摘要：本文在分析檔案開放與政府信息公開存在脫節(jié)問題的基礎上，提出將文件與檔案的密級確定與標識納入文件與檔案一體化管理體系，貫穿于文件制發(fā)時的初始確定、歸檔整理時的補充確定和室存檔案移交進館時的審查確定，將公文標密、政府信息公開審查及館（室）藏檔案開放鑒定融為一體，按照《文獻保密等級代碼與標識》統(tǒng)一標注密級，以期促進政府信息公開與檔案開放工作的便捷整合與高效服務。

關鍵詞：政府信息公開；檔案開放；文獻保密等級；標識

Abstract： The article will start from analysis of the inconsistency between open archives and open government information， and then proposes identification as well as integration of document classification level and codes， through document producing （for initial identification）， archiving （for additional identification） and transferring （for final identification）. In order to provide highly efficient and effective service， the author suggests unifying the document classification level codes according to Codes and Marks of Classified Level for Documents.

Keywords： Open Government Information； Open Archives； Document Classification Levels； Codes

隨著《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）的頒布實施，“檔案開放”與“政府信息公開”不協(xié)調甚或是沖突的問題凸顯出來?！斑@種沖突若得不到有效解決，政府信息公開的發(fā)展必然會受到極大的制約?！盵1]因此，“正確把握政府信息公開環(huán)境下檔案開放問題的路徑成為當前檔案界必須面對的一個重要問題”。[2]本文在分析檔案部門開展政府信息公開與檔案開放工作存在脫節(jié)問題的基礎上，提出應盡早推行文檔一體化密級確定與標識工作，以期促進政府信息公開與檔案開放工作的便捷整合與高效服務。

1 政府信息公開與檔案開放工作現(xiàn)狀不甚理想

1.1 目前政府信息公開服務查詢難盡如人意。《條例》第十六條規(guī)定，各級政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所，并配備相應的設施、設備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。據(jù)此，作為政府信息查閱場所之一的各級檔案館，雖然一直努力創(chuàng)造條件提高利用服務工作，但公眾來館查閱“紅頭文件”的熱烈場面沒過多久便冷卻下來。一方面囿于相當一部分政府機關向國家檔案館報送信息材料不夠及時主動，且報送內容缺乏社會公眾普遍關心、涉及切身利益的信息；另一方面緣于《條例》對政府信息的界定偏重于性質描述，具體到某一文件是否可以主動公開或依申請公開，不同人員有不同的理解。因此，有學者調研表明“政府信息公開制度的運行情況在我國檔案系統(tǒng)內依然是不盡如人意的”[3]。

1.2 檔案館（室）提供檔案開放利用比較滯后。我國自20世紀80 年代提出檔案開放方針以來，檔案利用工作開始面向民眾，但是與國外檔案開放率普遍在90%以上相比，與政府信息公開時限為形成或變更之日起20個工作日內相比，“并不能徹底改變全國檔案開放的尷尬狀況和落后局面”[4]。其原因主要有兩個方面：一是受開放政策約束?！稒n案法》將開放范圍界定為“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放”，雖然“經(jīng)濟、科學、技術、文化等類檔案向社會開放的期限，可少于三十年”，但由于此類檔案尚無確切的概念解釋和實施細則，故在實踐中難以操作而形同虛設；而《機關檔案工作條例》規(guī)定“機關檔案部門保管的檔案是現(xiàn)行檔案，主要供本機關和上級主管機關使用，不屬于開放范圍”。這種館（室）檔案以不開放為原則、開放為例外的傳統(tǒng)觀念制約了一部分現(xiàn)行檔案的及時開放利用。二是開放鑒定艱難。檔案開放的前提必須是經(jīng)鑒定其內容不涉及黨和國家機密或受法律保護的商業(yè)秘密、個人隱私以及其他不宜公開的事項。按常規(guī)，檔案開放鑒定一般是在檔案形成期滿30年后由所藏檔案館組織進行，由于檔案館人力、精力和能力有限，尤其是對檔案內容能否開放遠不及檔案形成部門把握得準，在“保密安全，開放危險”的心理驅使下，往往使檔案開放范圍縮小或開放期限推遲，而費盡力氣業(yè)已開放的檔案，則由于內容比較過時卻不能滿足廣大民眾的利用需求。

1.3 政府信息公開環(huán)境下檔案開放工作處境尷尬。政務信息公開是政府機構將其在履行職責過程中所形成的與行政運作有關的各種信息，通過多種形式向公民提供。由于政務信息絕大部分以文件（包括電子文件）為承載傳播形式，因而政務信息公開在一定程度上就是向社會公布或開放現(xiàn)行文件，其范圍包括黨政機關形成的不涉及黨的秘密、國家秘密、商業(yè)秘密、技術秘密、私人秘密和控制知曉范圍的，并且正在貫徹執(zhí)行的政策性、法規(guī)性、公益性文件。這些文件材料屬于歸檔范圍，一般在文件形成后次年整理歸檔，于機關檔案室保管若干年后移交檔案館。由此可見，政府信息公開范圍涵蓋了部分文件制發(fā)后處在文書處理階段的“現(xiàn)行文件”和文書處理完畢后業(yè)已歸檔保存但仍發(fā)揮現(xiàn)行作用的“現(xiàn)行檔案”的正本信息。由于《檔案法》與《條例》在開放范圍和公開時限方面存在明顯的定位差和時間差，容易造成本已公開的政務文件一旦歸入檔案反而被限制利用的不合理尷尬現(xiàn)象。

2 問題癥結——“文件”與“檔案”密級標識不夠完善

導致“政府信息公開”與“檔案開放”工作各行其是、效率不高的原因是多方面的，其中看似渺小實則關鍵的一個癥結，在于每份具體的文件或檔案載體缺乏完善的密級標識。密級是文獻保密程度的衡量指標，標識了密級也就確定了它的使用范圍，以便在提供利用時一目了然地區(qū)別對待。

2.1 政府信息公開環(huán)境下公文標密結構凸顯缺憾。公文標密是依據(jù)國家有關規(guī)定對公文保密等級的確定與標識，旨在明示公文內容的知悉范圍，促進公文的合理使用。依據(jù)《中華人民共和國保守國家秘密法》和《國家行政機關公文處理辦法》的有關規(guī)定，公文標密主要是針對涉及國家秘密事項的公文，視其涉密的輕重程度和對國家安全的利害關系，在公文首頁左上角分別標識“秘密”、“機密”或“絕密”及其保密期限。公文標密以保護國家秘密為重任是非常必要的，問題是“在政府信息公開環(huán)境下，這種傳統(tǒng)的定密理念和標識方式顯得有些缺憾”[5]：一是定密分類單一，存在“一重一輕”，即重國家秘密的確定與標識而輕其他秘密的認定與保護；二是保密等級缺位，非密公文未區(qū)分“公開”與“限制”，面對未作密級標識的公文，仍不清楚是可以公開利用還是需要限制使用；三是密級標識不規(guī)范，涉密公文只標密級，不標保密期限，結果一律按10年～30年的最長保密期對待；四是“一次定終身”，缺乏動態(tài)標密機制，致使有些涉密文件已經(jīng)通過媒體公布了，但文件或檔案保管部門仍按原定密級限制使用。公文與檔案本是同一事物的不同運行階段，大多數(shù)公文承辦完畢都需轉化為檔案保存，在我國這種轉化時間僅一年之隔，辦公自動化流程中電子公文生成后隨即轉化為電子檔案。由于公文標密結構不完善，除涉密文件標密外，非涉密文件缺乏“公開”與“限制”之別，直接影響可以公開的文件信息即時公開，繼而也制約了可以及時開放的檔案深藏閨中。

2.2 歸檔文件整理忽視密級確定與標識。檔案的來源極其廣泛，僅憑公文標密沿襲檔案之密級是不夠的，對于那些非正式收發(fā)文件轉化成的檔案材料，應在歸檔整理時確定并標識密級。按照行規(guī)，無論是案卷級組合還是文件級整理，都要求在案卷封面和歸檔文件目錄中標識密級，但遺憾的是由于這項要求在《檔案著錄規(guī)則》和《歸檔文件整理規(guī)則》中均未納入“必要項目”，因而在實際工作中往往被忽視。從實際情況來看，案卷封面的密級欄大多數(shù)是空而未填，歸檔文件目錄中更無密級標注，至于對非密檔案區(qū)別“公開”與“限制”就更少見了。由于沒有明確的使用范圍標識，從而加大了提供利用人員的壓力，面對利用與保密之矛盾，檔案人員一般都比較保守，普遍存在著保密過度而開放不足的現(xiàn)象。

2.3 檔案開放鑒定方式及其標識不夠到位。我國檔案開放鑒定工作僅在國家檔案館開展，且現(xiàn)行的鑒定方式方法不夠完善：一是鑒定范圍舍近求遠。一般都是從館藏最早的歷史檔案開始，分期分批逐步進行開放鑒定，致使已開放的檔案雖便于部分學者從事歷史研究參考，但廣大民眾急需查詢的近些年的開放利用需求卻遲遲得不到滿足。二是鑒定方式比較粗放。一般采取以案卷為單位研判是否可以開放，如果卷內若干份檔案文件中有一件不宜開放，則整個案卷都連帶著不予開放。三是鑒定結果標識不夠明朗。經(jīng)過開放鑒定，可以開放的檔案在案卷封面以及案卷目錄中標識為“開放”，而“開放”又不等同于“公布”、“公開”。如此標識與國家標準《文獻保密等級代碼與標識》不一致，既然確定為“開放”就應當?shù)韧凇肮_”，苛求查檔者利用已開放檔案只能心領而不能言傳不僅不近情理，也難以跟蹤控制。

3 整合路徑——推行文檔一體化密級確定與標識工作規(guī)范化

3.1 政府信息公開與檔案開放工作亟待整合。政府信息公開環(huán)境下檔案開放工作面臨機遇和挑戰(zhàn)，檔案開放與信息公開相互銜接、同步發(fā)展的呼聲日益強烈，雖然問題的徹底解決不可能一蹴而就，諸如相關法規(guī)政策的協(xié)調修訂、開放制度的統(tǒng)籌設計、全員檔案開放與利用意識的逐步提高等都需假以時日，但公眾的查檔需求不容擱置。筆者以為，我們不妨換個思路，從規(guī)范文檔一體化密級標識方法著手，推進政府信息公開與檔案開放工作的有效整合與高效服務。

3.2 文檔一體化密級確定與標識的含義。所謂文檔一體化密級確定與標識，是指遵循文件生命周期理論，將文件與檔案的密級確定和標識工作納入文件與檔案管理體系，貫穿于文件制發(fā)時的初始確定、歸檔整理時的補充確定、室藏檔案移交進館時的審查確定，將公文標密、政府信息公開審查以及館（室）藏檔案開放鑒定融于一體，將公開、開放、公布這三條門檻“三合一”，統(tǒng)一參照國家標準《文獻保密等級代碼與標識》（ GB/T 7156—2003）的規(guī)定，以“件”為單位劃分與標識密級。這樣做不僅合情合法，而且簡潔高效。

3.3 文檔一體化密級代碼的選擇與標識。文獻保密等級代碼分為數(shù)字代碼、漢語拼音代碼和漢字代碼三種（見表1）。為簡單明了，公文、檔案以及承載政府信息的其他文件材料的密級標識應統(tǒng)一采用漢字代碼。公文的密級標識于公文首頁右上角，檔案的密級標識于案卷封面右下角的密級欄（不同密級的檔案材料應分別組卷），以“件”為保管單位的，若文件本身未定密級則應在首頁右上角標識密級。為便于計算機自動分類檢索，應將密級著錄作為收發(fā)文登記簿、文件級目錄和案卷級目錄的必要項目強制填寫。

3.4 文檔一體化密級確定的原則與方法。堅持依法定密、寬嚴得當?shù)脑瓌t，秉持“公開是常規(guī)，不公開是例外”的理念，力求做到該保密的要嚴格保密，該公開的要及時公開，該限制利用的要履行審批手續(xù)。對于涉及國家秘密事項的，依據(jù)《保密法》及相關法規(guī)，視其輕重程度確定為秘密、機密或絕密。文檔內容雖然不涉及國家秘密事項，但在一定時間和空間內不宜擴散的工作秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等確定為“限制”。凡是確定為“公開”級別的均應允許社會各界乃至外國人平等自由利用，公開級的文檔信息雖然不可能也沒必要逐一公布，但應視為可以“公布”?！肮_、開放、公布這三條門檻應該三合一”[6]，如果將公開、開放、公布這三種提法統(tǒng)一界定為“公開”，那么檔案理論與實踐中長期以來關于“檔案開放與公布”的爭議或許也就迎刃而解了。

3.5 文檔一體化密級確定與標識的實施策略。鑒于我國目前公文制發(fā)、政府信息公開、檔案開放管理體制分散的狀況，要達到整合資源之目的，權宜之計是抓住三個節(jié)點盡早推行文檔一體化密級確定與標識。首先，抓住公文簽發(fā)審核環(huán)節(jié)，由公文起草者擬定并經(jīng)簽發(fā)者審核公文之密級。由于各機關單位的政府信息公開機構和保密管理機構一般都設在辦公廳（室），因而順勢由相關人員承擔定密工作是理所當然的。其次，借助文件歸檔整理之機，補充密級確定與標識。對于非公文性質的其他歸檔文件材料，應由歸檔部門的承辦人員補充密級確定，機關檔案室工作人員在接收歸檔材料時，應注重密級標識和著錄的檢查指導。最后，各級國家檔案館在接收檔案時，應加強核查檔案文件原定密級是否到期解密，必要時與文件形成單位及時做好密級變更。為盡快滿足廣大民眾對開放檔案的利用需求，應由近及遠加大“低齡檔案”的開放力度，檔案開放鑒定方式以“件”為單位進行標識。

2016年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于全面推進政務公開工作的意見》，要求各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹執(zhí)行。作為與政務公開工作密切相關的文秘部門和檔案部門，應按照《意見》提出的“堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外”“依法明確政務公開的主體、內容、標準、方式、程序”“堅持改革創(chuàng)新，注重精細化、可操作性，務求公開實效”“建立政務公開負面清單、細化明確不予公開范圍”“健全公開前保密審查機制，妥善處理好政務公開與保守秘密的關系”等方面的要求，積極探索如何建成一個精簡、高效、實用的政府信息公開與現(xiàn)行檔案開放的整合運作模式。本文以文檔一體化密級確定與標識為視角，提出將文件與檔案的密級確定和標識工作納入文件與檔案管理體系，貫穿于文件制發(fā)時的初始確定、歸檔整理時的補充確定、室藏檔案移交進館時的審查確定，將公文標密、政府信息公開審查以及館（室）藏檔案開放鑒定融于一體，統(tǒng)一參照國家標準《文獻保密等級代碼與標識》的規(guī)定，以“件”為單位劃分與標識密級。如此處置，每份文件材料自形成之時就有明確的完整的密級標識，依據(jù)不同的密級標識確定不同的利用范圍，便于妥善處理公開與保密的關系，既有助于可以公開的文檔信息及時公開，也有利于館（室）檔案開放工作步入良性循環(huán)。

參考文獻：

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[6]黃存勛.走向公開：創(chuàng)新檔案利用服務機制的最佳切入點[J].檔案學通訊，2005（1）.

作者單位：陜西師范大學檔案館

來稿日期：2016-02-10