丁建臣 孫曉杰 石堯

摘要：現(xiàn)代金融的本質(zhì)是誠信基礎(chǔ)上的信用服務(wù)，金融業(yè)已經(jīng)深度滲透到現(xiàn)代社會經(jīng)濟生活的各個方面。鑒于金融消費者與金融機構(gòu)事實上的不平等地位日益凸顯，利益沖突與日俱增，侵犯金融消費者權(quán)益事件頻發(fā)，強化金融消費者保護已經(jīng)成為各國監(jiān)管當局和社會各界的共識。我國金融消費者保護長期處于真空狀態(tài)，強化銀行服務(wù)監(jiān)管刻不容緩。文章在概括金融消費者保護理論精髓的基礎(chǔ)上，指出了金融消費者保護理論面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，旨在彌補保護缺陷，提升銀行服務(wù)監(jiān)管效率，探尋金融消費者保護的有效途徑，相關(guān)政策建議對構(gòu)建我國金融消費者保護長效機制具有現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：壟斷經(jīng)營；金融消費者保護；政策建議

一、 引言

銀行業(yè)在我國金融體系中占有絕對主導(dǎo)地位，以人民銀行公布的2014年我國社會融資總構(gòu)成為例，該年社會融資總量為164 137億元，其中人民幣貸款為97 813億元，占比60%；企業(yè)債券融資23 676億元，占比14%；而非金融企業(yè)境內(nèi)股票融資僅為4 350億元，占比3%。

由我國計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌而形成的我國銀行業(yè)目前仍然是一個壟斷程度較高的行業(yè)，進入門檻較高，雖然近年來出臺了民營資本進入銀行業(yè)的相關(guān)政策，但民營資本進入的仍然較少，以工、農(nóng)、中、建、交為代表的國有大型銀行仍然占據(jù)我國銀行業(yè)的壟斷地位，筆者按國際上測量行業(yè)壟斷程度的產(chǎn)業(yè)集中度指標CRn（CRn=Qn/Qn+Qm，Qn為行業(yè)內(nèi)前十家左右的銷售量、營業(yè)收入或利潤量，Qm為行業(yè)內(nèi)其他企業(yè)的對應(yīng)指標）測算得出：截止2014年我國五大國有銀行的總資產(chǎn)在商業(yè)銀行中的產(chǎn)業(yè)集中度為0.52，以貝恩對美國產(chǎn)業(yè)壟斷和競爭類型的劃分標準來看屬于中下集中寡占型。我國五大家國有商業(yè)銀行通過行政方式獲得壟斷地位，由計劃經(jīng)濟體制下的專業(yè)銀行演變而來，目前尚非完全意義上的商業(yè)銀行。一方面，國有銀行的壟斷助推經(jīng)濟發(fā)展，籌集大量資金支持現(xiàn)代化建設(shè)，廣布網(wǎng)點吸收大部分居民儲蓄，跨區(qū)域配置資金提高其流動性，并發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)提升自身抗風險能力。但另一方面，我國銀行業(yè)的壟斷嚴重侵害了金融消費者的利益，商業(yè)銀行基層網(wǎng)點的服務(wù)質(zhì)量不盡如人意。小微企業(yè)融資瓶頸難突破，銀行基層網(wǎng)點布局欠科學(xué)，從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊，金融服務(wù)霸王條款屢見不鮮。

近年來，隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，消費者需求日益豐富、維權(quán)意識不斷提高，銀行業(yè)的改革也在逐步深化。但受限于傳統(tǒng)銀行根深蒂固的經(jīng)營理念與模式，銀行的服務(wù)質(zhì)量一時難以提升，銀行消費糾紛案件頻頻發(fā)生，消費者仍然處于弱勢地位。因此，金融監(jiān)管當局應(yīng)當大力強化銀行服務(wù)監(jiān)管，不斷提升我國銀行的服務(wù)質(zhì)量，維護金融消費者的正當權(quán)益。

二、 銀行壟斷經(jīng)營侵害金融消費者權(quán)益的表現(xiàn)

1. 銀行息差率高，金融消費者貸款難。由于我國銀行處于壟斷地位，在資金價格即利率的制定方面具有壟斷權(quán)，廣大消費者沒有議價權(quán)，利率沒有市場化，作為具有壟斷優(yōu)勢的銀行為了追求利潤，長期壓低存款，抬高貸款利率，謀求過高的存貸利差及壟斷利潤。以1979年～2013年的一年期存款利率為例，扣除通貨膨脹后，35年的平均一年期存款實際利率僅為0.028%。

我國銀行靠壟斷優(yōu)勢常年從金融消費者攫取壟斷利潤，主要方式是利息收入方式，2004年～2014年10年間我國五大國有上市銀行的利息收入占總收入比在70%～90%之間，平均為80.7%。代表利息收入水平的凈息差（利息收入-利息支出/生息資產(chǎn)）平均高達2.56%，明顯高于國際上平均值1.5%左右。在我國銀行壟斷的背景下，金融消費者存款獲利少，貸款利率高，甚至難以從商業(yè)銀行獲取貸款，統(tǒng)計顯示我國銀行對國有企業(yè)的放貸息差為3%，而對民營金融消費者放貸息差在5%～6%之間，民營金融消費者普遍存在貸款難，融資難的問題，由此也導(dǎo)致民間資本的盛行于泛濫，金融監(jiān)管問題突出。

2. 銀行業(yè)霸王條款備受詬病。“霸王條款”是金融壟斷和法制不完備的必然產(chǎn)物，“壟斷”與“暴利”唇齒相依、唇亡齒寒。目前我國間接融資比例占70%以上，銀行業(yè)資產(chǎn)占全部金融資產(chǎn)的比例超過60%。在銀行融資比例較高、信息披露不健全的背景下，商業(yè)銀行基于委托代理關(guān)系，往往侵犯金融消費者的權(quán)益。2013年和訊網(wǎng)曾推出關(guān)于銀行業(yè)霸王條款的調(diào)查，從銀行理財、銀行服務(wù)、銀行收費、銀行卡四個方面細數(shù)了銀行業(yè)種種霸王條款。超過3 000份調(diào)查結(jié)果顯示，超過半數(shù)的金融消費者遭遇過銀行服務(wù)霸王條款，其中“銀行單方面漲價”和“收取小額賬戶管理費”均占13.64%，“銀行直接取消新存折辦理”占12.2%，28.77%遭遇過信用卡霸王條款，19.71%遭遇過理財產(chǎn)品霸王條款。

3. 銀行卡服務(wù)質(zhì)量問題重重。2014年全國消費者協(xié)會受理的金融服務(wù)投訴中，與銀行卡服務(wù)相關(guān)的投訴數(shù)量排在首位，主要表現(xiàn)形式包括：（1）銀行未經(jīng)初次辦理信用卡的金融消費者確認，擅自為其開卡并收取年費；（2）銀行未經(jīng)金融消費者許可，擅自從其銀行賬戶扣除短信通知年費；（3）銀行在消費者信用卡到期后，未經(jīng)許可寄送、開通新卡并收取年費；（4）金融消費者辦理存折時，強制為其辦理開通相應(yīng)的借記卡等。上述行為不同程度的違背了公平交易原則，侵犯了金融消費者知情權(quán)、自主選擇權(quán)、公平交易權(quán)和安全權(quán)，有的甚至直接違背相關(guān)法規(guī)。

4. 理財侵犯知情權(quán)最為普遍。在銀行業(yè)各種侵權(quán)行為中，銀行理財侵犯金融消費者知情權(quán)最為普遍，這與理財銷售與業(yè)績掛鉤、銷售人員管理不到位、消費者認知不足、監(jiān)管不到位、處罰力度不足等密切相關(guān)，主要表現(xiàn)在虛假銷售、刻意誤導(dǎo)、夸大收益、風險回避、信息披露不足等。2014年有關(guān)網(wǎng)站對銀行理財?shù)慕y(tǒng)計分析結(jié)果顯示，在銀行理財誤導(dǎo)金融消費者的相關(guān)案例中，把保險、基金、券商集作為理財產(chǎn)品銷售的占據(jù)前三位，分別占比29.56%、20.13%和8.18%，銀監(jiān)會2013年3月下發(fā)的《中國銀監(jiān)會關(guān)于規(guī)范商業(yè)銀行理財業(yè)務(wù)投資運作有關(guān)問題的通知》第三條明確規(guī)定銀行對理財產(chǎn)品期限、收益、結(jié)構(gòu)、風險負有信息充分披露義務(wù)。

5. 亂收費問題久懸而未決。所謂亂收費主要包含收費不合理、收費不公開兩個方面，一些收費項目直接違反相關(guān)規(guī)定，間接違背相關(guān)法規(guī)，收費依據(jù)和標準尚不明確，長期以來引起了金融消費者強烈不滿。以工商銀行為例，其2012年收費價目表顯示，涉及金融消費者的收費項目超過140項，許多項目仍令金融消費者大惑不解。目前3 000多項收費令人眼花繚亂，各種自立明目的收費也是層出不窮，銀行壟斷進而導(dǎo)致了金融暴利，其中收取開戶手續(xù)費、密碼重置費、個人存款證明費等貢獻了金融暴利的20%左右的利潤。因此必須深化金融機構(gòu)改革，規(guī)范銀行業(yè)收費體系，抑制壟斷過強的趨勢。

6. 侵犯選擇權(quán)形式五花八門。2008年以來我國銀行業(yè)居民存款增長率逐年下降，從2008年的25.7%下降至2014年的8%，大量資金流向信托、基金、民間借貸等，資金“脫媒”引發(fā)了花樣繁多的違規(guī)攬儲行為，從以往的存款返點、贈送禮品等發(fā)展為諸多強制性侵權(quán)行為，如要求貸款人將其存款賬戶轉(zhuǎn)移至貸款銀行等。此外，各種貸款活動強行搭售基金、理財或保險，限定貸款擔保物評估機構(gòu)等剝奪金融消費者自主選擇權(quán)行為亦不勝枚舉，嚴重侵犯金融消費者自主選擇權(quán)。

在我國，國有商業(yè)銀行的外部不經(jīng)濟表現(xiàn)尤為突出。一方面，“委托代理”問題使商業(yè)銀行利益和其經(jīng)營管理人員的利益相互脫節(jié)，經(jīng)營管理人員缺乏強大動力去真正關(guān)心銀行的安全和效益，往往不需承擔決策失誤的后果，甚至為了一己私利而損害銀行的利益。另一方面，作為國民經(jīng)濟“神經(jīng)中樞”的國有商業(yè)銀行，其經(jīng)營狀況牽動著整個經(jīng)濟體系。一家銀行的經(jīng)營不善甚至失敗會給廣大儲戶造成損失，進而擴散到其他金融機構(gòu)并將風險和損失傳遞給整個國民經(jīng)濟體系。強化金融消費者保護，徹底摒棄銀行“霸王條款”，暢順信息獲取渠道，健全信息披露機制和激勵約束機制，成為扭轉(zhuǎn)金融消費者與銀行委托代理關(guān)系、提高資源配置效率和增加社會福利的重要環(huán)節(jié)。

三、 相關(guān)政策建議

長期以來，我國金融業(yè)國家壟斷地位固若磐石，監(jiān)管重心側(cè)重于客戶資金安全、維護支付體系和社會經(jīng)濟秩序，金融消費者保護機制弱化，金融機構(gòu)與消費者間的矛盾突出。強化金融消費者保護已成為世界公認的監(jiān)管目標和金融機構(gòu)經(jīng)營價值導(dǎo)向。為切實保障我國金融消費者合法權(quán)益，相關(guān)政策建議包括以下幾個方面。

1. 把金融消費者保護作為銀行業(yè)監(jiān)管的首要目標。基于政府監(jiān)管的中立性、權(quán)威性和專業(yè)性等優(yōu)勢，強化政府在金融消費者保護中的主導(dǎo)作用，明確各監(jiān)管當局相關(guān)部門職權(quán)范圍，提升金融消費者保護的有效性和公眾預(yù)期。一是矯正傳統(tǒng)監(jiān)管目標，明確監(jiān)管機構(gòu)職權(quán)范圍。監(jiān)管應(yīng)以保護金融消費者弱勢群體利益為出發(fā)點和最終落腳點，將消費者保護作為常態(tài)化工作內(nèi)容。賦予央行系統(tǒng)性危機處理權(quán)和相應(yīng)懲處權(quán)，加強與監(jiān)管當局的專業(yè)合作，重點監(jiān)控并打擊金融消費者侵權(quán)行為，及時將典型案例通過媒體向社會公開曝光。二是加強金融行業(yè)自律監(jiān)管，完善監(jiān)管體系。適時成立中立性質(zhì)的金融消費者保護協(xié)會，加快建立統(tǒng)一的約束標準，規(guī)范金融機構(gòu)經(jīng)營管理，通過簽署金融消費者承諾書，完善金融服務(wù)糾紛處理程序。同時，加快制定專業(yè)化監(jiān)管規(guī)則，構(gòu)建政府監(jiān)管、自律監(jiān)管、公眾監(jiān)督和自我保護的金融消費者保護機制。三是提升監(jiān)管官員專業(yè)水準。面對金融衍生產(chǎn)品交易規(guī)模激增，大量復(fù)雜結(jié)構(gòu)性金融產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)，監(jiān)管目標相互沖突，監(jiān)管官員應(yīng)具備了解相關(guān)政策法規(guī)、掌握金融專業(yè)知識、熟悉金融運作與交易規(guī)則、具有高度風險敏感性等專業(yè)素質(zhì)。

2. 凈化金融消費者保護環(huán)境。我國金融消費者保護工作被邊緣化，金融消費者利益受損事件頻發(fā)，因此強化金融消費者保護觀念迫在眉睫。一是重新界定“金融消費者”概念。以規(guī)則的統(tǒng)一性和約束條件的普適性為標準，可將金融交易過程中處于信息劣勢、以自然人為主體的非專業(yè)人士統(tǒng)稱為金融消費者，明確其法律主體地位與權(quán)利義務(wù)。二是樹立“金融消費者至上”理念。重新定位以金融消費者需求為導(dǎo)向的金融服務(wù)理念，不遺余力地提供優(yōu)質(zhì)適合的金融產(chǎn)品與服務(wù)，夯實金融生態(tài)文明基礎(chǔ)。三是全面提升金融服務(wù)質(zhì)量。金融機構(gòu)應(yīng)堅持以金融消費者為中心，加大軟硬件設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化服務(wù)流程，簡化交易程序，降低交易成本。四是強化金融消費者保護激勵約束機制。金融機構(gòu)信用數(shù)據(jù)庫誠信指數(shù)中應(yīng)包括投訴率、糾紛處理率等考核指標，金融企業(yè)應(yīng)將誠信經(jīng)營記錄作為員工日常考核和晉升的重要評價指標，通過獎勵投訴建議等方式提高金融消費者監(jiān)督的有效性。五是加大金融消費者保護政府信息披露力度，提高金融服務(wù)信息透明度，制定專業(yè)統(tǒng)一的信息披露標準，保證政府金融服務(wù)信息披露的持續(xù)性、完整性和有效性。

3. 規(guī)范商業(yè)銀行金融消費者保護行為。機構(gòu)主體市場化、資金價格市場化、機構(gòu)退出市場化和服務(wù)市場標準化，是我國銀行業(yè)改革與開放的主旋律，強化金融消費者保護機構(gòu)的主體責任，必須制定合理的服務(wù)價格，規(guī)范商業(yè)銀行經(jīng)營行為。一是維護銀行體系穩(wěn)定。擴大金融服務(wù)的覆蓋面、公平性和可獲得性，健康的銀行體系是金融消費者保護的前提和基礎(chǔ)。實現(xiàn)銀行業(yè)經(jīng)營管理體系的高效運行，機構(gòu)體系必須廣覆蓋、差異化、高效率，銀行服務(wù)必須貼近市場需求，根植實體經(jīng)濟，風險控制到位。二是重視客戶關(guān)系管理，提升金融消費者忠誠度。建立客戶信息的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)平臺，動態(tài)管理消費者信息，拉近銀行與客戶間的距離；優(yōu)化服務(wù)評估及定期回訪制度，提升服務(wù)質(zhì)量。三是優(yōu)化金融產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。我國金融產(chǎn)品與服務(wù)市場競爭激烈，同質(zhì)性較高，缺乏理念服務(wù)，尚處于做產(chǎn)品、推品牌階段，應(yīng)大力整合同質(zhì)性金融產(chǎn)品，打造個性鮮明的特色理財品牌。四是強化內(nèi)部風險控制。健全金融機構(gòu)內(nèi)控機制是保護金融消費者信息安全和財產(chǎn)安全的重要內(nèi)容，杜絕任何隨意泄露、買賣、散布金融消費者個人信息的違規(guī)行為，嚴查私自挪用、盜用金融消費者資金的違法行為，按照產(chǎn)品設(shè)計標準和承諾收益水平，嚴格依據(jù)“柵欄”原則，隔離業(yè)務(wù)風險，切實保證金融消費者財產(chǎn)安全。五是提升金融服務(wù)規(guī)范化程度。適應(yīng)國際金融市場需求，參照國際注冊會計師（ICPA）、國際注冊理財規(guī)劃師（CFP）、注冊金融分析師（CFA）等標準，嚴格我國專業(yè)金融人員認證制度，強化國際化、全能型專業(yè)理財師培養(yǎng)，縮小銀行服務(wù)國際差距。

4. 彌補金融消費者司法保護的缺陷。我國金融消費者保護的專門立法長期缺失，相關(guān)法規(guī)條款亟待完善。一是確立金融消費者保護原則。由于金融機構(gòu)的信息優(yōu)勢和專業(yè)化運作，金融壟斷經(jīng)營固化金融消費者弱勢地位，因此，金融消費者司法保護應(yīng)體現(xiàn)傾斜性保護原則、適當性原則和舉證倒置原則。二是強化現(xiàn)行法律法規(guī)保護力度。重新修訂《消費者權(quán)益保護法》關(guān)于消費者的界定，強化其對整個金融服務(wù)領(lǐng)域金融消費者的保護力度，加強《反壟斷法》對金融消費者的直接保護力度，改變金融消費者群體弱勢地位。三是彌補金融消費者司法保護真空。通過制定專門的《金融消費者保護法》、《金融產(chǎn)品銷售法》等，規(guī)范金融機構(gòu)和人員的服務(wù)行為，加強對高風險金融衍生產(chǎn)品的市場準入監(jiān)管，引入“冷靜期”規(guī)則（Cooling-off Rule），根據(jù)不同產(chǎn)品設(shè)置長短不一的冷靜期，賦予消費者無條件單方面解約權(quán)和后悔權(quán)。

5. 提升金融消費者保護的有效性。健全的糾紛解決機制有助于加強金融機構(gòu)與金融消費者的聯(lián)系，提高金融消費者滿意度和忠誠度。一是健全金融消費者糾紛解決機制。監(jiān)管者主動調(diào)解糾紛，針對金融消費糾紛的特殊性，通過集體訴訟制度，單獨設(shè)計簡易訴訟程序，將眾多分散同類投訴打包統(tǒng)一訴訟，實現(xiàn)了通過一次訴訟完成對眾多金融消費者的救助。二是建立金融服務(wù)督查機構(gòu)制度。充分發(fā)揮監(jiān)管當局區(qū)位優(yōu)勢，不要充當維護銀行業(yè)利益的保護傘。鼓勵金融消費者單方發(fā)起并自主選擇示范性案例，監(jiān)督金融機構(gòu)承擔糾紛解決費用。三是構(gòu)建金融機構(gòu)內(nèi)部糾紛解決機制。金融機構(gòu)內(nèi)部設(shè)立專營部門，專司金融消費者投訴處理，加強與司法部門協(xié)作，定期組織培訓(xùn)和檢查，確保金融消費糾紛解決的及時性、針對性和專業(yè)性，進而發(fā)掘潛在客戶與商機，提高金融機構(gòu)盈利能力和行業(yè)競爭力。四是建立金融消費者教育長效機制。通過制定并推廣國民金融教育計劃，整合各類金融教育資源，培養(yǎng)消費者健康的金融消費理念，強化金融維權(quán)意識。五是適時出臺《金融消費者保護行動綱要》，監(jiān)管機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、消費者保護協(xié)會、司法機構(gòu)、仲裁機構(gòu)、和民間組織等通力合作，拓展金融消費維權(quán)渠道。雖然國內(nèi)銀行目前接受顧客投訴有多種渠道，但其使用率及成功率較低，并且處理程序紛繁復(fù)雜。監(jiān)管者可通過分類規(guī)定不同級別的投訴處理時限，不斷增強保護消費者權(quán)益的時效性。

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基金項目：2013教育部人文社科研究項目“我國金融消費者保護研究”（項目號：13YJA790011），課題負責人：丁建臣。

作者簡介：丁建臣（1962-），男，漢族，黑龍江省牡丹江市人，對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)金融學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為金融監(jiān)管與公共政策；孫曉杰（1986-），男，漢族，山東省煙臺市人，對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)金融學(xué)院博士生，研究方向為金融監(jiān)管；石堯（1992-），女，漢族，山西省大同市人，對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)金融學(xué)院碩士生，研究方向為金融監(jiān)管。

收稿日期：2015-12-17。