孫偉仁　張　平　徐珉鈺

（大慶師范學(xué)院，黑龍江大慶163712）

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制度創(chuàng)新視角下我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化路徑探析

孫偉仁張平徐珉鈺

（大慶師范學(xué)院，黑龍江大慶163712）

摘要：十八大報(bào)告明確提出“基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”的目標(biāo)，并將其視為改善民生、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要任務(wù)?，F(xiàn)階段我國(guó)存在嚴(yán)重的基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)不均等現(xiàn)象。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，必須立足國(guó)情、加強(qiáng)法治，不斷推進(jìn)制度創(chuàng)新，從戰(zhàn)略規(guī)劃、供給制度、財(cái)政體制、供給模式、決策機(jī)制和評(píng)價(jià)考核制度等方面采取有效措施，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；均等化；城鄉(xiāng)；路徑；制度創(chuàng)新

一、引言

我國(guó)農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)水平較低，城市與農(nóng)村之間差距較大，且有擴(kuò)大趨勢(shì)，由此導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民基本權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)不均等，嚴(yán)重阻礙和諧社會(huì)建設(shè)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)平穩(wěn)快速發(fā)展和財(cái)政收入不斷增長(zhǎng)，將為基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)奠定必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。探討實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的路徑，對(duì)于改善民生、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者主要從完善公共財(cái)政體制和健全政府管理機(jī)制兩個(gè)視角提出了推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的路徑。一是公共財(cái)政體制方面：Hood提出通過(guò)均衡性轉(zhuǎn)移支付提高公共服務(wù)最低標(biāo)準(zhǔn)［1］；金人慶等主張調(diào)整中央財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、加大對(duì)農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付力度、健全財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制［2］；彭健等認(rèn)為應(yīng)調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增加均等作用顯著的一般性轉(zhuǎn)移支付，減少對(duì)均等化具有反向作用的稅收返還及體制補(bǔ)助［3］；湯學(xué)兵等提出應(yīng)規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付［4］；管永昊等認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督及對(duì)均等化效果的評(píng)估［5］。二是政府管理機(jī)制方面：Beesley和Hansmann分別提出應(yīng)使私人部門(mén)［6］和非營(yíng)利的第三方部門(mén)［7］參與公共服務(wù)的供給，Dennis認(rèn)為供給方式選擇取決于由多數(shù)人投票評(píng)定的服務(wù)質(zhì)量［8］，可以提高公共服務(wù)供給效率，緩解政府資金不足；郁建興等主張將公共服務(wù)的供給方與生產(chǎn)方分離［9］，張開(kāi)云則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)應(yīng)根據(jù)基本公共服務(wù)性質(zhì)的不同采取不同的供給機(jī)制［10］，形成政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制共同作用的格局；徐志國(guó)提出將公共服務(wù)均等化作為政府績(jī)效考核體系的重要硬性指標(biāo)，并建立相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，有效解決政府公共服務(wù)供給動(dòng)力不足問(wèn)題［11］；Denhardt提出應(yīng)在公共物品供給問(wèn)題上為公民提供充分發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)［12］，郭小聰提出應(yīng)建立公民參與機(jī)制、加強(qiáng)決策過(guò)程透明度［13］，以滿(mǎn)足公眾偏好，提高公眾滿(mǎn)意度。學(xué)者的研究成果對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有重要借鑒意義，但結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)際情況，從制度創(chuàng)新層面系統(tǒng)探討我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化路徑的文獻(xiàn)不多，尚有較大研究空間。本文擬通過(guò)對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等現(xiàn)狀的分析，從制度層面深入剖析導(dǎo)致城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等的深層原因，在此基礎(chǔ)上，從制度創(chuàng)新視角提出我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的路徑。

二、我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)現(xiàn)狀

近年來(lái)，為提高人民生活水平，我國(guó)各級(jí)政府不斷加大對(duì)公共服務(wù)的財(cái)政投入，并注重向農(nóng)村地區(qū)傾斜，農(nóng)村基本公共服務(wù)水平得到較快提高。但我國(guó)農(nóng)村基本公共服務(wù)整體上還處于較低水平，與城市相比差距較大，存在嚴(yán)重的城鄉(xiāng)非均等現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）城鄉(xiāng)義務(wù)教育水平非均等

從城鄉(xiāng)義務(wù)教育投入經(jīng)費(fèi)來(lái)看，城鄉(xiāng)之間的差距比較明顯。由表1可知，2013年初中城鄉(xiāng)生均教育經(jīng)費(fèi)比為1.34，小學(xué)城鄉(xiāng)生均教育經(jīng)費(fèi)比為1.24，而城鄉(xiāng)之間生均公共財(cái)政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)差距更為顯著，初中城鄉(xiāng)比達(dá)到2.42，小學(xué)城鄉(xiāng)比為2.1?！?013國(guó)家教育督導(dǎo)報(bào)告》顯示：城市與農(nóng)村的教師達(dá)標(biāo)率差距在縮小，但高學(xué)歷、高職稱(chēng)教師的差距有不斷擴(kuò)大趨勢(shì)；農(nóng)村教學(xué)儀器設(shè)備條件較差，教學(xué)手段單一；農(nóng)村音樂(lè)、體育、美術(shù)等學(xué)科專(zhuān)任教師嚴(yán)重不足，素質(zhì)教育難以實(shí)現(xiàn)。

（二）城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生水平非均等

我國(guó)80%的衛(wèi)生資源集中在城市，農(nóng)村只占衛(wèi)生資源的20%，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)普遍存在設(shè)施落后、人員缺乏等問(wèn)題［14］。由表2可知，2003年到2014年間，我國(guó)農(nóng)村公共衛(wèi)生水平顯著提升，農(nóng)村年人均衛(wèi)生費(fèi)用從2003年的274.67元上升到2013年的1274.44元，上漲了4.64倍；2014年農(nóng)村每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)為3.77人，是2003年的1.67倍；2014年農(nóng)村每千人口床位數(shù)為3.54張，為2007年的1.77倍。但是，城鄉(xiāng)之間的公共衛(wèi)生差距依然明顯。2013年，人均衛(wèi)生費(fèi)用的城鄉(xiāng)比為2.54倍，城鄉(xiāng)差距有逐年縮小趨勢(shì)，年人均衛(wèi)生費(fèi)用城鄉(xiāng)比從2003年的4.04倍降到2013年的2.54倍；而每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員城鄉(xiāng)比不僅沒(méi)有降低，反而從2003年的2.16倍增大到2014年的2.57倍，城鄉(xiāng)差距在不斷擴(kuò)大；樂(lè)觀(guān)的是每千人口床位城鄉(xiāng)差距不斷縮小，每千人口床位城鄉(xiāng)比從2007年的2.45倍降到2014年的2.21倍，但降幅較小，城鄉(xiāng)差距依然顯著。

表1　2013年全國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)情況?。▎挝唬涸?/p>

表2　2003—2014年我國(guó)農(nóng)村、城市公共衛(wèi)生狀況

（三）城鄉(xiāng)基本社會(huì)保障水平非均等

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度逐步完善，在擴(kuò)大農(nóng)村基本社會(huì)保障覆蓋面和提高農(nóng)村基本社會(huì)保障水平上取得較大進(jìn)展，但整體水平依然較低。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度包括新農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度；農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村傳統(tǒng)救濟(jì)等社會(huì)救濟(jì)制度。盡管農(nóng)村社會(huì)保障種類(lèi)有所增加，覆蓋面較廣，但與我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度比起來(lái)，差距很大。我國(guó)城鎮(zhèn)已建立包括社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)福利制度、住房保障制度等較為完善的社會(huì)保障系統(tǒng)。而農(nóng)村社會(huì)保障水平較城市不僅在種類(lèi)上較少，在保障力度上也有明顯差距。如：2015年農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老金人均為86元，而城市基本社會(huì)養(yǎng)老金為322元，企事業(yè)單位職工養(yǎng)老金人均達(dá)到2600元；2015年5月份城市最低生活保障支出水平為287.8元/年/人，而農(nóng)村僅為130.5元/年/人①數(shù)據(jù)來(lái)源于民政部網(wǎng)站《2015年5月份社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)月報(bào)》。。

（四）城鄉(xiāng)就業(yè)服務(wù)水平非均等

就業(yè)服務(wù)關(guān)系民生問(wèn)題，屬于基本公共服務(wù)范疇。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和市場(chǎng)化程度的不斷提高，整體就業(yè)服務(wù)水平有較大提升，但城鄉(xiāng)之間的非均等問(wèn)題依然顯著。城市形成了較為完善的就業(yè)服務(wù)體系，包括就業(yè)供求信息發(fā)布、就業(yè)政策咨詢(xún)、職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹、勞動(dòng)保障事務(wù)代理等，并且信息化、現(xiàn)代化程度較高。與此形成鮮明對(duì)比的是，農(nóng)村的就業(yè)服務(wù)水平低下，農(nóng)村公共就業(yè)服務(wù)體系尚未成形。我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力數(shù)量巨大，據(jù)《2014年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，2014年全國(guó)農(nóng)民工總量為27 395萬(wàn)人，同比增長(zhǎng)1.9%，農(nóng)村公共就業(yè)服務(wù)需求不斷擴(kuò)大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，設(shè)施條件差、工作人員缺乏、就業(yè)信息發(fā)布少、信息發(fā)布不及時(shí)，服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)能力低下；農(nóng)村就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)數(shù)量極少，培訓(xùn)內(nèi)容與崗位需求脫節(jié)且針對(duì)性及實(shí)效性差。農(nóng)村就業(yè)服務(wù)投入資金嚴(yán)重不足，農(nóng)民工參與積極性不高。

（五）農(nóng)村基本公共服務(wù)供求結(jié)構(gòu)性失衡

基本公共服務(wù)的供求結(jié)構(gòu)性失衡是指基本公共服務(wù)供給與居民基本公共服務(wù)需求不匹配。農(nóng)村除了基本公共服務(wù)供給總量不足，基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、就業(yè)服務(wù)等公共服務(wù)水平相對(duì)偏低以外，還存在較嚴(yán)重的基本公共服務(wù)供求結(jié)構(gòu)性失衡問(wèn)題［15］，這在一定程度上擴(kuò)大了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等的程度。導(dǎo)致這一問(wèn)題的本質(zhì)原因可能在于相比城市而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)能力較弱。由于各地的現(xiàn)實(shí)狀況不同，農(nóng)村居民基本公共服務(wù)需求也存在較大差異，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依據(jù)自身供給能力決定基本公共服務(wù)供給，導(dǎo)致本就匱乏的農(nóng)村基本公共服務(wù)與居民的現(xiàn)實(shí)需求不匹配，造成公共資源供給低效和一定程度的浪費(fèi)，居民對(duì)基本公共服務(wù)的滿(mǎn)意度較低［16］。如：我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)床位不足老人數(shù)量的5%，但床位空置率達(dá)到50%以上；目前農(nóng)村基本公共服務(wù)的財(cái)政投向結(jié)構(gòu)中，建設(shè)環(huán)節(jié)所占比例較高，但對(duì)設(shè)施的管護(hù)投入?yún)s相對(duì)缺乏，導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施利用率較低，使用期限縮短。

三、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制度困境

造成我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等的主要原因來(lái)自于制度層面，制度障礙導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民在發(fā)展機(jī)會(huì)、發(fā)展過(guò)程和發(fā)展結(jié)果等方面均存在較大差距。

（一）城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)供給制度

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致公共服務(wù)的城鄉(xiāng)供給差異。以城鄉(xiāng)戶(hù)籍不同為基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等公共服務(wù)方面被區(qū)別對(duì)待。城市居民的公共服務(wù)有較好保障，且資金主要來(lái)源于財(cái)政撥款，而農(nóng)村的公共服務(wù)需求得不到滿(mǎn)足，資金缺口部分轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民。盡管近來(lái)年國(guó)家財(cái)政加大力度支持農(nóng)村公共服務(wù)水平提升，但并未形成城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)供給機(jī)制。導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)供給制度的主要原因是我國(guó)的城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度，不僅阻礙了生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)，也導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展機(jī)會(huì)不均等，進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)差距。

（二）公正財(cái)政體制不合理

我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)行財(cái)政分權(quán)制度，基層政府財(cái)政較為艱難，沒(méi)有充足的資金用于公共服務(wù)。因現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，無(wú)法通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式平衡政府間的財(cái)政能力。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付存在不規(guī)范和執(zhí)行不到位現(xiàn)象，這些因素都制約轉(zhuǎn)移支付的均等化效果。此外，在公共服務(wù)供給上，中央政府和地方政府之間存在事權(quán)不明確和不合理問(wèn)題，地方政府由于財(cái)政能力不足將部分成本轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)村居民。

（三）政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完善

政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系不僅是客觀(guān)評(píng)價(jià)政府績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)，也是引導(dǎo)政府工作方向的“羅盤(pán)”［17］。我國(guó)現(xiàn)行的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)的完成程度也在很大程度上影響官員升遷，由此導(dǎo)致基層政府形成“重經(jīng)濟(jì)、輕服務(wù)”的施政理念。雖然有些地方政府的績(jī)效評(píng)價(jià)體系中在“履行職責(zé)”里考慮了公共服務(wù)提供狀況，但公共服務(wù)所占的權(quán)重非常低，甚至可以忽略不計(jì)，更未涉及城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化程度這一指標(biāo)。在這種政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的影響下，地方政府和農(nóng)村基層政府的公共服務(wù)供給動(dòng)力明顯不足。

（四）公共服務(wù)供給決策機(jī)制不科學(xué)

我國(guó)公共服務(wù)的供給仍沿用以“政府”為中心的單一主體模式，企業(yè)和非政府組織參與基本公共服務(wù)供給或生產(chǎn)的程度不高［18］。政府在公共服務(wù)供給決策時(shí)存在一定程度主觀(guān)隨意性，可能偏離公眾利益最大化目標(biāo)。此外，絕大部分農(nóng)村尚未形成有效的公眾需求表達(dá)機(jī)制，使得農(nóng)村基本公共服務(wù)供給與公眾需求之間存在矛盾，農(nóng)民不需要或不急需的公共服務(wù)被過(guò)量提供，而急需的公共服務(wù)卻供給不足，這種結(jié)構(gòu)性失衡造成公共資源浪費(fèi)和農(nóng)村基本公共服務(wù)公眾滿(mǎn)意度低的狀況，在一定程度上加劇了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的不均等。

四、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制度創(chuàng)新

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與制度設(shè)計(jì)是影響城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)程度的兩個(gè)關(guān)鍵因素。我國(guó)經(jīng)過(guò)幾十年的快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的經(jīng)濟(jì)條件已經(jīng)基本具備，但原有的制度體系已經(jīng)不能適應(yīng)新的形勢(shì)。因此，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)下，亟需從制度創(chuàng)新的視角做好頂層設(shè)計(jì)。

（一）系統(tǒng)制定戰(zhàn)略規(guī)劃，為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化提供明確方向

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到諸多層面的改革，需要系統(tǒng)制定戰(zhàn)略規(guī)劃。首先是基本公共服務(wù)內(nèi)容和均等化標(biāo)準(zhǔn)的界定，這其實(shí)也是對(duì)均等化目標(biāo)的確定；其次是總目標(biāo)的階段劃分及逐步實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)不能一蹴而就，需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況分階段實(shí)現(xiàn)，并且城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化也是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展演進(jìn)的過(guò)程；最后是配套保障措施的設(shè)計(jì)問(wèn)題，對(duì)于均等化目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)起著至關(guān)重要的作用。

（二）打破二元供給模式，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一基本公共服務(wù)供給制度

要想實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，打破現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)供給模式，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)供給制度是必經(jīng)之路。我國(guó)正在推進(jìn)的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌就是一次有益嘗試，未來(lái)需建立全面的城鄉(xiāng)一體化基本公共服務(wù)制度。同時(shí)，在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)籍制度后，消除勞動(dòng)力、資金、技術(shù)等要素在城鄉(xiāng)間雙向流動(dòng)的制度性障礙［19］，讓城鄉(xiāng)居民擁有均等的發(fā)展機(jī)會(huì)，共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

（三）建立合理的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化財(cái)政支持體制

財(cái)政能力是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化的基本保障。為建立合理的財(cái)政支持體制，首先應(yīng)該優(yōu)化公共財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)，提高用于基本公共服務(wù)的比例；其次，應(yīng)明晰各級(jí)政府在公共服務(wù)方面的事權(quán)，如義務(wù)教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等全國(guó)性的基本公共服務(wù)應(yīng)由中央財(cái)政統(tǒng)一負(fù)責(zé)，而公共體育、公共文化、公共交通、公共安全等地方性的基本公共服務(wù)應(yīng)由地方財(cái)政負(fù)責(zé)；再次，應(yīng)健全財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，允許地方政府積極探索有效的稅制改革，使其形成穩(wěn)定的公共服務(wù)資金來(lái)源，同時(shí)加大中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村的傾斜力度，增強(qiáng)農(nóng)村政府的公共服務(wù)財(cái)政支出能力；最后，應(yīng)優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增加財(cái)政能力平衡效果好的一般性轉(zhuǎn)移支付力度，規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，有針對(duì)性地扶持農(nóng)村相對(duì)匱乏的基本公共服務(wù)供給，并重點(diǎn)改善農(nóng)村貧困群體的基本公共服務(wù)水平。

（四）以滿(mǎn)足公眾需求為導(dǎo)向，建立科學(xué)的基本公共服務(wù)決策機(jī)制

政府應(yīng)在公共物品供給問(wèn)題上給公民提供充分發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)［20］。因此，應(yīng)以滿(mǎn)足公眾需求為導(dǎo)向，創(chuàng)新基本公共服務(wù)決策機(jī)制，有效解決基本公共服務(wù)供求結(jié)構(gòu)性失衡問(wèn)題。農(nóng)村居民的基本公共服務(wù)需求有別于城市居民，不同時(shí)期、不同地區(qū)，居民對(duì)基本公共服務(wù)的需求也有所不同，急需程度亦不同，如果政府在做基本公共服務(wù)供給決策時(shí)未先了解居民的需求，無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致供求的結(jié)構(gòu)性失衡。所以在基本公共服務(wù)供給決策中應(yīng)讓作為消費(fèi)主體的居民參與，使其參與基本公共服務(wù)政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督過(guò)程，建立順暢的需求表達(dá)機(jī)制，使居民（尤其是農(nóng)村居民）的利益訴求得到充分及時(shí)的表達(dá)，避免政府決策的隨意性和主觀(guān)性，最終形成公眾參與、專(zhuān)家咨詢(xún)和政府決策相結(jié)合的基本公共服務(wù)決策機(jī)制。

（五）借助市場(chǎng)機(jī)制的作用，探索以政府為主導(dǎo)的基本公共服務(wù)多元供給模式

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，基本公共服務(wù)供給或生產(chǎn)主體的多元化、供給渠道和供給形式的多樣化，可以有效提高基本公共服務(wù)的質(zhì)量和效率［21］。隨著我國(guó)居民基本公共服務(wù)需求的不斷提高，單純依靠政府很難解決公共服務(wù)總量供給不足和城鄉(xiāng)不均等的問(wèn)題，這就需要在政府的主導(dǎo)下，鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織等各類(lèi)主體積極參與，構(gòu)建有效的合作機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制合理分配資源的作用，并通過(guò)制度傾斜方式有效引導(dǎo)市場(chǎng)資源轉(zhuǎn)向農(nóng)村，快速提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平。另外，還可按照基本公共服務(wù)性質(zhì)和作用不同分類(lèi)，采取差異化供給方式。同時(shí)，引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)營(yíng)管理模式，以此提高基本公共服務(wù)供給的運(yùn)作效率和專(zhuān)業(yè)化水平。

（六）建立完善的均等化評(píng)價(jià)體系和政府績(jī)效考核體系

基本公共服務(wù)均等化的評(píng)價(jià)體系不僅要將財(cái)政投入指標(biāo)納入其中，還應(yīng)考慮產(chǎn)出與效率指標(biāo)，同時(shí)著重考慮公眾滿(mǎn)意度這一關(guān)鍵指標(biāo)。具體需要收集和跟蹤居民的需求和滿(mǎn)意度信息，有針對(duì)性地供給，并對(duì)基本公共服務(wù)的推進(jìn)效果進(jìn)行評(píng)估。從財(cái)政投入、設(shè)施條件和公眾滿(mǎn)意等三方面綜合制定城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的評(píng)價(jià)體系，從而全面有效地評(píng)估城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平。此外，應(yīng)進(jìn)一步明確各級(jí)政府在基本公共服務(wù)問(wèn)題上的權(quán)責(zé)，將城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)效果納入政府績(jī)效考核體系。

五、結(jié)論

綜上，我國(guó)城鄉(xiāng)在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)服務(wù)等方面存在著較嚴(yán)重的不均等現(xiàn)象，在農(nóng)村基本公共服務(wù)的供求結(jié)構(gòu)上也存在失衡問(wèn)題。造成上述問(wèn)題的主要原因來(lái)自于制度層面，制度的不完善導(dǎo)致城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的不均等，具體包括城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)供給制度、公共財(cái)政供給體制不合理、政府績(jī)效考評(píng)機(jī)制不完善、公共服務(wù)供給決策機(jī)制不科學(xué)等。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，須從制度創(chuàng)新的角度提出解決路徑，具體包括系統(tǒng)制定城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略規(guī)劃、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)供給制度、建立合理的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化財(cái)政支持體制、形成以滿(mǎn)足公眾需求為導(dǎo)向的基本公共服務(wù)決策機(jī)制、探索以政府為主導(dǎo)的基本公共服務(wù)多元供給模式以及建立完善的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化評(píng)價(jià)體系和政府績(jī)效考核體系。

本文從制度創(chuàng)新視角探討了實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的路徑，但仍存在一定的局限性，如：部分?jǐn)?shù)據(jù)時(shí)效性不強(qiáng)，數(shù)據(jù)不夠全面；提出路徑多是在宏觀(guān)層面的框架性建議，不夠具體等。今后將繼續(xù)深入研究城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題，并注重建議的可操作性。

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作者簡(jiǎn)介：孫偉仁（1985-），男，大慶師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師，研究方向?yàn)榉?wù)經(jīng)濟(jì)。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“我國(guó)農(nóng)村服務(wù)業(yè)發(fā)展的理論與實(shí)證研究”（13CJY092）；黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“公眾滿(mǎn)意視角下黑龍江省基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題研究”（15GLE11）

中圖分類(lèi)號(hào)：F812

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3805（2016）02-0027-06

收稿日期：2016-02-24