吉星瑜（淮陰工學(xué)院商學(xué)院 江蘇淮安 223001）

淮安清浦區(qū)土地資源變動原因及對策研究

吉星瑜（淮陰工學(xué)院商學(xué)院 江蘇淮安 223001）

土地資源是農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民生存保障的基本要素。清浦區(qū)是淮安市的主城區(qū)，隨著工業(yè)化、城市化進程不斷加快，土地供需矛盾日益凸顯，有效利用土地資源成為保持經(jīng)濟社會和諧、持續(xù)發(fā)展的重要手段，受到廣泛關(guān)注。本文從土地資源利用現(xiàn)狀、變動原因入手，分析浦土地資源利用存在問題及對清浦發(fā)展影響，提出土地資源利用對策。

土地資源；利用；對策

一、清浦區(qū)土地資源現(xiàn)狀

1.土地資源總體狀況

淮安是蘇北腹地中心城市，清浦區(qū)是淮安的主城區(qū)。清浦古稱清江浦，秦時置縣，至今已有2200多年的歷史，古代即是漕運樞紐、鹽運要沖，曾與揚州、蘇州、杭州并稱運河沿岸“四大都市”。全區(qū)現(xiàn)下轄5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、4個街道，總?cè)丝跒?5萬人，土地總面積277平方公里。其中，農(nóng)用地有16839公頃，占全區(qū)土地面積的61%；建設(shè)用地有8591公頃，占全區(qū)土地面積的31%；未利用地有2303公頃，占全區(qū)土地面積的8%。

2.土地資源結(jié)構(gòu)狀況

根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類（GB/T 21010-2007）》標準統(tǒng)計，2015年底，全區(qū)土地總面積為27734公頃。土地資源類型結(jié)構(gòu)分布表現(xiàn)為：耕地面積為12582公頃，園地面積為615公頃，城鎮(zhèn)村及工礦用地面積為6111公頃，交通運輸用地面積為1638公頃，水域及水利設(shè)施用地面積為5660公頃，其他土地面積為162公頃。

二、土地資源變動情況及原因分析

1.土地資源變動情況

（1）土地資源總量變動情況

2015年底，全區(qū)耕地面積增加了357．4公頃，城鎮(zhèn)村及工礦用地面積增加了85．2公頃，交通運輸用地面積增加了77．5公頃，水域及水利設(shè)施用地面積減少了532．7公頃，其他土地面積增加了20．23公頃。

（2）土地資源結(jié)構(gòu)變動情況

耕地及園地變化情況。全區(qū)2015年年初耕地12224．72公頃，年內(nèi)減少150．37公頃，增加507．74公頃，全年凈增加357．37公頃，年末耕地12582．09公頃。全區(qū)2015年年初園地623．01公頃，年內(nèi)減少8．12公頃，全年凈減少8．12公頃，年末園地614．89公頃。

表1 2015年清浦區(qū)度耕地變化情況統(tǒng)計表 單位：公頃

城鎮(zhèn)村及工礦用地變化情況。全區(qū)年初城鎮(zhèn)村及工礦用地6024．82公頃，年內(nèi)減少5．96公頃，增加91．67公頃，全年凈增加85．71公頃，年末城鎮(zhèn)村及工礦用地6110．53公頃。

交通運輸、水域、水利設(shè)施及其它用地變化情況。2041年，全區(qū)交通運輸用地年初為1560．44公頃，年內(nèi)減少25．38公頃，增加102．84公頃，凈增加77．46公頃，年末交通運輸用地為1637．90公頃。全區(qū)年初水域及水利設(shè)施年初為7158．67公頃，年內(nèi)減少532．65公頃，年內(nèi)增加0公頃，全年凈減少532．65公頃，年末水域及水利設(shè)施用地為6626．02公頃。其他土地變化情況。全區(qū)年初其他土地為142．06公頃，年內(nèi)減少3．48公頃，年內(nèi)增加23．71公頃，全年凈增加20．23公頃，年末其他土地為162．29公頃。

表2 2015年清浦區(qū)城鎮(zhèn)村及工礦用地變化情況統(tǒng)計表 單位：公頃

2.土地變動及原因分析

（1）耕地及園地變動分析

2015年，全區(qū)共減少耕地150．37公頃，建設(shè)占用耕地113．7公頃，其中設(shè)施農(nóng)用地占用耕地19．64公頃，農(nóng)村道路建設(shè)占用耕地17．03公頃。建設(shè)占用耕地中，本年批準本年建設(shè)占用耕地45．73公頃，本年批而未建設(shè)占用耕地67．78公頃，本年未批先建占用耕地67．97公頃。全區(qū)增加耕地507．74公頃，主要是土地整治新增耕地507．74公頃。全區(qū)園地減少8．12公頃，建設(shè)占用園地4．95公頃，設(shè)施農(nóng)用地占用園地1．7公頃，農(nóng)村道路建設(shè)占用園地1．47公頃。

（2）城鎮(zhèn)村及工礦用地變動分析

城區(qū)和建制鎮(zhèn)減少0．34公頃，主要流向公路用地，為0．34公頃，其主要原因是新修道路；城區(qū)和建制鎮(zhèn)增加104．42公頃，主要是由于城市建設(shè)。村莊減少18．43公頃，主要流向城區(qū)和公路用地，分別為13．10公頃和5．33公頃，主要原因是城市擴展；村莊增加1．07公頃，主要是由耕地和水域及水利設(shè)施用地變更而來，分別為0．66公頃和0．24公頃。采礦用地及風(fēng)景名勝及特殊用地變化量小，采礦用地減少0．9公頃，風(fēng)景名勝及特殊用地減少0．11公頃。

（3）交通運輸、水域、水利設(shè)施及其它用地變動分析

減少的交通運輸用地主要流向城鎮(zhèn)工礦用地和設(shè)施農(nóng)業(yè)地，分別為3．55公頃和0．57公頃；交通用地增加102．84公頃，主要由耕地、城鎮(zhèn)工礦用地和水域水利設(shè)施用地變更而來，分別為58．55公頃、5．96公頃和13．16公頃。交通運輸用地增加的原因主要是新修道路。水域及水利設(shè)施用地減少主要變更為耕地和交通運輸用地，分別為507．72公頃和13．16公頃。其他土地減少主要是變更為城鎮(zhèn)工礦用地和交通運輸用地，其中變更為城鎮(zhèn)工礦用地有2．52公頃，變更為交通運輸用地有0．92公頃；其他土地增加的23．71公頃，主要由耕地和水域及水利設(shè)施用地變更而來，其中耕地流入19．64公頃，水域及水利設(shè)施用地流入1．78公頃。

三、土地資源利用存在問題

1.土地資源規(guī)劃的超前性、控制性和指導(dǎo)性不足

土地資源利用規(guī)劃需要具有超前性、控制性和指導(dǎo)性。由于宏觀環(huán)境變化和歷史原因，對土地資源利用對地方社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模和速度趨勢預(yù)測存在偏差（甚至存在較大的偏差），土地資源利用規(guī)劃超前性、控制性和指導(dǎo)性不強，土地資源利用規(guī)劃不能較好地適應(yīng)城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴張和工業(yè)化進程不斷加快的需要。

2.城市化用地和耕地保護矛盾協(xié)調(diào)不夠

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移，城市居民的增加，必然導(dǎo)致城市用地的增加，城市化占地勢所必然，耕地資源是土地管理的高壓紅線，如何既保證城市發(fā)展的需要，又盡量少占用農(nóng)地，是個非常緊迫的現(xiàn)實問題。隨著清浦區(qū)工業(yè)規(guī)模不斷擴張，城鎮(zhèn)人口越來越密集，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模也在隨之膨脹。建設(shè)用地增長過快，造成了耕地的減少，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性及可持續(xù)性構(gòu)成威脅，建設(shè)發(fā)展用地和耕地保護的矛盾需要有效協(xié)調(diào)。

3.耕地資源存在不能合理利用情況依然存在

城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程中，存在對土地特別是耕地浪費不能合理的現(xiàn)象。科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用一定程度上緩解人與土地的矛盾，但短期內(nèi)不能達到預(yù)期效果。保護耕地是全社會都在關(guān)注的問題，但耕地不合理開發(fā)利用、侵占的現(xiàn)象沒有有效所有制，加強土地資源管理，保護耕地資源，約束土地資源特別是耕地資源浪費的行為，提高土地資源利用的生態(tài)環(huán)境效益是清浦區(qū)土地資源管理的根本路徑。

4.落實土地管理政策法律法規(guī)力度不夠

為了單純的追求自身利益，不惜違法違規(guī)。用農(nóng)用地搞非農(nóng)業(yè)建設(shè)、擅自擴大開發(fā)區(qū)面積，新建各種開發(fā)區(qū)、在沒有依法取得建設(shè)用地的審批手續(xù)情況下，擅自先征地、供地和施工建設(shè)等。在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，政府既是土地所有者又是經(jīng)營者和管理者，管理機構(gòu)極其不健全，職責(zé)劃分非常不明確，甚至部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒有專門的土地管理機構(gòu)，僅有一兩個土地管理員，在這種情況下，土地監(jiān)督約束機制的軟化是必然的。

四、土地資源利用對策

1.科學(xué)規(guī)劃土地資源利用，嚴格管控土地用途

土地是關(guān)乎國計民生、社會穩(wěn)定的不可再生資源，也是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的基礎(chǔ)資料。清浦區(qū)土地資源需要強化土地利用總體規(guī)劃和整體管控，科學(xué)劃定產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)保護等功能區(qū)，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)化建設(shè)空間，做到控制總量、合理布局、集約用地，嚴格管控土地資源利用總體規(guī)劃，做到相互協(xié)調(diào)、相互銜接，使土地資源利用外延拓展與內(nèi)涵挖潛相結(jié)合。農(nóng)地、林地、牧地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地、工業(yè)用地、鄉(xiāng)村居民用地，除了要有本身的規(guī)劃外，還需要與全區(qū)土地整體規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，不能各自為政。土地利用規(guī)劃要以法律的形式得以保護實施，土地利用規(guī)劃要在調(diào)查研究基礎(chǔ)上科學(xué)論證，既要高瞻遠矚，又要實事求是，符合社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，防止濫用土地現(xiàn)象發(fā)生。

2.開展土地資源利用理念教育，優(yōu)化土地使用觀念

城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程加快，對土地需求的壓力也不斷增加，需要加強珍惜愛護土地觀念樹立。要通過各種宣傳工具和手段，開展經(jīng)常性的土地資源節(jié)約理念的教育和宣傳，使公眾了解、熟悉土地資源節(jié)約的重要地位，珍惜保護土地資源對社會發(fā)展和糧食供應(yīng)安全的實踐價值。要普及愛護資源、保護生態(tài)環(huán)境的教育，培養(yǎng)新一代愛護土地及其他自然資源的觀念。

3.推進征地制度改革，提高土地利用效率

深化征地制度改革，發(fā)揮土地資源市場配置的基礎(chǔ)作用。清浦區(qū)是淮安市的主城區(qū)，鎮(zhèn)化率較高，土地資源更加緊缺。保持城鎮(zhèn)化、工業(yè)化持續(xù)發(fā)展，同時有要不能越過耕地紅線，需要深入推進土地管理制度改革，破解土地資源約束的瓶頸，優(yōu)化全面節(jié)地運行機制，建立與集約利用土地要求和市場經(jīng)濟要求相適應(yīng)的土地交易體系，促進土地合理流轉(zhuǎn)，優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用效率，穩(wěn)妥推進生態(tài)文明建設(shè)和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化健康發(fā)展。

4.合理規(guī)劃各類用地規(guī)模，切實保護耕地紅線

清浦區(qū)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程加快對土地資源利用地的各種需求在不斷增大，需要合理、科學(xué)規(guī)劃各類用地規(guī)模，尤其需要加大耕地保護力度。用科學(xué)規(guī)劃手段，堅持基本農(nóng)田與生態(tài)保護兩條紅線，整合優(yōu)化耕地和生態(tài)保護空間紅線，促使城鎮(zhèn)化過程中對土地使用的挖掘潛力，有效規(guī)劃和調(diào)控區(qū)域發(fā)展需要用地，促進清浦區(qū)用地結(jié)構(gòu)和功能布局的合理性。

[1]淮安國土資源網(wǎng). http://gtj.huaian.gov.cn/

[2]淮安清浦政府網(wǎng). http://gtj.haqp.gov.cn/index.jsp

[3]紀昭.土地利用包容性評價與壓力分析[D].北京：中國地質(zhì)大學(xué)，2015

[4]陳秀娟.我國目前土地資源管理工作存在的問題及解決建議[J].吉林農(nóng)業(yè)，2015（4）：36-39

吉星瑜，女，淮陰工學(xué)院商學(xué)院財管專業(yè)。

10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.10.016