文/吳明華

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開啟綠色港航的法治時代

文/吳明華

從理念宣貫、政策引導到法規(guī)出臺，“綠色港航”拉開了法治的序幕。從2016年5月1日起，《中華人民共和國防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》正式施行。這一新規(guī)與去年底出臺的《珠三角、長三角、環(huán)渤海（京津冀）水域船舶排放控制區(qū)實施方案》形成互補，以更剛性的標準，構(gòu)成了從沿海到內(nèi)河水域的環(huán)保法治約束。

綠色低碳：海運強國之爭的重中之重

以綠色低碳為核心的新一輪科技和產(chǎn)業(yè)競爭，已成為推動全球經(jīng)濟深度調(diào)整與增長模式轉(zhuǎn)型的一個新動能。作為處在全球貿(mào)易產(chǎn)業(yè)鏈上的航運業(yè)，其核心競爭力必然是在經(jīng)濟效益與節(jié)能減排兩大方面均具有良好的績效。

2015年，國際海事組織（IMO）在《國際海運溫室氣體研究》的實測中，將幾類主要的海洋船舶與鐵路、公路運輸能效進行分析比較后認為，海運業(yè)的運輸效率約是公路運輸?shù)?0倍。目前，剔除歐盟內(nèi)部貿(mào)易，全球貿(mào)易中按價值計算，約有70%由海運完成；按重量計算，海運的比例則接近90%，而數(shù)據(jù)顯示，2012年國際海運業(yè)排放僅占全球二氧化碳排放的2．2%。

上述結(jié)論對水路運輸持續(xù)發(fā)展無疑是一種肯定，但這些年一直關(guān)注內(nèi)河航運污染物排放問題的上海大學校長、中國工程院院士金東寒認為，現(xiàn)在航運的污染物排放僅次于道路交通排放，位列第二。從衛(wèi)星照片上看，中國沿海航運排放最嚴重。金東寒舉例說，一艘萬箱船舶的排放量相當于15萬～20萬輛重卡，考慮到船舶航行時間更長，排放更加嚴重。在上海的排放清單里，航運排放占到很大份額。

在金東寒看來，現(xiàn)在很多國家自愿執(zhí)行更嚴格的航運排放標準，而我國尚沒有實行這樣的高標準，使得排放量大的船舶紛紛進入我國?！皟?nèi)河航運發(fā)動機售價30萬元，而國外要30萬美元，我們的技術(shù)完全可以造出低排放的發(fā)動機，但一味追求低成本，不利于環(huán)保?！?/p>

在當下全球航運深陷低迷，運力與貨量供求矛盾持續(xù)加劇的背景下，能否不失時機、搶抓機遇、搶先布局，加快制定實施綠色海運發(fā)展戰(zhàn)略，推進海運減排能力建設(shè)，不僅是我國航運業(yè)走出低迷、轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵，更是關(guān)乎中國參與海運減排的全球治理，特別是在國際海運減排規(guī)則的制定中把握主導權(quán)和話語權(quán)，直接決定在海運強國之爭中的成敗。

大力推進：從政策措施、限排標準到技術(shù)創(chuàng)新

按照規(guī)劃，到2020年，我國將基本建成安全、便捷、高效、綠色、具有國際競爭力的現(xiàn)代海運體系。毫無疑問，從政策措施、限排標準到技術(shù)創(chuàng)新，不僅是中國海運業(yè)的必由之路、必然選擇，更是時間節(jié)點的倒逼。

2011年，國際海事組織第一個專門針對國際海運溫室氣體減排的強制性法律文件《國際防止船舶造成環(huán)境污染公約》附則VI有關(guān)船舶能效規(guī)則的修正案生效后，我國按照MARPOL公約要求，修訂了《海船法定檢驗技術(shù)規(guī)則》，制訂了一系列EEDI和SEEMP有關(guān)的指南和導則。與此同時，交通運輸部、財政部、國家發(fā)改委、工信部于2013年底共同發(fā)布了《老舊運輸船舶和單殼油輪提前報廢更新實施方案》。在這一方案實施的第二年，我國航運業(yè)報廢更新的船舶達到了670萬總噸，全球力度最大。根據(jù)國內(nèi)航運業(yè)的實際，交通主管部門又將這一實施期限延長至2017年12月31日。

2015年，在中國海事局主導制定并由東京備忘錄規(guī)定實施《船舶能效規(guī)則港口國監(jiān)督檢查導則》的同時，交通運輸部出臺《珠三角、長三角、環(huán)渤海（京津冀）水域船舶排放控制區(qū)實施方案》。從今年1月1日開始，上述區(qū)域和港口逐步把船舶排放的硫含量從原有的3．5%降到0．5%，并進一步降低到0．1%。作為全球第一大集裝箱港，上海今年出臺了《上海綠色港口三年行動計劃》，明確提出，到2017年底，上海港港口生產(chǎn)作業(yè)單位吞吐量綜合能耗較2010年下降7%，港口生產(chǎn)作業(yè)單位吞吐量碳排放較2010年下降9%，主要港區(qū)細顆粒物（PM2．5）年平均濃度比2013年下降20%，為全面構(gòu)建上海國際航運中心綠色低碳發(fā)展模式奠定堅實的基礎(chǔ)。

作為長三角另一大港口集群的浙江省，在實施船舶排放控制區(qū)的第一階段的港口區(qū)域劃定為北侖、鎮(zhèn)海、梅山、穿山、大榭、定海、六橫、金塘、嵊泗、衢山共十個港區(qū)，基本覆蓋省內(nèi)大中型港口。根據(jù)排放控制目標，從今年4月1日起，船舶到達十個港區(qū)靠岸停泊期間（靠港后一小時和離港前一小時除外）應使用硫含量≤0．5%m/m的燃油。同時，鼓勵船舶在靠岸停泊期間使用硫含量≤0．1%m/m的燃油，鼓勵船舶進入排放控制區(qū)期間使用硫含量≤0．5%m/m的燃油。在具體實施中，浙江省重點明確并采取四項措施，一是要求船舶做好文書記錄，包括燃油轉(zhuǎn)換記錄、位置記錄、書面的燃油轉(zhuǎn)換程序；二是船舶使用岸電、換用清潔能源或使用尾氣處理裝置的，應記錄使用地點、日期、時間、使用量及操作人員等信息；使用清潔能源或尾氣處理裝置的，應經(jīng)船舶檢驗機構(gòu)在船舶防止空氣污染證書中簽注；三是進行燃油抽檢，包括轄區(qū)內(nèi)所有燃油供應單位，以及到港船舶，將船舶存在冒黑煙現(xiàn)象、文書記載不合格、未保存單證油樣的船舶列為重點；四是加大對供船燃油的檢查力度，提高抽檢比例；燃油供應單位應按照要求如實填寫燃油供應單證，至少保存三年。

浙江海事局發(fā)展戰(zhàn)略研究中心副主任趙穎磊認為，航運業(yè)將把實現(xiàn)綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展作為戰(zhàn)略目標之一，貫穿于企業(yè)戰(zhàn)略管理的全過程，把環(huán)境效益作為衡量企業(yè)效益的重要指標，加大在能效管理、節(jié)能技術(shù)開發(fā)和應用等領(lǐng)域的投入，強化綠色績效考核。除政策措施和限排標準，中遠海運、中外運等集團在節(jié)能減排的技術(shù)創(chuàng)新方面展開了一系列富有成效的努力，包括將船舶能效納入公司考核體系，運用科技手段實現(xiàn)了能效的精細化管理，并自主研發(fā)和實施不少節(jié)能減排新技術(shù)，取得了令人欣喜的進展。

強制約束：綠色港航邁向法治時代

綠色港航的法治意味著強制約束。美國在實現(xiàn)港口環(huán)境“三潔一靜”（港區(qū)水域要清潔，地面要清潔，空氣要清潔，環(huán)境要安靜）方面，已率先推出嚴厲的港口綠色法規(guī)；日本東京港通過綠化和改造建筑物外裝飾等措施來改善景觀，將海上公園、沿岸景觀、野鳥棲息地、公眾通道、綠地等親水空間納入港口發(fā)展規(guī)劃；英國各港口碼頭必須按規(guī)每年向環(huán)境署和海洋污染控制中心提供環(huán)保及應急計劃，并建立了各級責任和監(jiān)督措施等。

在國際海事組織的平臺和渠道下，海運減排在去年《巴黎協(xié)定》的基礎(chǔ)上正加速推進，并有望形成適用于全球的海運減排機制。相比2005年交通運輸部11號令，今年5月1日起施行的新規(guī)，顯然提高了船舶及其作業(yè)活動對內(nèi)河水域環(huán)境保護的標準和要求，明確提出強制性的禁排約束：一是禁止船舶向內(nèi)河水體排放有毒液體物質(zhì)及其殘余物或者含有此類物質(zhì)的壓載水、洗艙水或者其他混合物；二是禁止船舶在內(nèi)河水域使用焚燒爐；三是禁止在內(nèi)河水域使用溢油分散劑；四是禁止向內(nèi)河水域排放船舶垃圾；五是水上船舶修造及其相關(guān)作業(yè)過程中產(chǎn)生的污染物應當及時清除，禁止投棄入水。

根據(jù)這一新規(guī)，港口、碼頭、裝卸站以及從事船舶修造、打撈、拆解的單位均必須承擔接收靠泊作業(yè)船舶污染物的義務，以及內(nèi)河運輸危險化學品的船舶投保船舶污染損害責任保險?！兑?guī)定》還明確了船舶污染物清除主體的責任，取消了布設(shè)圍油欄方案和替代措施應當在作業(yè)前報海事管理機構(gòu)備案等5項行政報備事項，并從燃油質(zhì)量、清潔能源和使用岸電三個方面，增加了船舶使用燃料標準的有關(guān)要求，明確船舶使用的燃料應當符合國家或地方有關(guān)標準，并鼓勵船舶使用清潔能源，要求船舶靠港后應當優(yōu)先使用岸電，減少船舶靠泊時對港口城市的大氣污染。

作為海運大國，中國在推進綠色港航的法治化方面，既需要從立法、標準、制度及港航企業(yè)管理等層面，加快構(gòu)建與完善綠色港航的法治體系；同時，也應在國際層面主動介入海運減排規(guī)則制定，積極推動形成科學合理的、切實符合行業(yè)利益的減排方案，贏得海運減排全球治理的主導權(quán)和話語權(quán)。