文 / 中共蕪湖市委組織部、市委黨校聯(lián)合課題組

短期掛職的長效思考
——蕪湖市優(yōu)秀中青年干部駐“雙聯(lián)系”點輪流掛職工作調(diào)查報告

文 / 中共蕪湖市委組織部、市委黨校聯(lián)合課題組

【DOI】10．19312/j．cnki．61-1499/c．2016．09．008

優(yōu)秀中青年干部輪流到所在單位“雙聯(lián)系”村、社區(qū)短期掛職是蕪湖市委為深化機關(guān)聯(lián)系基層、干部聯(lián)系群眾工作（以下簡稱“雙聯(lián)系”），增強直接聯(lián)系服務(wù)群眾效果，增強黨員干部群眾工作能力的重要舉措。自2014年9月在全市啟動以來，已經(jīng)有兩個批次520名黨員干部（其中市直派駐175名）駐聯(lián)系村、社區(qū)的短期掛職工作。為認真總結(jié)經(jīng)驗和成效，發(fā)現(xiàn)問題及原因，提出辦法措施，推動“雙聯(lián)系”工作常態(tài)化、長效化、制度化。2015年10月，市委組織部與市委黨校組成聯(lián)合課題組，對此項工作情況進行調(diào)研。

課題組主要采取了問卷調(diào)查與結(jié)構(gòu)化訪談相結(jié)合的方式進行調(diào)研?？紤]到干部輪流短期掛職工作涉及派駐單位、村和社區(qū)以及掛職干部三個主體，我們設(shè)計了A、B、C三套問卷和三類結(jié)構(gòu)化訪談提綱。調(diào)研階段，我們采用隨機抽樣法選定市區(qū)及2縣2區(qū)作為問卷調(diào)查對象，共發(fā)放問卷249份，收回有效問卷236份；結(jié)構(gòu)化訪談過程中我們在問卷調(diào)研未覆蓋的區(qū)縣中選取2縣1區(qū)，實地調(diào)研5個行政村（社區(qū)）并舉行了3場由派員單位、接收單位和掛職干部三方參與的專題座談會。從調(diào)研結(jié)果來看，問卷調(diào)查與實地訪談的情況得到了相互印證，具有較高的可信度和參考價值。

一、掛職工作的基本模式

優(yōu)秀中青年干部輪流到所在單位“雙聯(lián)系”村、社區(qū)短期掛職工作開展以來，市委雙聯(lián)辦出臺了一系列舉措不斷規(guī)制，目前已形成了較為可行的模式。具體表現(xiàn)為：

“擇優(yōu)輪掛”，面向45周歲以下、大專以上學歷、3年以上工作經(jīng)歷，且熱愛基層工作、有強烈的事業(yè)心和責任感的黨員干部。原則上每年兩批，相鄰批次的人員不重復(fù)?！岸唐诙ㄏ颉保温汓c為本單位“雙聯(lián)系”村（社區(qū)），中共正式黨員的擔任黨組織副書記或書記助理，非中共正式黨員的任副主任或主任助理。任期一律為3 個月，每月在村不少于20天，與派出單位脫鉤，食宿在村（社區(qū)）?！傲Ⅲw管理”，市委雙聯(lián)辦牽頭，縣區(qū)委雙聯(lián)系工作機構(gòu)管理為主，派出單位管理為輔，遵守掛職村（社區(qū)）的各項規(guī)章制度。同時，為掛職干部在紀實管理平臺開通賬戶記錄工作實績，積分制管理。“職責清晰”，走訪一遍群眾、記好一本民情日記、撰寫一份調(diào)研報告、參與一項中心工作、辦好一件惠民實事?！氨Ｕ系轿弧?，按駐村干部每人每天60元標準，駐社區(qū)干部每人每天30元標準實行補助，交通費實報實銷。作為選拔任用干部群眾觀點、群眾立場評價的重要參考?！岸娇紥煦^”，市、縣區(qū)雙聯(lián)辦對掛職干部實行不定期督查、抽查，掛職干部期滿后要進行工作述職，由市直單位牽頭進行考核，優(yōu)秀的優(yōu)先提拔。

二、參與主體的基本評價

總體看，“雙聯(lián)系”輪流短期掛職工作得到了派員單位、接收單位和掛職干部的一致肯定。問卷調(diào)查中，問及“機關(guān)干部駐村、社區(qū)輪流短期掛職是干部直接聯(lián)系群眾的重要途徑”這一定性評價時，派員單位、接收單位和掛職干部認同度很高，分別達94．3%、98．7%和98．8%；結(jié)構(gòu)化訪談中，與會人員被問及“輪流短期掛職工作能夠發(fā)揮的作用”時，主要集中在轉(zhuǎn)變干部作風、密切黨群關(guān)系、提升工作能力、謀劃基層發(fā)展、促進政策落地等五個方面。

1.派員單位評價調(diào)查。派員單位對輪流掛職工作的基本態(tài)度可以通過其推薦掛職人選的做法是否依據(jù)上級要求（文件精神）來判斷。對此，我們首先在問卷B（派員單位填寫）中有針對性的設(shè)計了由分管領(lǐng)導(dǎo)回答的主觀選擇題，其中88．6%回答“嚴格依據(jù)”，11．4%回答“大致依據(jù)”。為尋求印證，我們同時在問卷A（掛職干部填寫）中詢問掛職干部“本單位對掛職工作的重視程度”進行甄別。統(tǒng)計結(jié)果表明：65．52%的掛職干部認為“非常重視”，32．18%的干部選擇“重視”，兩者合計占比達97．7%。在對掛職干部個人基本信息進行統(tǒng)計時，我們發(fā)現(xiàn)82份針對掛職干部的有效問卷中，31-45歲之間年富力強的干部占比達81．6%?。挲g結(jié)構(gòu)見圖1）。從職級來看，科級占比33．33%，科級以下占66．67%。其比例基本可反映全體掛職干部的結(jié)構(gòu)。由此判斷，大多數(shù)派員單位重視支持輪流短期掛職工作，較好地執(zhí)行文件，將本單位年富力強和具備發(fā)展?jié)摿Φ母刹孔鳛閽炻毟刹渴走x。

圖1 掛職干部年齡構(gòu)成

2.掛職干部評價調(diào)查。問卷A中（掛職干部填寫），問及“對所掛職的工作內(nèi)容是否有興趣”時，39．5%的干部表示對所掛職的工作內(nèi)容“興趣濃厚”，50%的干部選擇了“較有興趣”；39．1%的干部對所掛職的職位“非常積極熱情”，51．7%的干部選擇“比較熱情”【見圖2】；且有高達92%比例的干部認為他們在掛職工作中與掛職單位工作人員“經(jīng)常溝通，關(guān)系融洽”。問卷C（接收單位填寫）反饋的信息也佐證了這一情況，合計有98．7%的接收單位認為掛職干部對待工作態(tài)度積極， 84．8%的接收單位認為掛職干部能與群眾融為一體。由此判斷，輪流短期掛職工作得到掛職干部的支持，反映出基層一線工作對于機關(guān)年輕干部具備一定程度的吸引力，同時也表明大部分掛職干部有能力、有決心適應(yīng)基層工作，主觀上愿意為基層、為群眾做出貢獻。

圖2 干部對掛職工作的興趣度與熱情度

3.接收單位評價調(diào)查。問卷A中，合計有97．7%的干部認為接收單位對掛職工作“重視”或“非常重視”，因而反映在掛職分工上僅有10%的干部感覺“在基層分工不實”而無事可做。由掛職干部來評價接收單位對掛職工作的重視程度最具說服力。無論是在結(jié)構(gòu)化訪談還是在問卷中，掛職干部對接收單位的態(tài)度表示了一致的肯定。

三、輪流掛職工作的成效

通過問卷調(diào)查和結(jié)構(gòu)化訪談反饋的情況來看，輪流掛職工作的成效主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

1.掛職干部能力素質(zhì)得到鍛煉與提升。從調(diào)查數(shù)據(jù)來看，94．2%的干部認為熟悉了基層工作情況，88．5%的干部加深了對社會環(huán)境的了解，85%的干部體會到服務(wù)群眾的幸福感，88．5%的干部吸取了基層工作人員的經(jīng)驗，88．5%的干部表示對待工作態(tài)度更為積極，94．2%的干部認為提升了個人工作能力【見圖3】。

圖3 掛職干部掛職收獲調(diào)查

為印證掛職工作對干部培育的成效，在問卷B中我們要求派員單位對從基層掛職歸來的干部進行評價，從統(tǒng)計結(jié)果來看，認為干部對待工作態(tài)度更為積極的單位占88．6%，認為干部考慮問題時增加了群眾視角的占91．5%，認為干部工作能力有了明顯提升的占85．7%?！疽妶D4】數(shù)據(jù)表明，掛職干部普遍對短期輪流掛職工作的認可度較高，能夠擺正位置、虛心學習、自加壓力，有的傾注了較大興趣與熱情，面對基層工作積極主動，自我提升的效果比較明顯。

圖4 派員單位對掛職歸來干部的評價

2.與基層單位和群眾的感情得到增進。掛職干部充分發(fā)揮了知識面廣、信息靈通、思維活躍等優(yōu)勢，深入到村、社區(qū)和群眾中，發(fā)現(xiàn)問題、尋找機遇為基層的黨組織建設(shè)、經(jīng)濟社會發(fā)展獻計獻策，受到當?shù)馗刹亢腿罕姷目隙ê蜌g迎。如市招商局干部李俊到無為縣嚴橋鎮(zhèn)農(nóng)場村掛職時，村委會正計劃修建長1．6公里，寬3．5米的水泥路，尚有35萬元缺口，于是主動承擔任務(wù)，向市招商局領(lǐng)導(dǎo)匯報，正式向市交通局提交報告爭取了10萬元項目資金。市科技局干部王成君在無為縣泉塘鎮(zhèn)泉塘社區(qū)掛職期間利用自己熟悉科技企業(yè)的優(yōu)勢，將正大集團、智擎科技等農(nóng)村科技企業(yè)來村調(diào)研，并將該村水產(chǎn)養(yǎng)殖企業(yè)申報科技項目。市委組織部干部張婷雯在鏡湖區(qū)濱江公共服務(wù)中心健康路社區(qū)掛職期間，恰逢社區(qū)黨組織換屆，全程指導(dǎo)換屆工作流程，主動宣傳換屆程序，挨家挨戶發(fā)放選民證。市財政局干部戴要魁在南陵縣三里鎮(zhèn)雙河村掛職期間，了解到村美好鄉(xiāng)村建設(shè)點缺少體育設(shè)施，通過單位領(lǐng)導(dǎo)與體育局協(xié)調(diào)，將項目納入農(nóng)民體育健身工程，爭取了4萬元設(shè)施，同時幫助該村落實戶企業(yè)昌正農(nóng)業(yè)，爭取科技扶貧類財政項目6萬元。

掛職干部在基層學習、工作、生活、鍛煉，進一步密切了機關(guān)與基層之間的上下聯(lián)系與溝通。在座談?wù){(diào)研中，接收單位參會代表就表示，以前做某項工作需要聯(lián)系上級機關(guān)時總是兩眼一抹黑，現(xiàn)在有了掛職干部的牽線搭橋，感覺城里頭有了親戚，不僅路子清晰了連發(fā)展思路也清晰很多。派員機關(guān)也感同身受，表示在與基層的密切溝通中體諒到了群眾的疾苦，了解和掌握真實情況，彌補了以往機關(guān)干部長期習慣于看材料、聽匯報的不足，有利于機關(guān)單位更好的改進今后的工作。

四、存在的問題與困難

短期輪流掛職是我市在“雙聯(lián)系”工作實踐中的再創(chuàng)新，不可避免地存在一些值得進一步探討的地方，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.掛職期限的困惑。無論是問卷調(diào)查還是結(jié)構(gòu)化訪談，掛職主體三方對掛職期限的看法存在明顯差異。問卷調(diào)查中。從派員單位角度看，普遍認為掛職期限設(shè)定為三個月是適中的，占比達70%，僅22．8%認為期限需要延長。從接收單位角度看，意見則完全相反，僅26．6%的單位認為三個月適中，48．1%的單位認為期限稍短，更有24%的單位認為期限太短，兩者合計約72．1%。從掛職干部角度看，則莫衷一是，57．5%認為期限適中，40．2%的干部認為需要延長【見圖5】。數(shù)據(jù)反映，作為掛職第一主體的年輕干部出于個人適應(yīng)度對于掛職時間看法兩分各半，而作為人力資源需求方的派員單位和接收單位，則呈現(xiàn)兩個走向。

結(jié)構(gòu)化訪談中，我們了解到如下客觀事實：其一，蕪湖市機關(guān)單位普遍存在編制緊、任務(wù)重，特別是有能力、有精力的年輕干部少的客觀現(xiàn)實，與市委文件中要求將年富力強、富有潛力派到基層一線鍛煉主觀意愿相左，導(dǎo)致有的單位并未將真正符合條件的干部派下去，有的單位無人可派、忍痛割愛，尤其某些小微單位，派員掛職實質(zhì)上影響到整體工作。這正是派員單位希望掛職時間不能延長的主要原因。其二，作為接收單位的村和社區(qū)，長期承擔各類社會管理任務(wù)，同樣存在時間緊、任務(wù)重、人手少的客觀現(xiàn)實，另外在信息溝通、政策資源、上下協(xié)調(diào)方面的需求較為強烈，對掛職工作期望值較高。這正是接收單位希望掛職時間延長的主要原因。其三，掛職干部的掛職動機、成長經(jīng)歷、政治期許、適應(yīng)性等個體差異明顯，有的認為“基層那么大，想多看一看”、“很多想法未落地，更來不及實現(xiàn)”，有的認為“基層那么苦，生活不方便”、“心有余而力不足，干事難顧家”。這正是掛職干部的對掛職時間多樣化訴求的主要原因。

2. “掛工”矛盾凸顯?！皰旃ぁ泵芗磼炻毠ぷ髋c本職工作之間的矛盾，矛盾的來源主要在于派員單位。

問卷調(diào)查顯示，45．7%的派員單位仍然對掛職干部安排有本職工作， 41．3%的干部將“與原單位工作時間上的沖突”列在了“在基層工作面臨的困難”之首。

結(jié)構(gòu)化訪談中，掛職干部表示“掛工”矛盾使他們處于“身在曹營心在漢”的狀態(tài)，內(nèi)心“左右為難”、身心“疲于應(yīng)付”。接收單位指出掛職干部“兩頭兼顧”,最終只會使掛職工作“浮于表面”，導(dǎo)致無法安排掛職干部具體工作，有的揶揄說，“于其說是下基層掛職，到不如說是換了一個寫材料的地點”。

3.掛職需求難對稱。“短期定向”的派駐特點決定了年輕黨員干部必須到單位所在的“雙聯(lián)系”點掛任職務(wù)?？陀^上造成了派駐方向的“唯一性”和需求選擇的“封閉性”。

結(jié)構(gòu)化訪談中，部分派員單位和掛職干部表示，因職能單一、能力有限，面對基層提出的需求無從發(fā)力、無事可做。部分接收單位從自身利益出發(fā)，也反映“掛職干部的工作職能不符合基層單位的需求”。

調(diào)研組了解到，基層的迫切需求集中在基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境整治、社保救助、招商引資、經(jīng)濟發(fā)展等方面，但相關(guān)職能部門是相對“少數(shù)派”，成為聯(lián)系村和社區(qū)的“香餑餑”。黨務(wù)黨建、社會管理、宣傳文化職能單位則是“冷門”，無奈地表示“在諸如公路建設(shè)、電路改造等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，聯(lián)系單位自身無法解決，只能當“傳聲筒”，能不能解決還要靠具體的職能部門；有的提出“掛職過程中發(fā)現(xiàn)的某些問題是某些職能部門的責任，現(xiàn)在卻需要掛職干部和聯(lián)系單位去協(xié)調(diào)解決，是否本末倒置”。

4.配套制度不完善。一整套符合實際的標準、流程和規(guī)則，是掛職工作取得實效的重要基礎(chǔ)，不僅需要市里統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、完善體系，也需要掛職三方主體對文件、制度的清晰認知和主動執(zhí)行。

問卷調(diào)查中，問及對掛職激勵制度的知曉情況時，有11．4%的派員單位、24．1%的接收單位、33．3%的掛職干部表示“不清楚”。問及對掛職工作的考核要求時，也分別有7．2%的派員單位、20．3%的接收單位、12．6%的掛職干部表示對考核制度不甚了解。問及掛職工作補貼情況時，有27．6%的干部表示不清楚，16．1%的干部表示單位沒有發(fā)放相關(guān)補貼。

結(jié)構(gòu)化訪談中，我們了解到：對于“吃住在村（社區(qū)）的”要求，部分基層單位地處偏遠，諸如吃飯、住宿等生活設(shè)施的不足讓掛職工作面臨著現(xiàn)實的困難，單位為掛職干部解決生活問題超出了基層的實際能力，也增加了基層的負擔。有的干部表示“難以脫產(chǎn)沉下去”，有的干部無奈的表示“一周只能呆兩三天”，有的干部就只能和村干部“擠一擠”，或者自費在附近的鎮(zhèn)里里住幾天，有的干部駐村生活費、交通費基本上全部自己掏腰包。

經(jīng)過分析，得出如下結(jié)構(gòu)：其一，部分派員單位和掛職干部對于自身職責、配套制度認識不清晰，造成對掛職干部管理、考核、保障的重視程度不夠，相關(guān)政策要求“缺位”。其二，部分派單位和掛職干部表示，市級文件中對于掛職期間表現(xiàn)優(yōu)秀的干部優(yōu)先提拔使用的表述比較模糊，難以執(zhí)行。這也成為單位重視程度不夠和掛職干部積極性不夠的主要原因。其三，市、縣“雙聯(lián)系”工作機構(gòu)忽視了對派員單位的統(tǒng)一要求、對掛職干部統(tǒng)一培訓(xùn)、對接收單位的統(tǒng)一布置，造成掛職工作政策措施無法全面?zhèn)鲗?dǎo)，系統(tǒng)推進。

五、對策建議

2015年10月份，全省機關(guān)黨建工作會議在蕪湖召開，將我市的“雙聯(lián)系”工作推向一個新高度。機關(guān)干部短期輪流駐聯(lián)系村、社區(qū)掛職工作作為“雙聯(lián)系”工作的重要組成部分，承載了直接聯(lián)系服務(wù)群眾的具體功能，常態(tài)化、長效化成為必然趨勢?；趩栴}導(dǎo)向，我們提出以下對策建議：

1.精準界定掛職對象，解決誰需要掛職的問題。前述提出的掛工矛盾問題，表面上看是派員單位執(zhí)行難，實質(zhì)上是短期輪流掛職沒有與干部選拔培養(yǎng)使用結(jié)合起來。掛職對象的條件，僅僅簡單地在年齡、學歷、能力、健康方面套用標準，過寬泛、不聚焦、彈性大，誰去都可以，好壞一個樣。建議要精準定位掛職對象，使掛職經(jīng)歷于己有補、于村社有用、于單位有益?？梢钥紤]從以下群體著手：一是縣處級后備干部和中長期培養(yǎng)對象。去年底，市委組織部通過廣泛調(diào)研，確定了約340名后備干部和150名中長期培養(yǎng)對象，其中絕大多數(shù)都沒有基層工作的經(jīng)歷，在村（社區(qū)）短期掛職有助于這批干部更快成長成熟。二是年輕干部“115工程”培養(yǎng)選拔對象。2015年，市委提出到2017年底，30歲以下的副科級干部達到100名，35歲以下的正科級干部達到100名，40歲以下的縣處級干部達到50名。今年以來，可以將短期輪流掛職作為其群眾工作的實戰(zhàn)平臺。或者界定其他領(lǐng)域的定向掛職。以上對象，由單位按成熟度分期分批報名，由市委雙聯(lián)辦統(tǒng)籌安排批次掛職，明確要求沒有短期輪流掛職經(jīng)歷的、掛職期間考核不合格的，不予提拔。以上措施并舉，可使單位真正重視、干部真正投入、村社真正支持。

2.合理把控掛職節(jié)奏，解決掛職干部管理難的問題。前述派員單位抱怨的編制緊、人手少，村社所反映的到崗不到位等問題。表面上是派員單位不愿放人、村社不便管理，實質(zhì)上是沒有著眼長效來考慮短期輪流掛職工作。不管哪個單位推薦誰就派誰，不甄別、難管理，有數(shù)量、無質(zhì)量。存在派員“一窩蜂”問題，去年市縣區(qū)兩批共派員570名，僅市級85個單位就派出157名干部，客觀上確實影響派員單位工作。存在管理“大鍋粥”的問題，每批人數(shù)過多，市、縣雙聯(lián)辦難于全面了解情況，管理上有壓力，鎮(zhèn)街村社區(qū)難于做好應(yīng)對，安置上有壓力。制度化是長效化的前提，建議從健全完善掛職制度著手，打造“雙聯(lián)系”工作新亮點?？梢钥紤]每年分兩批輪流掛職，一般安排在3月和8月各派一批；每批3個月，或者一次性派出6個月。市級每批不宜超過30人，年初報名，由市雙聯(lián)辦一次排出全年兩批掛職計劃，便于單位安排工作?？梢钥紤]從三個維度加強日常管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道統(tǒng)一負責后勤保障，負責“到了沒有”，村社區(qū)“干了沒有”。

3.全面規(guī)范掛職內(nèi)容，解決掛職期間干什么的問題。前述掛職需求對稱的問題，表面上看是掛職干部無處發(fā)力、無事可做，實質(zhì)上是指導(dǎo)督促沒有到位，只考慮盡快將人派下去，只考慮干部到村到社，只考慮民情日記的篇數(shù)，至于掛職干部去干什么？怎么干？沒有系統(tǒng)思維。建議從行前培訓(xùn)、任務(wù)設(shè)定加以完善。一是安排崗前“實戰(zhàn)模擬”培訓(xùn)。用2-3天的時間，就群眾工作實戰(zhàn)模擬、農(nóng)村基層政策 “雙聯(lián)系”平臺使用等，實地參觀考察等內(nèi)容采取脫產(chǎn)封閉式培訓(xùn)，縮短“預(yù)熱期”。二是制定掛職“任務(wù)清單”。由市雙聯(lián)辦根據(jù)市委市政府工作需要，每批預(yù)設(shè)一個主題，列出任務(wù)清單，由掛職干部完成，完成情況納入個人考核。三是建立掛職“交流互動平臺”。一方面建立派員單位相互之間的溝通聯(lián)系機制，增加信息通暢度更有利于問題解決；另一方面建立掛職干部之間的橫向交流，提升“雙聯(lián)系”工作實效。

4.嚴格實施掛職考核，解決考核結(jié)果怎么用的問題。前述機關(guān)單位干部對于掛職工作積極性不夠的問題，表面上看是發(fā)動不夠、政策掌握不清楚，實質(zhì)上是掛職考核不嚴格，考核結(jié)果運用不到位所至，這也是造成干部沒有真下去的主因，第一批掛職干部甚至沒有經(jīng)過任期考核回單位，第二批掛職干部因為數(shù)量過多，考核的質(zhì)量也不盡人意。建議從以下幾個方面來改進。一要靈活設(shè)置掛職期限。根據(jù)中組部最新的文件規(guī)定：凡經(jīng)組織選派、掛職鍛煉時間在半年以上均可視為一個職位的任職經(jīng)歷。但短期掛職一般3個月，不足以作為今后提拔的依據(jù)，而此項是大部分干部主動報名的動機。建議可掛職限視掛職干部的不同，延長至6個月；或與干部科室協(xié)商連續(xù)掛兩期可以視作6個月掛職經(jīng)歷。二是嚴格定期督導(dǎo)。前兩批掛職干部的管理制度不嚴，過程管理不到位，是造成任期考核無據(jù)可考的原因，可從以下幾個方面 著手完善：每月通報一次紀實平臺得分，掛職期間開展一次電話抽查，進行一次隨機暗訪，每批召開一次座談交流會。三是科學設(shè)置考核方案。建議進一步完善考核的細則和指標，簡便易行，可視可測，加大基層對掛職干部評價的權(quán)重，借機引入第三方測評。關(guān)鍵在于結(jié)果的運用上，建議將輪流掛職的優(yōu)秀指標占公務(wù)員年度考核的指標，可以使聯(lián)系單位在選派掛職干部時更慎重，認定考核等次時更公平。

課題組負責人：胡沐（1978--）男，安徽蕪湖人，副教授，蕪湖市委黨校對外培訓(xùn)處。

課題組成員：王旸、沈啟旺、王麗