環(huán)保部門來管，此時(shí)環(huán)保部門立刻作出決定向上級部門匯報(bào)再加幾根排水管，很快問題在例會上就得到了解決。

（三）法治合作型：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給過程合法化

法治合作型是治理主體在法定制度框架下有序參與，充分重視各方利益，實(shí)現(xiàn)治理過程的規(guī)范化。S鎮(zhèn)的法治合作體現(xiàn)在創(chuàng)建了庭所共建機(jī)制。所謂庭所共建是指在解決各種糾紛時(shí)，法庭、派出所、司法所共同出面進(jìn)行調(diào)解。三個(gè)機(jī)構(gòu)形成一個(gè)共同單位，告別單獨(dú)辦案，形成聯(lián)合組織。2011年12月31日元旦前夕，一所小學(xué)發(fā)生了推擠廁所墻壁，導(dǎo)致一名小學(xué)生死亡的事件。在處理此案件時(shí)，派出所的警察接到報(bào)警馬上出動，同時(shí)司法所跟進(jìn)調(diào)解。當(dāng)時(shí)校長不愿意按照工傷進(jìn)行賠償。此時(shí)法庭出面說法，三個(gè)機(jī)構(gòu)聚集在一起，起到了說情、說理、說法的作用，案件很快得到了解決。

在庭所共建這個(gè)機(jī)制中，派出所起到了維護(hù)社會穩(wěn)定與震懾的作用，司法所起到了調(diào)解的作用；而法庭在整個(gè)過程中起到了宣傳法律知識、確認(rèn)司法、簡化程序的作用。三個(gè)單位聯(lián)合在一起為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民提供公共服務(wù)，做到小事不出城，大事不出鎮(zhèn)，難事不上交，真正做到了為民、便民、服務(wù)于民。

S鎮(zhèn)創(chuàng)新公共服務(wù)機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各個(gè)部門聯(lián)手合作，為民眾提供了優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。它的成功與相互之間的配合、領(lǐng)導(dǎo)的重視、嚴(yán)格的執(zhí)政和明確的制度密不可分。在簡化制度、創(chuàng)新制度的同時(shí)，又使制度變得更加合法、合理、合情。

三、建立和完善合作型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共服務(wù)供給模式的對策建議

（一）提高社會組織參與公共服務(wù)的自主性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不是唯一的公共服務(wù)治理者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的有限性決定了必須有更多的治理主體加入其中。社會組織作為一個(gè)強(qiáng)有力的團(tuán)體，其公益性、組織性和社會性能將廣大分散的農(nóng)民群眾聚集在一起，從他們的利益出發(fā)，獲得他們的信任感與認(rèn)同感。

一是大力宣傳自治理論，調(diào)動社會組織的積極性。詹姆斯·N·羅西瑙認(rèn)為：“治理是一種由共同的目標(biāo)支持的管理活動。這些管理活動未必獲得正式授權(quán)，主體也未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)，卻能有效發(fā)揮作用”[7]。政府應(yīng)該及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，并意識到“較之自由主義的個(gè)人至上，社群的共同目標(biāo)和社群成員的認(rèn)同感具有重要意義”[8]。作為善治者的角色，將部分權(quán)力下放給社會組織，擴(kuò)大社會組織的自治空間。作為掌舵者的角色，明確規(guī)定社會組織的權(quán)力與職能，讓其發(fā)揮自主能動性，實(shí)現(xiàn)公共利益的訴求。

二是根據(jù)社會組織的自身特點(diǎn)，制定出有針對性的激勵措施促進(jìn)社會組織的成立與發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會組織作為治理角色之一，在提供公共服務(wù)的過程中發(fā)揮著重要作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為其合作者，應(yīng)該積極為其創(chuàng)造各種有利條件：采用自下而上的管理方式為社會組織創(chuàng)造民主的政治環(huán)境，允許在合法的范圍內(nèi)自由結(jié)社，實(shí)行民主化決策促進(jìn)社會組織的健康發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要根據(jù)不同情況因地制宜的采取不同的發(fā)展策略。志愿服務(wù)類組織要提供一定的指導(dǎo)意見和榮譽(yù)獎勵，文體類政府組織要為經(jīng)濟(jì)投資提供更多的場地和公共設(shè)施，而對于利益代表型組織需要寬松的制度環(huán)境和多渠道的發(fā)言途徑。在加拿大，政府專門制定有關(guān)法律，把社會組織（社區(qū)組織、社會企業(yè)、非營利組織、慈善組織、合作和信用聯(lián)盟、草根組織等）看作社會治理的合作者，與其共同承擔(dān)公共服務(wù)的供給任務(wù)。此外，社會組織的90%資金都是來自政府撥款，要在資金上給予大力支持。同時(shí)，定期對資金的使用進(jìn)行評估，并對整個(gè)社會組織的績效進(jìn)行考核。

三是加強(qiáng)社會組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的過程監(jiān)督。長期的集權(quán)政策，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理中缺少監(jiān)督，如果缺少社會力量的介入，就可能導(dǎo)致政府權(quán)力無限擴(kuò)張。因此，應(yīng)該讓社會組織加入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的全過程，防止自由裁量權(quán)的濫用。利益組織性評議活動，采用議事協(xié)商機(jī)制，創(chuàng)造民主的政治氛圍，引導(dǎo)社會組織暢所欲言。

（二）構(gòu)建不同主體參與公共服務(wù)治理的制度性

公共利益的均衡化和最大化離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)公眾的參與，而公共利益的實(shí)現(xiàn)和矛盾的化解必須以制度作為保障。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)與村民配合、齊心協(xié)力，進(jìn)一步健全民意表達(dá)渠道：一是加強(qiáng)基層民主制度建設(shè)，在鄉(xiāng)政村治的治理結(jié)構(gòu)中，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最低一級的基層政府，而村則是我國農(nóng)村基層的自治單位，要按制度規(guī)定實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”[9]。讓民眾擁有自身利益需求的表達(dá)平臺，進(jìn)行獨(dú)立自主的發(fā)言。二是進(jìn)一步開展聽證會制度，拓展基層民主空間，將民眾意見加入到新制度的制定與實(shí)施中。三是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息公開制度，將服務(wù)項(xiàng)目、財(cái)務(wù)運(yùn)行、規(guī)章制度、政府支出情況等關(guān)系民計(jì)民生的信息公之于眾，使民眾能最大限度地了解政府的治理過程。四是健全民主監(jiān)督制度，使監(jiān)督渠道透明化：如電子政務(wù)、政務(wù)公開、聽證制度等，讓民眾真正發(fā)揮監(jiān)督權(quán)，防止行政權(quán)力的濫用。五是積極實(shí)行信訪制度，采用多種方式讓民眾加入到信訪活動中，確認(rèn)公民主人翁地位，實(shí)現(xiàn)自己的利益表達(dá)和利益訴求。六是建立健全社情民意訪談制度，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)要定期下鄉(xiāng)與急需幫助的農(nóng)民進(jìn)行訪談，盡快解決他們所面臨的難題。七是利用多種形式開展民眾評議活動，如微博、公眾號、電視節(jié)目，加大評議的透明度，充分發(fā)揮民眾的參與作用。

開展民眾參與的政府績效評估。構(gòu)建多元化的評估主體，包括農(nóng)村居民、城市居民、社會志愿者、企業(yè)工作者等群體，將公眾評議制度化、常規(guī)化，使公民享有合法的政治參與權(quán)。將人民性的價(jià)值取向作為考核標(biāo)準(zhǔn)，把人民對政府的滿意度作為重要參考因素，建立一套科學(xué)的為人民服務(wù)的績效考核體系?！巴ㄟ^公眾參與和公共協(xié)商，有助于提高決策質(zhì)量，尋找到科學(xué)而又能得到社會各界認(rèn)可的政策方案，推動有效治理的實(shí)現(xiàn)?！盵10]

（三）建設(shè)政府公共服務(wù)供給的法治性

政府的法治化主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：政策的穩(wěn)定性、政府權(quán)力運(yùn)用符合公共利益、政府勇于承擔(dān)責(zé)任。提升政府公共服務(wù)供給的法治化要從以下幾個(gè)方面入手：（1）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)體系。規(guī)定財(cái)權(quán)、事權(quán)配置體系，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各個(gè)部門的共同管轄權(quán)和共同治理領(lǐng)域，防止非正式的、隨機(jī)應(yīng)變、因人而異的府際關(guān)系變化，維持一定的政策穩(wěn)定性。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以為公眾服務(wù)為目標(biāo)。維護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公平和正義，關(guān)心民眾利益，一切從民眾的實(shí)際生活出發(fā)，滿足民眾的基本需求，最大限度地為民眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。（3）完善相關(guān)法律法規(guī)制度，做到有法可依，違法必究。健全的獎懲機(jī)制是公共服務(wù)得以順利完成的保證。只有這樣才能贏得民心，增強(qiáng)民眾的信任感。

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