王瑾

李克強總理在今年政府工作報告中指出：“要深化投融資體制改革，繼續(xù)以市場化方式籌集專項建設資金，推動地方融資平臺轉型改制進行市場融資，探索基礎設施等資產(chǎn)證券化，擴大債券融資規(guī)模?！比绾伟牙羁偫碚ぷ鲌蟾孢@一精神落到實處，筆者經(jīng)過多年實踐認為：推進PPP模式創(chuàng)新發(fā)展是最合適的“試驗田”。

一、充分認識PPP模式創(chuàng)新與發(fā)展的必要性

PPP（Public-Private Partnership）又名政府和社會資本合作模式，是政府為增強公共產(chǎn)品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。從本質(zhì)上講，就是要借助社會資本競爭，來改造公共產(chǎn)品的供給效率，最終實現(xiàn)政府部門、社會資本和公眾多方共贏的一種激勵制度。在經(jīng)濟社會發(fā)展的新常態(tài)下，推進PPP模式創(chuàng)新與發(fā)展十分必要。

一是適應經(jīng)濟社會發(fā)展新常態(tài)的需要。在當前經(jīng)濟下行壓力不減、房地產(chǎn)市場持續(xù)調(diào)整、土地財政吃緊、而公共設施及服務亟待改善、收支矛盾凸現(xiàn)、地方債務納入預算管理的背景下，財政資金投入捉襟見肘，原先依賴的融資平臺和土地財政模式難以為繼，PPP模式無疑是一場改革盛宴，進而解開了“融資平臺債務高、公共服務供給效率低、公共領域私人資本難進入”等問題，有效地適應并滿足了經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的發(fā)展需求。

二是轉化政府職能深化投融資改革的需要。在PPP模式下，政府從過去單純的公共產(chǎn)品和公共服務提供者變?yōu)楸O(jiān)管者，從投資中解放出來，依據(jù)合同約定，下調(diào)公共產(chǎn)品價格或通過補貼、漲價等方式，確保項目順利進行；同時PPP模式通過構建公共產(chǎn)品新產(chǎn)權關系，整合公司資源優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品供給效率，在項目初期政府方與社會資本方實現(xiàn)風險分配，政府減少了風險承擔，同時提高了項目融資成功的可能性。

三是改變傳統(tǒng)思維調(diào)動社會資本積極性的需要。在傳統(tǒng)思維發(fā)展方式下，各種條件不利于社會資本方進入基礎設施和公共事業(yè)領域。PPP是政府進行基礎設施建設或開展公共事業(yè)的一種新型的融資方式。通過PPP模式，政府方授予社會資本方特許經(jīng)營權，使其投資不再限于傳統(tǒng)行業(yè)，可以直接進入電力、通信、供水、道路等基礎設施領域投資，大幅拓展了發(fā)展空間。同時，PPP模式通過政府方出讓項目收費權、支付可行性缺口補助或政府付費的方式，保障了社會資本的合理回報率，從而調(diào)動了社會資本的積極性。

四是監(jiān)控和化解各級政府債務風險的需要。據(jù)審計署數(shù)據(jù)顯示，截止2013年6月底，我國各級政府負債約20.7億元，如何監(jiān)控和化解各級政府債務風險問題備受關注。2014年，我國政府開始在全國范圍內(nèi)推行政府和社會資本合作，并密集發(fā)布PPP的相關文件，其中《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見（國發(fā)〔2014〕43號）》的基本精神為“修明渠，堵暗道”，即堵住“地方政府的融資平臺”這一暗道，修建了政府債券與PPP兩條明渠；在鼓勵運用PPP模式化解地方債務的同時明確了：“地方政府要加強對國有債務的統(tǒng)計分析和風險防控，做好相關監(jiān)管工作?！庇纱丝梢?，對于那些需要政府付費或者給予適當補貼的PPP項目而言，無論是政府方還是社會資本方都必須實現(xiàn)優(yōu)勢互補，通過PPP項目盈利模式創(chuàng)新將“蛋糕做大”，政府可以因此避免PPP項目引起的新發(fā)生或有債務超過的規(guī)定范圍，社會資本的優(yōu)勢也可以在項目中得到充分利用。

二、正確把握PPP模式創(chuàng)新與發(fā)展的重點性

PPP模式是公私合作模式的創(chuàng)新，是公共資產(chǎn)、公共基礎、公共服務等項目的一種有效融資模式，在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎建設。筆者通過對湖南張家界、黑龍江齊齊哈爾、湖北大冶市、新疆庫爾勒等多地做PPP項目的工作實踐認為，必經(jīng)掌握其中的幾個重點，推動其創(chuàng)新和發(fā)展。

一要把握好外包類模式。這種模式，有政府向私有企業(yè)發(fā)包，也有私營企業(yè)通過一定的競標購買等形式爭取到政府資產(chǎn)、資源后向第三方發(fā)包的模式。一般包括兩種形式：一是服務外包。在外包類PPP項目中，社會資本方承擔整個項目中的一項或幾項職能，社會資本方可以通過合同的形式發(fā)包給第三方完成，利用第三方的專業(yè)技能從事技術性工作，提高運營效率。二是管理外包。就是社會資本方承擔項目經(jīng)營維護管理責任，并得到固定的收入。這兩種外包類模式可以明確發(fā)包方和承包方的項目責任和風險，進一步引入競爭機制，減少項目投資風險，并提高服務質(zhì)量和效率。

二要把握好租賃經(jīng)營類模式。就是私營企業(yè)向政府部門支付一定的費用租賃公用事業(yè)的資產(chǎn)并負責其經(jīng)營和維護。租賃經(jīng)營的利潤來源于所有經(jīng)營所得與經(jīng)營的費用之差，再扣除交給政府部門租賃費用之后的余款。私營企業(yè)租賃現(xiàn)有設施，根據(jù)與政府部門簽訂的長期合同進行建設和經(jīng)營，政府部門保留所有權，私人企業(yè)根據(jù)合同條款取得合理回報，租賃期間私營企業(yè)承擔項目投資風險。

三要把握特殊經(jīng)營類模式。這種模式是由政府通過特殊權協(xié)議，允許私營投資企業(yè)從事某項公用事業(yè)產(chǎn)品或服務的經(jīng)營活動。私營企業(yè)參與部門或全部投資，負責經(jīng)營所需流動資金，在一定時間和一定范圍內(nèi)從事經(jīng)營活動，并通過一定的合作機制與公共部門分擔項目風險，共享項目收益。運營期間，私人企業(yè)擁有項目的所有權或經(jīng)營權，所得收益作為項目償還債務及投資回報的來源，約定期滿后項目的所有權交換給政府。通過這種模式可以充分發(fā)揮政府部門和私營企業(yè)的優(yōu)勢，節(jié)約成本，提高公共服務的質(zhì)量。

四要把握好剝離經(jīng)營模式。即通過出售打包買斷等形式將公共資產(chǎn)或國有股權轉讓給私營企業(yè)。包括完全剝離和部分剝離二種模式。在完全剝離模式中，所有權永遠歸私營企業(yè)保留，承擔投資義務和商業(yè)風險，政府對私營企業(yè)進行管理和監(jiān)督，避免出現(xiàn)行業(yè)壟斷價格，同時確保服務質(zhì)量。部分剝離模式能使政府在資產(chǎn)管理方面保持一定程度的控制權，并提高經(jīng)營和管理效率。股權出售是部分剝離模式的典型模式之一，通過股權出售，政府部門放棄部分或全部所有權，并將經(jīng)濟風險和有效控制權轉交給新的股權所有者。

三、努力實現(xiàn)PPP模式創(chuàng)新與發(fā)展的效益性

社會資本通過PPP模式參與公共服務和基礎設施建設是落實今年政府工作報告精神，搞好供給側改革的一部分。政府通過簡政放權，優(yōu)化服務等改革措施，為市場主體創(chuàng)造平等競爭的環(huán)境，同時社會資本帶來的新技術和管理方式也促進市場競爭，以市場倒逼的方式化解過剩產(chǎn)能，淘汰落后產(chǎn)品，達到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構和去庫存的目的，增加了經(jīng)濟效益和社會效益。

要在創(chuàng)新PPP操作模式思路上尋找效益。實現(xiàn)PPP操作模式創(chuàng)新與發(fā)展必須在以下三個方面下功夫。一是要在做好規(guī)?？刂粕舷鹿Ψ?。對于需要補貼的PPP項目，政府每年投入的資金有限，項目疊加起來的投入規(guī)?？赡芟喈旪嫶螅绾伪Ｕ险磥硎畮啄甓季哂新募s能力非常重要，這就需要設計并滿足政府“財政可承受能力”的指標，做好規(guī)模控制規(guī)劃。二是要在建立PPP項目開發(fā)基金上下功夫。以政府補貼形式扶持項目前期開發(fā)，探索建立PPP項目開發(fā)基金，聘用相關專家，在項目識別、財務測算、方案設計、項目磋商等階段，為政府部門提供資金支持。三是要在建立專家?guī)旌晚椖繋焐舷鹿Ψ?。PPP項目涉及法律、財務、金融等不同領域，行業(yè)之間差異大、專業(yè)性強，需要借助專家的力量對其進行科學評測，要建立專家人才庫和計劃實施項目庫，加強政府部門間的通力合作，爭取項目開發(fā)中的更多效益。

要在發(fā)揮好開發(fā)性、政策性金融作用方面上尋找效益。充分發(fā)揮金融機構在PPP項目的主導作用，及時破解各種信貸難題。一是要破解審批難問題。建議監(jiān)管部門出臺并完善相關政策文件，對PPP項目貸款審批作出明確定義和要求，解決金融機構審批PPP項目中存在的障礙和難題，引導金融機構建立快速通道，加快重大工程PPP項目的審批。二是要破解組織難的問題。要動員各類金融機構通過業(yè)務轉型與創(chuàng)新，積極參與PPP項目開發(fā)，以銀行組織為核心，整合證券、保險和信托業(yè)，并積極嘗試吸引保險公司、社?；?、住房公積金等長期機構投資者參與項目的開發(fā)投資，充分發(fā)揮各機構的比較優(yōu)勢，著力構建多渠道資源，進而實現(xiàn)融資能力擴張與效率增進的有機融合過程。三是要破解管理難的問題。要引導鼓勵各金融機構參與項目不同階段的投資與管理，降低項目風險，證券公司可以開展債券發(fā)行、設計資產(chǎn)證券化產(chǎn)品以及PPP項目并購財務顧問等業(yè)務；信貸公司可以通過過橋性融資，以夾層融資、名股實債等方式對風險較高的PPP項目建設期提供資金支持，或者發(fā)起并管理信托計劃，成為項目基金的優(yōu)先級投資人；保險公司則可以從資產(chǎn)端與負債端雙向對接PPP項目，促進風險合理負擔與轉移。

要在搭建銀行、政府、開發(fā)運營商合作平臺上尋找效益。要加強銀行、政府、開發(fā)營運商的協(xié)調(diào)溝通，靈活運用政策支持、基金投資、銀行貸款、發(fā)行債券等各類金融工具，建立期限匹配、成本適當以及多元化可持續(xù)的資金保障機制。一要加強銀行合作。政策性、開發(fā)信銀行應充分發(fā)揮中長期融資優(yōu)勢，積極提供融資顧問及投資、貸款、債券、租賃等綜合金融服務，并在合理范圍內(nèi)，給予PPP項目差異化信貸政策。二要加強政府合作。政府可提供資源、資產(chǎn)、政策與金融機構搭建合作框架協(xié)議，針對性地集中PPP項目產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，在提高國有資金運用效率的同時，支持和開發(fā)具有發(fā)展前景的公共項目。三要加強開發(fā)營運商合作。設置PPP項目資本金方式，積極引進社會資本參與投資PPP項目建設，一方面幫助開發(fā)營運商關注政策導向，了解各地城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃與項目的篩選情況，對于優(yōu)質(zhì)項目和具有發(fā)展前景的項目主動幫助跟進；另一方面結合項目需求，設計開發(fā)綜合性、創(chuàng)新性的金融產(chǎn)品，包括項目融資、貿(mào)易融資、銀行貸款、出口信貸、資金管理等，幫助開發(fā)商獲得更多的回報，進一步促進PPP模式的創(chuàng)新與發(fā)展。

（作者單位：中國通用咨詢投資有限公司）