胡鐘平

摘 要：我國(guó)農(nóng)村治理有其內(nèi)在的歷史邏輯，即從古代的縣政鄉(xiāng)治，到解放初的政社合一，再到改革開放時(shí)期的鄉(xiāng)政村治。其中有宗族、士紳、宗教、國(guó)家行政權(quán)力、黨的領(lǐng)導(dǎo)、法律以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等各種力量不斷上臺(tái)博弈，但以后基本的走向是農(nóng)村治理現(xiàn)代化。這是農(nóng)村治理發(fā)展的趨勢(shì)。完善農(nóng)村治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)路徑，是走民主化、法治化、規(guī)范化、協(xié)作化和數(shù)字化的軌道。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村治理；歷史邏輯；治理現(xiàn)代化；現(xiàn)實(shí)路徑

一、我國(guó)農(nóng)村治理的歷史邏輯

我國(guó)是一個(gè)有5000年文明歷史的國(guó)家，我國(guó)農(nóng)村治理發(fā)展是一個(gè)前后相繼的歷史過程，有著其自身的內(nèi)在歷史邏輯。即古代中國(guó)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展，士紳治理的縣政鄉(xiāng)治；解放初期社會(huì)控制的戰(zhàn)時(shí)體制需要，政社合一；改革開放以后，社會(huì)主義與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，解放“三農(nóng)”的現(xiàn)實(shí)需要，鄉(xiāng)政村治。這三個(gè)階段構(gòu)建了一個(gè)完整的、有機(jī)統(tǒng)一的中國(guó)農(nóng)村治理發(fā)展過程。

（一）縣政鄉(xiāng)治：古代中國(guó)農(nóng)村穩(wěn)定的客觀需要。古代社會(huì)，由于社會(huì)生產(chǎn)力比較低下，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行宗權(quán)、族權(quán)、士紳、皇權(quán)綜合治理的縣政鄉(xiāng)治。秦代以后，我國(guó)開始在農(nóng)村設(shè)置相關(guān)里正、保甲等不同制度，平民可以擔(dān)任甲長(zhǎng)等，職能明確，主要是維護(hù)社會(huì)治安，組織生產(chǎn)，處理鄰里矛盾糾紛。古代皇權(quán)力求控制整個(gè)農(nóng)村，但由于財(cái)力、物力、自然和治理能力等諸多因素的限制，王權(quán)下不了縣，出現(xiàn)縣政鄉(xiāng)治的情況。國(guó)家行政權(quán)力力求對(duì)農(nóng)村的管轄治理和控制，但是沒有直接把權(quán)力擴(kuò)展到農(nóng)村的日常生活之中。另一方面，古代規(guī)定，士大夫等官吏一般要求退職以后返回地方，把技術(shù)、資金和治理經(jīng)驗(yàn)等都帶回農(nóng)村，成為地方士紳。士紳擁有其他人難以擁有的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等地位，既與國(guó)家行政權(quán)力相聯(lián)系，又成為地方事務(wù)的主要影響者，甚至是地方事務(wù)的管理者。士紳是古代農(nóng)村治理的主要影響力量。同時(shí)，我國(guó)古代農(nóng)村一般根據(jù)血緣和地緣相結(jié)合而形成的社區(qū)組織。由血緣組成的宗族制度具有強(qiáng)大自組織功能，包括救濟(jì)、矛盾處理、懲處，甚至于法外治權(quán)等，是農(nóng)村治理的主要力量。這樣，地方士紳和宗族勢(shì)力以及其他社會(huì)力量相互結(jié)合，起著共同治理的作用。國(guó)家權(quán)力依賴宗族勢(shì)力、宗教勢(shì)力、地方士紳達(dá)到治理的目的。而宗族勢(shì)力、宗教勢(shì)力和地方士紳是農(nóng)村治理的主要自治力量。既維護(hù)地方利益，管理鄉(xiāng)村事務(wù)，又聯(lián)系國(guó)家行政權(quán)力，認(rèn)可國(guó)家權(quán)力的管理和控制，如提供賦稅和勞役等。古代鄉(xiāng)村治理就是這樣一種行政權(quán)和自治權(quán)相結(jié)合的二元結(jié)構(gòu)。這種情況一種維持到清朝。

（二）政社合一：社會(huì)控制的戰(zhàn)時(shí)體制需要。新中國(guó)成立以后一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行政社合一的治理制度。由于國(guó)家政權(quán)不穩(wěn)定，多年戰(zhàn)亂的影響，社會(huì)處于大破大立的時(shí)代。新中國(guó)是通過發(fā)動(dòng)廣大下層民眾所建立的。新中國(guó)的建設(shè)也必須依靠廣大民眾，包括廣大農(nóng)村的勞動(dòng)群眾。另外，急于清除古代封建社會(huì)和資本主義的影響，建設(shè)社會(huì)主義國(guó)家。國(guó)家行政力量滲透農(nóng)村，解決農(nóng)村失控的威脅，著手建設(shè)農(nóng)村政權(quán)，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)動(dòng)員和控制。國(guó)家政權(quán)組織延伸到農(nóng)村。把所有人包括農(nóng)村人口都納入到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事等組織中來，便于管理和控制。特別是1958年，我國(guó)提出依靠農(nóng)業(yè)支撐工業(yè)化趕超戰(zhàn)略，在農(nóng)村嚴(yán)格實(shí)行政社合一的治理制度——人民公社制度。這雖然實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村社會(huì)的有效控制，但也導(dǎo)致勞動(dòng)力的低效和農(nóng)村的長(zhǎng)期貧困。同時(shí)，政社合一也是當(dāng)時(shí)適應(yīng)戰(zhàn)時(shí)體制的需要。新中國(guó)成立，國(guó)家主權(quán)得到確立，但是我國(guó)一直受到國(guó)際兩大政治、軍事集團(tuán)的排斥和擠壓。一直到20世紀(jì)70年代，我國(guó)基本不為國(guó)際社會(huì)所認(rèn)可，面臨險(xiǎn)惡的國(guó)際環(huán)境。另外，一直到20世紀(jì)70年代中期，我國(guó)社會(huì)實(shí)際處于一種準(zhǔn)戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，沒有真正進(jìn)入和平年代。為了應(yīng)對(duì)美蘇戰(zhàn)爭(zhēng)威脅、臺(tái)灣對(duì)大陸的軍事偵察等，我國(guó)社會(huì)實(shí)行政社合一的準(zhǔn)軍事化的戰(zhàn)時(shí)體制。備戰(zhàn)備荒是當(dāng)時(shí)的基本國(guó)策。在農(nóng)村實(shí)行政社合一的戰(zhàn)時(shí)體制，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的控制和治理的有效途徑。政社合一的農(nóng)村治理模式雖然解決了當(dāng)時(shí)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的有效動(dòng)員和控制，能夠有效應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)威脅。這也是不得已而為之的治理模式。但是這模式也蘊(yùn)含著必然解體的因素，最終會(huì)走向瓦解。

（三）鄉(xiāng)政村治：社會(huì)主義與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的現(xiàn)實(shí)需要。上世紀(jì)70年代末期實(shí)行改革開放政策以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制加速了人民公社政社合一體制的解體，行政權(quán)力逐步從廣大農(nóng)村退出，出現(xiàn)職能缺位。1982年憲法改變政社合一體制，建立鄉(xiāng)政村治的治理制度。即在縣以下設(shè)立鄉(xiāng)人民代表大會(huì)和鄉(xiāng)人民政府作為基層政權(quán)組織。同時(shí)農(nóng)村設(shè)立村兩支委。村兩支委明確接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)與協(xié)助。政社合一的控制治理制度被具有一定自治功能的鄉(xiāng)政村治治理制度所替代，也是農(nóng)村自治性質(zhì)的一次歷史性回歸。

鄉(xiāng)政村治是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制得到廣泛實(shí)施以后，農(nóng)村市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律得到認(rèn)可和激發(fā)，沖破政社合一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，極大發(fā)展了農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力。經(jīng)濟(jì)上的解放，農(nóng)民需要自己的政治權(quán)利即自治權(quán)利，管理自己。同時(shí)，國(guó)家行政權(quán)力退回，出現(xiàn)權(quán)力真空。在這種情況下，廣西一些農(nóng)村出現(xiàn)自治組織，管理事務(wù)。在各地實(shí)踐基礎(chǔ)上，1987年11月頒布《村民委員會(huì)組織法》，明確村委會(huì)全面管理的自治制度。同時(shí)，是社會(huì)主義制度建設(shè)的需要。為了加強(qiáng)農(nóng)村工作，維護(hù)社會(huì)治安，組織社會(huì)生產(chǎn)，把黨組織建立在廣大農(nóng)村，成立村支部。和村委會(huì)一起接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)。在《村民委員會(huì)組織法》中明確規(guī)定，村委會(huì)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)然，村委會(huì)又有全面管理的自治權(quán)限。黨的領(lǐng)導(dǎo)是農(nóng)村治理的關(guān)鍵。

這三個(gè)階段基本構(gòu)成了我國(guó)農(nóng)村的治理模式。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，隨著各種社會(huì)力量的滲透，農(nóng)村治理的力量除了國(guó)家行政權(quán)力、村支兩委、宗族勢(shì)力外，還出現(xiàn)能人（士紳）、農(nóng)村各種合作組織等不斷參與農(nóng)村地方事務(wù)的管理，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)各方面的事務(wù)。

二、我國(guó)農(nóng)村治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)路徑

目前我國(guó)加強(qiáng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化是其重要組成部分。加強(qiáng)農(nóng)村治理現(xiàn)代化必須把握農(nóng)村治理的歷史邏輯。理解我國(guó)農(nóng)村治理的歷史，我國(guó)農(nóng)村治理是一個(gè)相互鏈接的過程，而不是割裂的歷史。它有一個(gè)內(nèi)在的歷史邏輯，這就是從縣政鄉(xiāng)治到政社合一，再到鄉(xiāng)政村治，從鄉(xiāng)政村治走向治理現(xiàn)代化。農(nóng)村治理走向現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)路徑主要有五個(gè)方面。

（一）民主化。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，人民當(dāng)家作主，主權(quán)在民，這是我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)，也是我國(guó)發(fā)展的基礎(chǔ)和根本宗旨。農(nóng)村公共治理和制度安排必須體現(xiàn)和落實(shí)根本宗旨，體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位。民主化是農(nóng)村治理走向現(xiàn)代化的必要條件。

民主選舉。在農(nóng)村治理中，真正落實(shí)民主選舉制度，這是民主制度最直接、最根本的體現(xiàn)。讓廣大民眾認(rèn)識(shí)到民主選舉的價(jià)值和意義，是行使自己管理社會(huì)事務(wù)、村內(nèi)事務(wù)的權(quán)利，是自己當(dāng)家作主的手段和方式。既有選舉權(quán)利，也有被選舉權(quán)利。改變選舉敷衍了事的態(tài)度，抵制賄選，改變山頭主義、宗派主義的做法和風(fēng)氣，真正選舉能夠?yàn)槊裰\利，為民當(dāng)家作主的人。民主議事。民主議事是農(nóng)村善治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。按照一定的民主管理程序，民主議事，根據(jù)民主集中制原則，集體決策，共同管理公共事務(wù)。這是民主化的具體步驟和主要內(nèi)容。民主議事，要做好充分調(diào)查，充分考慮每個(gè)人的切身利益，分析各種可能出現(xiàn)的情況，選擇最優(yōu)方案，防止損害群眾利益。堅(jiān)決破除一言堂，發(fā)揮民主議事的優(yōu)勢(shì)，而不能成為民主的擺設(shè)。民主監(jiān)督。民主監(jiān)督是民主得到落實(shí)，農(nóng)村善治得到落實(shí)的保證。民主監(jiān)督包括選舉、議事、治理的各方面監(jiān)督。任何人都擁有監(jiān)督權(quán)、建議權(quán)。如果沒有監(jiān)督，任何民主都會(huì)流于形式，而沒有實(shí)質(zhì)性效果。

（二）法治化。法治是農(nóng)村治理走向現(xiàn)代化的關(guān)鍵。依法治國(guó)、依憲治國(guó)是我國(guó)的基本國(guó)策，也是我國(guó)政府治理、國(guó)家治理、社會(huì)治理最有效的手段和方式。農(nóng)村治理也必須依法治理，不能存在法外治權(quán)。法治化是農(nóng)村治理的有效途徑。憲法和法律成為農(nóng)村治理的最高權(quán)威，我們要尊重憲法和法律。法律面前人人平等，不允許任何組織和個(gè)人有超越法律的權(quán)力，擺脫宗派、農(nóng)村鄉(xiāng)紳的影響，維護(hù)憲法法律的尊嚴(yán)和權(quán)威。提高農(nóng)村治理水平，達(dá)到善治，關(guān)鍵在于提高群眾素質(zhì)。但我國(guó)歷史上，農(nóng)村治理的法治觀念淡薄。所以，農(nóng)村治理法治化的壓力非常大。

完善農(nóng)村治理的法律法規(guī)。這是法治化治理的基礎(chǔ)。農(nóng)村治理的法律法規(guī)還不健全。新時(shí)期，農(nóng)村人口流動(dòng)，對(duì)農(nóng)村選舉制度、議事制度、民主監(jiān)督等造成了很大的沖擊，失去了民主選舉、民主議事、民主監(jiān)督的價(jià)值和意義。針對(duì)新出現(xiàn)的問題，必須適時(shí)改進(jìn)和完善相關(guān)政策制度。法治宣傳教育。為了提高廣大群眾的法治素質(zhì)必須加強(qiáng)法治思想宣傳教育。送法下鄉(xiāng)，強(qiáng)化法治宣傳教育，一方面使法治思維、法治意識(shí)深入廣大群眾，深入人心，深入實(shí)際。這是法治化的基礎(chǔ)性工作。另一方面，使法治成為一種治理文化。只有當(dāng)法治成為治理文化，法治才能持久，治理才能長(zhǎng)期穩(wěn)定。維護(hù)法治尊嚴(yán)。法治化治理，必須尊重法律法規(guī)，維護(hù)法治尊嚴(yán)。農(nóng)村法治意識(shí)、法治觀念比較淡薄，還沒有形成法律治理的氛圍，特別需要尊重法律。法律面前一律平等，司法公平公正，是維護(hù)法治尊嚴(yán)的根本。司法腐敗，會(huì)腐蝕法治的基礎(chǔ)，踐踏法治權(quán)威。在農(nóng)村設(shè)立巡回法庭，公正司法執(zhí)法。

（三）規(guī)范化。（1）規(guī)范黨在農(nóng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用。制定相關(guān)制度，確立和規(guī)范黨在農(nóng)村治理現(xiàn)代化過程中的政治作用，領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)各種力量之間的關(guān)系。規(guī)范黨在農(nóng)村治理中的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，從嚴(yán)治黨。規(guī)范黨風(fēng)廉政建設(shè)，反腐敗斗爭(zhēng)，永葆黨的先進(jìn)性和純潔性。完善制度，規(guī)范村支部的作用，如政治民主、經(jīng)濟(jì)民主等，從宏觀上把握、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。這是從政治上保障農(nóng)村治理現(xiàn)代化不至于走錯(cuò)方向，解決農(nóng)村政治治理僵化的問題。（2）規(guī)范國(guó)家行政力量的引導(dǎo)作用。不管什么朝代，國(guó)家行政力量在農(nóng)村治理中或多或少發(fā)揮作用。根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，必須從經(jīng)濟(jì)、法治和文化等方面切實(shí)規(guī)范其作用。不管是縣政鄉(xiāng)治階段，還是政社合一階段都是從農(nóng)村汲取財(cái)富，維護(hù)社會(huì)控制。鄉(xiāng)政村治階段，直到取消農(nóng)業(yè)稅以后，農(nóng)村稅費(fèi)改革，并且逐步實(shí)行城市反哺農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)治理才得到逐步強(qiáng)化和好轉(zhuǎn)。反哺資金要用在刀刃上，起四兩撥千斤的效果，如規(guī)范民生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。研究能否收取一些費(fèi)用，采取誰受益，誰出資，集中力量辦大事。同時(shí)，國(guó)家采取獎(jiǎng)勵(lì)的辦法予以配套支持。（3）規(guī)范村委會(huì)的職責(zé)和功能。村委會(huì)和村民是農(nóng)村自治的主體，是主要力量。規(guī)范村委會(huì)承擔(dān)治理的職責(zé)和功能，如村內(nèi)治安、村容村貌、村集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)等。發(fā)揮村委會(huì)的作用，不能推卸責(zé)任。（4）規(guī)范村民、民間組織參與治理。在村支兩委的領(lǐng)導(dǎo)下，制定相關(guān)制度，具體規(guī)范村民和民間組織參與治理的路徑和權(quán)限，落實(shí)建議權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，發(fā)揮其主動(dòng)性、能動(dòng)性。加強(qiáng)規(guī)范農(nóng)村精英、能人的正能量，限制其負(fù)能量。（5）規(guī)范宗族勢(shì)力、宗教文化勢(shì)力參與治理的作用。宗族勢(shì)力和宗教勢(shì)力在我國(guó)農(nóng)村還有一定的影響，我們要看到其優(yōu)劣，對(duì)農(nóng)村治理有好的一面，也有不好的一面。認(rèn)真研究分析宗族、宗教的積極作用和消極作用，制定相關(guān)政策限制其消極作用，規(guī)范引導(dǎo)其治理的積極作用，防止法外權(quán)力的影響。同時(shí)，強(qiáng)化社會(huì)主義核心價(jià)值觀，建設(shè)誠(chéng)信社會(huì)，加強(qiáng)社會(huì)主義道德規(guī)范，形成善治的文化氛圍。（6）規(guī)范引導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在治理中的作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村治理中是一種很重要的力量，有著很重要的作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)用其競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律、價(jià)值規(guī)律、價(jià)格規(guī)律，像一只無形的手，貫穿于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)的全過程。經(jīng)濟(jì)治理是農(nóng)村治理的關(guān)鍵。必須發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的原則治理。但是在市場(chǎng)失靈的情況下，不能拘泥于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而要發(fā)揮集體主義、集體經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)。在農(nóng)村治理過程中，要區(qū)分市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)揮作用的領(lǐng)域和范圍，并且規(guī)范治理。

農(nóng)村規(guī)范化治理是農(nóng)村公共領(lǐng)域治理的制度化和科學(xué)化，結(jié)合市場(chǎng)治理、社會(huì)治理、黨的治理以及國(guó)家行政力量治理的制度安排和規(guī)范的公共秩序。

（四）協(xié)作化?，F(xiàn)代農(nóng)村治理體系是一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一整體，包括農(nóng)村各種制度系統(tǒng)。各種制度之間相互協(xié)調(diào)，密切協(xié)作，有效維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)社會(huì)秩序，提高農(nóng)村治理水平，達(dá)到治理現(xiàn)代化。如民主、法治、規(guī)范必須是一個(gè)密切聯(lián)系，相互銜接的有機(jī)整體，而不是相互沖突和矛盾。農(nóng)村治理協(xié)作化，包括各行為主體之間的相互協(xié)作，也包括各種制度之間的相互協(xié)作。農(nóng)村治理就是處理好各種矛盾糾紛，達(dá)到善治的目的。在農(nóng)村治理走向現(xiàn)代化過程中，由于各種政策制度不完善，各種制度之間缺乏協(xié)調(diào)性，不能相互銜接，難以達(dá)到相互協(xié)作的目的。同時(shí)，農(nóng)村治理的各行為主體，并不是一個(gè)天然能夠相互協(xié)作的整體，他們之間存在許多矛盾和沖突。在治理過程中，各種矛盾會(huì)一個(gè)接一個(gè)的出現(xiàn)，需要各行為主體相互配合，相互協(xié)作，共同解決問題。需要我們從思想上、制度上和行動(dòng)上協(xié)調(diào)一致，形成勁往一處使，共同建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、幸福家園、現(xiàn)代農(nóng)村。只有各行為主體、各制度之間能夠相互協(xié)作，密切協(xié)調(diào)，就能有效維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)社會(huì)秩序，提高治理水平，走向治理現(xiàn)代化，達(dá)到善治的目的。

（五）數(shù)字化?，F(xiàn)代社會(huì)開始逐步走入數(shù)字信息化時(shí)代，但是在廣大農(nóng)村存在巨大的數(shù)字鴻溝。信息基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，信息溝通不及時(shí)，數(shù)字信息處理不到位，廣大農(nóng)民接受信息處理有一個(gè)過程。這些在一定程度上阻礙了農(nóng)村治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。在農(nóng)村治理走向現(xiàn)代化的過程中，要積極加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)+的，建設(shè)智慧現(xiàn)代農(nóng)村，創(chuàng)建智慧現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)民主政治建設(shè)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，進(jìn)一步完善數(shù)字化農(nóng)村治理。

農(nóng)村治理走向現(xiàn)代化，除了民主化、法治化、規(guī)范化、協(xié)作化和數(shù)字化外，還有一些現(xiàn)實(shí)途徑，如加強(qiáng)文化，是農(nóng)村治理的重要途徑。農(nóng)村治理現(xiàn)代化需要與時(shí)俱進(jìn)，綜合運(yùn)用各種方法走向善治的目的。

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