李瑞

摘要：世界經(jīng)濟和政治環(huán)境日新月異的變化，原先以收付實現(xiàn)制為主導(dǎo)的政府會計，受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，不能適應(yīng)政府管理者和社會公眾的不同需求，對其進行改革的呼聲越來越大。美國、英國、新西蘭、意大利等一些發(fā)達的資本主義國家進行了政府會計的改革，取得卓有成效的成功。而今，我國政府會計也面臨著類似困境，對政府會計進行“手術(shù)刀”式的改革已刻不容緩。本文從地方政府會計改革必然性出發(fā)，深入分析改革中的阻力與困難，在借鑒國外政府會計改革成功的案例，為地方政府會計改革獻謀獻策。

關(guān)鍵詞：政府會計；改革必然性；改革中的阻力與困難 隨著中國改革進入“深水區(qū)”，中國特色的社會主義政治經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，政府職能也隨即發(fā)生了轉(zhuǎn)變：由以前的管理型政府向服務(wù)型政府進行轉(zhuǎn)變。在這種背景下，政府會計核算的基礎(chǔ)、假設(shè)、目標(biāo)等發(fā)生轉(zhuǎn)變：第一，由以前的收付實現(xiàn)制向修正的收付實現(xiàn)制、修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制、權(quán)責(zé)發(fā)生制會計傾斜；第二，政府會計從最初監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況，到現(xiàn)在要在滿足成本效益原則之下，滿足政府會計財務(wù)管理要求，實現(xiàn)資產(chǎn)優(yōu)化配置，提高資產(chǎn)的使用效率，為合理評級政府債務(wù)等級提供依據(jù)和保證，提高資產(chǎn)透明度。國外政府先進成功的改革策略為我們提供了借鑒意義，通過對他們改革進程深入的研究分析，尋求一條適合中國政府會計改革的“陽光大道”

一、地方政府會計改革的必然性研究

今年來，由于受經(jīng)濟危機的影響，加上中國政府借債高筑，風(fēng)險不斷加大，政府迫切需要完善的財務(wù)預(yù)警機制，來提防債務(wù)危機的爆發(fā)；其次，民主政治不斷向前推進促使社會公眾對于政府會計提出更高要求，主動推動了政府會計的變革；再次，政府會計透明度不斷提高，即能提高社會民眾對于政府的信任度，也能加強對政府的監(jiān)督，更能保證了政府在一個安全平穩(wěn)的軌道上運行；最后，原先政府以收付實現(xiàn)為編報基礎(chǔ)，無法對其運行效率和績效進行綜合合理評價，而編制修正收付實現(xiàn)制會計、修正權(quán)責(zé)發(fā)生制會計、權(quán)責(zé)發(fā)生制會計能夠有效解決這一問題。

（一）國內(nèi)環(huán)境驅(qū)動因素

1、債務(wù)危機加劇，財務(wù)預(yù)警機制迫切需要建立。美國引起的次貸危機，對全球政治經(jīng)濟影響深遠。雖然已過去良久，但是其造成的經(jīng)濟衰退、政治動蕩遠未消退。中國受經(jīng)濟全球化影響，也未能幸免。為提振中國經(jīng)濟、深化改革，中央政府和地方相繼出臺了一系列行政政策拉動投資、內(nèi)需。但是，由于一些地方政府官員不正確的政績觀，不斷借債進行投資，地方政府債務(wù)的雪球越滾越大。據(jù)國家審計署統(tǒng)計，地方政府債券的顯性債務(wù)已高的驚人，隱形債務(wù)更加龐大，有些還無法計量。地方債務(wù)危機一旦爆發(fā)，其嚴(yán)重性是無法預(yù)估的，更有可能導(dǎo)致多米骨牌效應(yīng)，危機會在全國范圍內(nèi)蔓延，全國經(jīng)濟將受到重挫。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計的建立能有效確立良好預(yù)警機制，能夠在一定程度上有地避免地方政府財務(wù)危機爆發(fā)，提前采取有利措施，防患于未然。

2、提高財政透明度，建立服務(wù)政府和責(zé)任政府。要獲得社會公眾的信任，必須提升政府會計透明度，也是解除受托責(zé)任重要途徑。國際貨幣基金組織的《財政透明度手冊》對政府會計的要求“各國政府通過財務(wù)報告與預(yù)算報告的方式完整、有效地向人民提供全部的財政信息（含有預(yù)算信息，并且以獨立審計、政府內(nèi)部控制等措施保證信息公開的有效性和真實性，以及各國政府公布其結(jié)構(gòu)及各部門之間的關(guān)系和各自的職能?！薄柏斦该鞫鹊暮诵囊笫牵海?）政府應(yīng)該向公眾提供全面的財政信息，包括預(yù)算信息、資產(chǎn)和負債信息以及各級政府的合并財務(wù)狀況等； （2）政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)公開其預(yù)算編制和執(zhí)行過程，并向公眾提供預(yù)算報告。在預(yù)算報告中，政府應(yīng)當(dāng)說明財政政策的目標(biāo)、宏觀經(jīng)濟的框架、預(yù)算政策和主要財政風(fēng)險等。

（二） 國外環(huán)境驅(qū)動因素。隨著全球化經(jīng)濟的日益升溫，另外科學(xué)技術(shù)不斷發(fā)展，為政治經(jīng)濟的全球化交流提供了便利。世界各國很難說自身某個方面是孤立存在的，不受其他各國的影響。在政府會計方面不例外也是如此。英國、美國、新西蘭等國在政府會計改革中獲得的成功刺激了世界各國在政府會計方面的變革。它們的改革為其他各國改革提供范例和樣板，使世界各國看到，自身的改革能夠使國家會計更加透明，促進國有資產(chǎn)管理，防止國有資產(chǎn)流失，抑制國內(nèi)猖狂的政府腐敗行為，提高民眾幸福感和支持率。

二、地方政府會計改革遇到的阻力

慣性的阻擾，使改革寸步難行。由于政府一直以來都是使用以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算制會計，政府中設(shè)置使用了相應(yīng)的軟件系統(tǒng)和處理程序流程，政府工作人員也已經(jīng)適應(yīng)和熟悉。轉(zhuǎn)變原有的慣性舒適的環(huán)境會使一些利益相關(guān)者不適或者會淘汰一部分人員，這些會設(shè)法阻止新制度執(zhí)行。國家會計改革會產(chǎn)生摩擦成本，管理者會進行成本效益衡量。倘若摩擦成本過大大于改革能獲得的未來收益，政府管理者就會對改革處置高閣。

目前，張琦、賀敬平等一些研究學(xué)者認為：技術(shù)性問題是制約政府會計改革的絆腳石，如政府預(yù)算會計與政府財務(wù)會計應(yīng)適度分離，如果做到這一點，將是一個棘手的問題。兩大會計系統(tǒng)及如何協(xié)調(diào)配合才能在我國當(dāng)前財政預(yù)算宏觀管理環(huán)境下，既提高政府會計系統(tǒng)的質(zhì)量，以滿足改革政府會計的需求，又不削弱政府會計原有預(yù)算管理的關(guān)鍵功能哪？預(yù)算會計核算，應(yīng)該進行修正，是使用修正收付實現(xiàn)制會計、修正權(quán)責(zé)發(fā)生制會計，還是權(quán)責(zé)發(fā)生制會計，都是需要探討的，如何使用上述原則？

三、借鑒外國政府會計改革成功的案例，地方政府會計策略研究

（一）在保留并優(yōu)化預(yù)算會計的基礎(chǔ)上，增設(shè)政府會計財務(wù)管理系統(tǒng)。我國政府現(xiàn)行的會計系統(tǒng)是以披露財政預(yù)算收支為主的預(yù)算會計系統(tǒng)。該系統(tǒng)中，財政總預(yù)算會計主要偏重于財政總預(yù)算收支核算，缺乏反映政府財政資金所形成資產(chǎn)、政府財政所承擔(dān)負債等的財務(wù)會計信息。在現(xiàn)行的混合會計系統(tǒng)無法同時兼顧上述目標(biāo)的情況下，有必要在優(yōu)化并改造現(xiàn)行的預(yù)算會計系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，增設(shè)專門政府會計財務(wù)管理系統(tǒng)。對于政府會計財務(wù)管理系統(tǒng)，則應(yīng)借鑒企業(yè)會計的核算理念，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)，建立健全政府會計準(zhǔn)則，側(cè)重于對政府的財務(wù)狀況與運行業(yè)績進行核算與披露，實現(xiàn)財務(wù)管理目標(biāo)。政府會計應(yīng)是一個完整的系統(tǒng)。政府會計財務(wù)管理系統(tǒng)是政府反映和監(jiān)督職能的體現(xiàn)，為發(fā)揮其他政府會計系統(tǒng)提供“墊腳石”。因此，我國應(yīng)在滿足保留并優(yōu)化預(yù)算會計的基礎(chǔ)上，增設(shè)政府會計財務(wù)管理系統(tǒng)。

（二）逐步建立健全政府會計財務(wù)報告制度，強化政府會計對外披露責(zé)任。報告主體上應(yīng)包括體現(xiàn)我國特色的政府整體報告；從報告對象上，應(yīng)當(dāng)對社會公眾的權(quán)益和政府自身責(zé)任進行充分考慮；從報告內(nèi)容上，要協(xié)調(diào)政府績效信息和行為合規(guī)性信息。另外，為了使會計信息全面具體反映政府作為代理人的受托責(zé)任和提高信息可理解性，應(yīng)該對財務(wù)報表附注中對于報表當(dāng)中的相關(guān)重要數(shù)據(jù)和非財務(wù)信息進行披露，并且要提供經(jīng)政府認可的會計師事務(wù)所的政府會計審計報告。從現(xiàn)實情況出發(fā)，政府會計改革可以采取自下而上的形式，從部門到整體進行穩(wěn)定漸進式地推進。

四、總結(jié)

我國政府會計改革途徑的選擇與改革策略的設(shè)計需要充分考慮國外成功的改革經(jīng)驗與我國當(dāng)下實際情況。本文從強調(diào)我國政府會計改革的必要性入手，分析了政府會計改革當(dāng)中所遇到的阻力，借鑒近年來政府會計改革的國際經(jīng)驗，提出了我國政府會計改革應(yīng)在完善與優(yōu)化現(xiàn)行預(yù)算會計系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，增設(shè)政府會計財務(wù)管理系統(tǒng)的改革思路，并指出我國的當(dāng)務(wù)之急是建立健全政府會計準(zhǔn)則體系，以此為基礎(chǔ)編報政府綜合財務(wù)報告。

參考文獻：

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