王杰　董元元

[摘要]新疆地處于環(huán)境較為惡劣的西北地區(qū)，新疆的貧困問題也就是影響西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要問題，然而新時(shí)期的扶貧又是主攻精準(zhǔn)扶貧方向，突出了新疆特色的扶貧開發(fā)新路徑，將新疆的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的再一次推向了歷史的新起點(diǎn)。建立精準(zhǔn)扶貧機(jī)制，把精準(zhǔn)扶貧思想和其行動(dòng)統(tǒng)一安排到新疆扶貧工作部署上來，建立更加具體有效的精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，把扶貧工作扶到點(diǎn)上、扶到根上，扶到貧困農(nóng)戶的家里。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)扶貧；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；扶貧機(jī)制

一、新疆精準(zhǔn)扶貧的必要性分析

（一）貧困規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)性

我國(guó)的扶貧開發(fā)工作開始于上世紀(jì)80年代的中期，通過了近30年的不懈努力，我們?nèi)〉昧伺e世公認(rèn)的輝煌成就。但是在新疆，長(zhǎng)期以來貧困居民的底數(shù)不清、情況也不明、針對(duì)性不強(qiáng)、扶貧資金和項(xiàng)目指向不準(zhǔn)確等問題較為突出。其中重要的一個(gè)原因是目前全國(guó)農(nóng)村貧困居民有8249萬人，是國(guó)家的統(tǒng)計(jì)局根據(jù)全國(guó)的7.40萬戶農(nóng)村住戶調(diào)查樣本的數(shù)據(jù)推算出來的。這個(gè)數(shù)據(jù)對(duì)于研究和分析貧困居民的規(guī)模、分析貧困發(fā)展的趨勢(shì)是比較科學(xué)得的。但是在具體的工作中卻存在著很多不確定的問題：“誰是貧困居民”“貧困原因是什么”“怎么針對(duì)性幫扶”“幫扶效果又怎樣”等。由于統(tǒng)一的扶貧信息系統(tǒng)沒有建立，所以對(duì)于那些對(duì)具體的貧困居民、貧困農(nóng)戶的幫扶工作上就存在許多的盲點(diǎn)，真正的一些貧困農(nóng)戶和貧困居民沒有得到實(shí)際的幫扶。

（二）粗放扶貧帶來的效果不理想

長(zhǎng)期以來，由于貧困居民的數(shù)據(jù)都是來自抽樣調(diào)查后的逐級(jí)往下分解的，扶貧工作中的低質(zhì)、低效問題也是普遍存在的，如：貧困居民的底數(shù)是不清楚的，扶貧說工作的對(duì)象經(jīng)常是由基層的干部“推估”（推測(cè)估算）出來的，扶貧資金的“天女散花”使用，導(dǎo)致了“年年扶貧年年貧”的現(xiàn)象；重點(diǎn)縣也就舍不得“脫掉貧困帽”，數(shù)字的弄虛作假，和擠占浪費(fèi)國(guó)家扶貧的資源；人情式扶貧、關(guān)系式扶貧，都是造成應(yīng)扶未扶、扶富不扶窮等社會(huì)不公，甚至滋生腐敗現(xiàn)象的本質(zhì)原因。表面上來看，粗放的扶貧是工作方法上存在一些問題，實(shí)質(zhì)上也是反映了干部的群眾觀念和執(zhí)政理念的很多大問題，是不可小覷的。

（三）基層執(zhí)行扶貧工作的制度缺陷

現(xiàn)在施行的扶貧制度在設(shè)計(jì)上存在缺陷，不少的扶貧項(xiàng)目是粗放“漫灌”，針對(duì)性不強(qiáng)，更多的是體現(xiàn)在“扶農(nóng)”上而不是真正意義上的“扶貧”。必須修補(bǔ)和完善現(xiàn)有的扶貧體制機(jī)制。也就是說，要解決的是錢和政策用在誰的身上、怎么用、用得怎么樣等這些問題。扶貧一定要對(duì)“精準(zhǔn)度”的把握，專項(xiàng)扶貧就更要對(duì)準(zhǔn)貧困的居民，特別是對(duì)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的使用上，務(wù)必使其重點(diǎn)用在貧困的居民身上，用在正確的扶貧方向上。扶貧是要做雪中送炭的事情，千萬不要拿扶貧的錢去搞高標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)和做一些形象工程，不是真正的扶貧。貧困地區(qū)的發(fā)展，主要應(yīng)該使用財(cái)政綜合扶貧的資金和其他的資金。

二、新疆扶貧存在的問題

（一）扶貧資金的利用率低下

新疆對(duì)2202多個(gè)貧困村實(shí)施了整村的推進(jìn)扶貧開發(fā)的規(guī)劃，累計(jì)投入的資金有296.04億元。作為新疆扶貧的主戰(zhàn)場(chǎng)南疆三地州，積極的探索扶貧的新機(jī)制，分析查找致貧原因，并進(jìn)行精準(zhǔn)的識(shí)別，建檔立卡，制定了有針對(duì)性的幫扶措施，確保扶貧的資金實(shí)現(xiàn)效益的最大化。

從新疆扶貧資金的來源來看，中央財(cái)政給的扶貧資金占到80%以上1。從扶貧的資金使用上來看，主要是用在了生和產(chǎn)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施上，其他的支出如科技的支出所占比重就很小，很多的資金不能有效利用，也就出現(xiàn)了大筆的壞賬和死賬。

（二）產(chǎn)業(yè)扶貧產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益較低

在“十一五”和“十二五”的初期，新疆就實(shí)行了“特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)”、“龍頭企業(yè)扶貧”等具有新疆特色的扶貧政策，加強(qiáng)了對(duì)貧困區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的拉動(dòng)力和增強(qiáng)了對(duì)貧困農(nóng)戶轉(zhuǎn)變成產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)方向的輻射力。南疆三地州的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，提高了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化的程度，但是新疆的平均水平相比，仍然凸顯出偏高趨勢(shì)。很多的自然環(huán)境較惡劣的貧困地區(qū)，“靠天吃飯、豐年越溫和災(zāi)年返貧”的現(xiàn)象仍然存在。而且，南疆三地州經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平是處在工業(yè)化的初級(jí)階段上，同時(shí)缺乏系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)構(gòu)建體系。因此，總體上看，產(chǎn)業(yè)扶貧所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益較低，在整個(gè)過程中表現(xiàn)的不明顯。

（三）貧困地區(qū)的社會(huì)保障扶貧體系不完善

醫(yī)療衛(wèi)生場(chǎng)所的缺少與醫(yī)護(hù)人員的短缺，主要是因?yàn)樯鐣?huì)醫(yī)療保障體系的初步建立，覆蓋面低，仍然存在貧困地區(qū)人民“因病返貧”這樣的現(xiàn)象。

教育機(jī)制的不完善性，使得在南疆地區(qū)很多適學(xué)人員沒有能力上學(xué)。2011年，新疆初中畢業(yè)生升入高中階段的升學(xué)率為47.64%左右，而南疆三地州僅為23%左右，輟學(xué)率高、就業(yè)率低，高中和中職教育的發(fā)展滯后。2013年，新疆初高中的學(xué)生有所增加，但是還是低于全疆的平均水平。

三、新疆精準(zhǔn)扶貧對(duì)策分析

（一）推動(dòng)建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制

1.完善扶貧對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制

實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的首要環(huán)節(jié)是對(duì)貧困村、貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別。長(zhǎng)期以來，新疆農(nóng)村貧困人口都是根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在對(duì)住戶調(diào)查的數(shù)據(jù)推算出來，對(duì)于掌握研究貧困人口的規(guī)模、分析判斷貧困的發(fā)展趨勢(shì)具有指導(dǎo)的作用。具體來講，是精準(zhǔn)識(shí)別貧困村、貧困人口，應(yīng)該著力的抓好以下三項(xiàng)工作：抓好宣傳的發(fā)動(dòng)，注重群眾的參與；規(guī)范操作的流程，保證信息的質(zhì)量；抓好督查，強(qiáng)化考核。按照“自治區(qū)抽查、市監(jiān)督、縣核查”的方法開展督查的工作。抽查的結(jié)果可以作為考核年度扶貧工作的重要內(nèi)容，實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。

2.精準(zhǔn)劃分扶貧事權(quán)

按照“自治區(qū)統(tǒng)籌、地州負(fù)責(zé)、縣抓落實(shí)”的工作體制，組織實(shí)施新疆新一輪3029個(gè)貧困村的整村推進(jìn)規(guī)劃，即精準(zhǔn)扶貧計(jì)劃。應(yīng)積極聯(lián)系國(guó)務(wù)院的扶貧辦加大支持力度，制定詳細(xì)的新疆精準(zhǔn)扶貧工作的具體實(shí)施方案。

成立縣精準(zhǔn)扶貧建檔立卡督查工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)督查組，建立分片區(qū)的督辦制，促進(jìn)工作進(jìn)度提高工作的質(zhì)量，本質(zhì)上杜絕建人情戶、關(guān)系戶。確保組織、扶貧、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門按照各自的職能開展監(jiān)督、管理工作，保證扶貧工作的順利推進(jìn)。

3.創(chuàng)新精準(zhǔn)管理機(jī)制

完善精準(zhǔn)扶貧的工作思路。在建檔立卡、動(dòng)態(tài)調(diào)整的基礎(chǔ)上，提出新時(shí)期“七到村、七到戶、七到人”的精準(zhǔn)扶貧運(yùn)行機(jī)制；開展扶貧資金項(xiàng)目的審批權(quán)限下放到縣試點(diǎn)。確定“積極試點(diǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)、審查備案、全程監(jiān)管”的原則，先行在5個(gè)縣開展審批權(quán)限下放到縣試點(diǎn)。

（二）實(shí)施南疆區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃

1.加大扶貧資金投入力度

新疆以“劃分區(qū)域、分類扶持、整村推進(jìn)、連片開發(fā)、完善機(jī)制”為扶貧的總方針，以南疆三地州、邊境地區(qū)、貧困山區(qū)為主戰(zhàn)場(chǎng)，專項(xiàng)扶貧資金的投入上，堅(jiān)持“三個(gè)70%”的原則。積極爭(zhēng)取上級(jí)財(cái)政資金的投入，使扶貧專項(xiàng)資金的投入力度增長(zhǎng)?？梢杂行У恼袭a(chǎn)業(yè)扶貧、村道的通達(dá)通暢、土地的整理、人畜的飲水、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等各種項(xiàng)目資金，集中投入連片開發(fā)的村建設(shè)，要全面形成資金集聚、技術(shù)的整合、措施配套、拼盤開發(fā)的態(tài)勢(shì)。

2015年南疆四地州財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金8.91億元，較上年同期增加10%；安排到戶貼息貸款規(guī)模7.782億元，較上年同期增加87%。

2.鞏固片區(qū)建設(shè)合力推進(jìn)格局

堅(jiān)持以片區(qū)建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)、各行各業(yè)為主導(dǎo)、城鄉(xiāng)發(fā)展為一體、產(chǎn)業(yè)崛起為支撐、推進(jìn)“片中片”為手段，加強(qiáng)資金項(xiàng)目銜接和工作協(xié)調(diào)配合，重點(diǎn)解決好水、電、路、氣、房五大問題，加快落實(shí)南疆三地州片區(qū)實(shí)施規(guī)劃。

3.建立工作交流和對(duì)接渠道

分批次走訪定點(diǎn)扶貧牽頭單位，宣傳中央和自治區(qū)關(guān)于社會(huì)扶貧工作的新形勢(shì)新要求，充分的發(fā)揮黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)及駐村機(jī)構(gòu)等定點(diǎn)對(duì)口幫扶的優(yōu)勢(shì)，開展不同特點(diǎn)的幫扶活動(dòng)。積極的宣傳和引導(dǎo)各類社會(huì)資源投入到扶貧事業(yè)中，實(shí)現(xiàn)部門和單位對(duì)口幫扶貧困村全覆蓋，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧工作格局。了解掌握實(shí)際工作進(jìn)展，聽取建設(shè)性意見和建議，建立內(nèi)容豐富、互動(dòng)性強(qiáng)、供需對(duì)應(yīng)的公共服務(wù)平臺(tái)。

注釋

1新疆扶貧信息網(wǎng)

2新疆扶貧信息網(wǎng)，2014.

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作者簡(jiǎn)介

王杰：女，新疆大學(xué)，政治與公共管理學(xué)院，行政管理專業(yè)，公共部人力資源管理方向。

董元元：女，新疆大學(xué)，政治與公共管理學(xué)院，行政管理專業(yè)，公共部門人力資源管理方向。