郭翀

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我國基層協(xié)商民主的實(shí)踐路徑

郭翀

作為一種新的民主理論范式，協(xié)商民主理論不僅為西方現(xiàn)代民主政治提供了一種新的合法性基礎(chǔ)，而且與中國式的協(xié)商民主理論具有適度的內(nèi)在邏輯聯(lián)系，對我國推進(jìn)社會主義協(xié)商民主，拓寬了思路，具有積極的理論和借鑒意義。在新的歷史條件下，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層次、制度化發(fā)展，對基層人民政協(xié)探索基層協(xié)商民主實(shí)踐提出了更高要求，創(chuàng)立具有中國特色的社會主義協(xié)商民主理論體系，為我國當(dāng)代民主政治改革提供理論支撐。

一、我國基層推進(jìn)協(xié)商民主的困境阻力

（一）協(xié)商認(rèn)識不深，民主協(xié)商流于形式

一是仍然存在“家長制”作風(fēng)現(xiàn)象。從理論上講，中國的確是沒有民主傳統(tǒng)的國度，尤其在基層，傳統(tǒng)的人治思想在基層政治文化中占有一定的地位，行政長官意識在基層政治經(jīng)濟(jì)活動中發(fā)揮著主要作用，加上評議制度不健全，一些地方領(lǐng)導(dǎo)為了追求政績而操控協(xié)商內(nèi)容與結(jié)果，“領(lǐng)導(dǎo)想?yún)f(xié)商就協(xié)商，不想?yún)f(xié)商就不協(xié)商”，一切依領(lǐng)導(dǎo)主觀意志而定等現(xiàn)象仍然存在。如，“先決策后協(xié)商”，其作用僅僅是“通報(bào)領(lǐng)導(dǎo)決策”或“征求意見”，致使協(xié)商流于形式；“聾子頭上的耳朵”，只在小圈子內(nèi)協(xié)商，選擇性、隨意性現(xiàn)象嚴(yán)重，甚至以事后情況通報(bào)代替事前事中的民主協(xié)商；民主過于形式化，在重大決策的發(fā)布執(zhí)行前，召開民主協(xié)商會或者座談會，但會議組織者通常會號召與會者要講政治、顧大局，統(tǒng)一思想認(rèn)識，暗示與會者表達(dá)贊成意見。二是基層群眾對參政議政的意識比較薄弱。在基層，群眾對政治態(tài)度冷漠，又由于制度缺失，造成協(xié)商過程的低效率、協(xié)商結(jié)果的低質(zhì)量。這種情況成為阻礙基層協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)的一大難題，因此，提高基層群眾的參與意識和協(xié)商意識成為發(fā)展基層協(xié)商民主的重中之重。三是參政主體參與積極性不高。一方面是部分政協(xié)委員、民主黨派成員缺乏基層群眾的經(jīng)驗(yàn)，另一方面，也有部分政協(xié)委員、民主黨派成員缺乏專業(yè)的社會學(xué)理論知識，導(dǎo)致部分民主黨派成員在參與基層協(xié)商的重大議題上，無法發(fā)表較系統(tǒng)、全面的意見和建議。

（二）協(xié)商渠道不寬，協(xié)商民主難以發(fā)揮作用

第一，制度渠道可操作性差。協(xié)商民主制度雖初步確立，但由于文件原則性強(qiáng)、可操作性差，客體參與積極性不高，導(dǎo)致協(xié)商民主制度的落實(shí)情況不盡如意。第二，政協(xié)協(xié)商平臺功能性單一。由于對人民政協(xié)的性質(zhì)認(rèn)識有限和對權(quán)力文化的崇拜，在基層，人民政協(xié)的協(xié)商民主功能難于充分體現(xiàn)出來，基層干部群眾產(chǎn)生“多一事不如少一事”的心理，有時對協(xié)商工作只能被動應(yīng)付、敷衍塞責(zé)，在協(xié)商中說些空話套話，或是曲意迎合、奉承贊美的場面話，很難取得實(shí)質(zhì)性的協(xié)商成果。第三，協(xié)商民主制度設(shè)計(jì)還需提高。根據(jù)我國國情，我國基層協(xié)商民主處于探索階段，沒有現(xiàn)成的剛性文件，制度設(shè)計(jì)沒有提上日程安排，因此，一些地方雖然盡可能地開展了多種形式的立法，但由于國家層面的制度缺失，導(dǎo)致我國基層協(xié)商民主實(shí)踐的差異性和不平等性。

（三）協(xié)商監(jiān)督不力，民主協(xié)商評議標(biāo)準(zhǔn)難以設(shè)定

協(xié)商與決策的脫節(jié)一定程度上阻礙了協(xié)商民主發(fā)展。第一，協(xié)商監(jiān)督力度不大。在基層協(xié)商民主中，經(jīng)協(xié)商獲得的共識能否影響決策，在一定程度上體現(xiàn)著協(xié)商的質(zhì)量。實(shí)踐證明，嚴(yán)密的監(jiān)督是做好協(xié)商民主、提高協(xié)商民主工作的有力武器和標(biāo)尺。第二，協(xié)商反饋機(jī)制不健全。民主協(xié)商的過程和結(jié)果的最終實(shí)施缺乏監(jiān)督協(xié)商反饋機(jī)制，經(jīng)過多年發(fā)展，政協(xié)提案已經(jīng)有了比較規(guī)范、健全的落實(shí)反饋機(jī)制，而對其他一些協(xié)商議事后形成的書面意見建議反饋上不夠及時，有時還有不了了之或以領(lǐng)導(dǎo)批示代替反饋的現(xiàn)象，致使協(xié)商意見和建議有時得不到采納，也未能及時作出解釋或說明。第三，協(xié)商評議機(jī)制不健全。評價監(jiān)督制度不健全，導(dǎo)致一些地方領(lǐng)導(dǎo)為了追求政績而操控協(xié)商內(nèi)容與結(jié)果，公民實(shí)際參與討論的問題仍舊受限。而且，協(xié)商評議機(jī)制處于探索階段，沒有剛性文件來規(guī)范，在一些基層，對協(xié)商事宜只是完成一項(xiàng)工作，至于成效、質(zhì)量如何，往往不加以考慮。

（四）協(xié)商成果宣傳氛圍不濃，互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)亟待規(guī)范

一是協(xié)商信息不對稱。信息不對稱就不能進(jìn)行真正的協(xié)商，只有協(xié)商的各方對協(xié)商議題事先有充分的了解，參與各方在充分知情的基礎(chǔ)上，才能理性地達(dá)成合理的共識。目前，民主黨派和其他協(xié)商對象的知情渠道有限，協(xié)商的議題在會議前幾天才知道，對協(xié)商的內(nèi)容一無所知或知之不多，致使協(xié)商流于形式，嚴(yán)重影響協(xié)商的有效性。二是新聞宣傳具有片面性。對協(xié)商民主共識宣傳的多、差異宣傳的少，務(wù)虛性的事情宣傳的多、實(shí)際成果宣傳的少，這種重“同”輕“異”的現(xiàn)象，導(dǎo)致社會對協(xié)商民主制度的認(rèn)識出現(xiàn)偏差，亦不利于協(xié)商民主的健康發(fā)展。三是網(wǎng)上協(xié)商有待規(guī)范。隨著協(xié)商民主的發(fā)展，開展網(wǎng)上議政、網(wǎng)上反映社情民意、網(wǎng)上公布提案的內(nèi)容和提案辦理的結(jié)果等在有序推進(jìn)，但對網(wǎng)上協(xié)商的規(guī)范文件沒有出臺，“無規(guī)矩不成方圓”，作為一種新的協(xié)商形式，既要充分利用，又要及時加以引導(dǎo)。

二、我國基層政協(xié)推進(jìn)協(xié)商民主的實(shí)踐路徑

（一）加強(qiáng)執(zhí)政主體的協(xié)商理念，培養(yǎng)基層協(xié)商主體的協(xié)商意識

一是加強(qiáng)執(zhí)政主體的協(xié)商理念，保障協(xié)商民主的理論遵循。第一，重視協(xié)商民主的制度設(shè)計(jì)。做到協(xié)商于決策之前和決策之中的原則，從制度上構(gòu)建精準(zhǔn)選題、制定方案、深入調(diào)研、充分協(xié)商、反饋意見、督辦落實(shí)、跟蹤問效的工作機(jī)制。在實(shí)踐探索上，建立健全情況通報(bào)制度、協(xié)商程序和效果跟蹤制度；在操作程序上，協(xié)商之前通知各方協(xié)商事項(xiàng)，提供相關(guān)資料，讓協(xié)商方有充足的時間調(diào)研、討論，從而提高協(xié)商的質(zhì)量；在協(xié)商重點(diǎn)上，發(fā)展和改善民生是群眾關(guān)注的熱點(diǎn)，也是民主協(xié)商的重點(diǎn)，對于涉及群眾切身利益的教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、社會保障等事項(xiàng)，必須經(jīng)過充分協(xié)商、反復(fù)協(xié)商，既避免“暗箱操作”，防止協(xié)商形式“走過場”，使協(xié)商真正成為黨和政府科學(xué)決策、民主決策系統(tǒng)工程中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。第二，自覺把協(xié)商民主建設(shè)貫穿于各領(lǐng)域，做到有事多協(xié)商，遇事多協(xié)商，做事多協(xié)商。防止“議而不決、決而不行”，做好協(xié)商民主制度建設(shè)的階段性評估、協(xié)商計(jì)劃的實(shí)施，推進(jìn)政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)；尊重群眾首創(chuàng)精神，強(qiáng)化民間智庫建設(shè)，建立健全決策咨詢制度。

二是培養(yǎng)基層協(xié)商主體的協(xié)商意識，是鞏固基層協(xié)商民主進(jìn)一步發(fā)展的社會基礎(chǔ)。一方面，基層領(lǐng)導(dǎo)干部要提高民主協(xié)商意識。把協(xié)商民主理論及有關(guān)方針政策作為黨委中心組學(xué)習(xí)的重要內(nèi)容，納入黨校的教學(xué)計(jì)劃，系統(tǒng)學(xué)習(xí)中國協(xié)商民主形成、發(fā)展的歷史和各地協(xié)商民主新鮮經(jīng)驗(yàn)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商水平，努力成為加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)的積極組織者、有力促進(jìn)者、自覺實(shí)踐者。徹底扭轉(zhuǎn)基層民主協(xié)商可有可無的錯誤觀念，充實(shí)協(xié)商民主主體，把協(xié)商民主建設(shè)納入總體工作部署和重要議事日程，形成重視協(xié)商、崇尚協(xié)商、積極參與協(xié)商的濃厚氛圍。另一方面，重視基層群眾的民主意識淡薄問題。要用基層群眾喜聞樂見的方式、方法，開展形式多樣的活動，如“懇談會”“茶話會”等，以提高基層群眾的協(xié)商民主意識，努力營造民主協(xié)商、有序表達(dá)的氛圍。基層群眾有什么問題，政協(xié)組織要及時向黨委和政府反饋，讓雙方及時進(jìn)行對話溝通，從而使一個個矛盾爆發(fā)點(diǎn)及時化解在最基層。強(qiáng)化基層政協(xié)委員的議政能力。通過“政協(xié)委員進(jìn)社區(qū)”積累參政主體的基層經(jīng)驗(yàn)，通過各類“政協(xié)講堂”提升政協(xié)委員、民主黨派成員專業(yè)社會學(xué)理論知識，完善參政主體的話語體系。充分利用各種媒體，如電視、微信、微博、黑板報(bào)、廣播、報(bào)紙等，密切加強(qiáng)與基層群眾之間的交流與溝通，促進(jìn)彼此的理解和信任，將不同利益群體未能充分表達(dá)的利益訴求通過民主協(xié)商的平臺公開透明地表達(dá)出來。

（二）拓寬參政主體的協(xié)商渠道，重視協(xié)商民主的成果轉(zhuǎn)化

拓寬參政主體的協(xié)商渠道。把協(xié)商民主理念滲透到制度設(shè)計(jì)、決策、協(xié)商等工作各領(lǐng)域。出臺全年區(qū)域內(nèi)的協(xié)商工作計(jì)劃，從“制定工作方案、開展調(diào)查研究、起草討論建議案或調(diào)研視察報(bào)告、召開協(xié)商會議、強(qiáng)化跟蹤問效”等方面強(qiáng)調(diào)規(guī)范了協(xié)商活動，打造以計(jì)劃共同制定、課題共同確立、實(shí)施共同組織、人員共同參與、責(zé)任共同承擔(dān)為內(nèi)容的民主協(xié)商活動新格局。設(shè)計(jì)“民情家訪”、“群眾在心中—委員進(jìn)社區(qū)”、委員義賣廣場、“連心”走廊、青少年“第三空間”、“書香青云譜”等為內(nèi)容的政協(xié)委員進(jìn)社區(qū)平臺。讓委員到群眾的家門口，減少群眾訴求的中間環(huán)節(jié)，真正實(shí)現(xiàn)“把方便留給群眾，把麻煩留給自己”的要求。要把協(xié)商民主納入黨委、政府決策程序，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策之中的規(guī)定，搞好在區(qū)政協(xié)同各黨派團(tuán)體、各族各界人士的協(xié)商。做到重大政策出臺、重要工作部署，在決策前主動交與政協(xié)協(xié)商，廣泛聽取政協(xié)委員的意見建議，推進(jìn)政府科學(xué)決策。重視協(xié)商平臺渠道的拓寬，推進(jìn)基層協(xié)商民主的常規(guī)化。建立縱橫交錯的協(xié)商平臺體系，做好“黨盟座談會”等黨際之間協(xié)商平臺，完善政協(xié)會議以及專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商等協(xié)商平臺，豐富基層村民（居民）會議、民主懇談會、社區(qū)論壇、公民評議會、陽光驛道等基層協(xié)商民主的實(shí)踐形式，推進(jìn)基層協(xié)商民主的常規(guī)化。重視協(xié)商民主的成果轉(zhuǎn)化，提升協(xié)商民主的質(zhì)量水平。

（三）創(chuàng)新協(xié)商民主形式，加大評議監(jiān)督力度

一是創(chuàng)新協(xié)商民主形式多樣化。緊扣基層發(fā)展難點(diǎn)問題開展專題協(xié)商，如針對基層社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展“瓶頸”問題，以建議案和調(diào)研報(bào)告的形式提交上級政府。緊抓基層發(fā)展重點(diǎn)進(jìn)行對口協(xié)商，為基層各項(xiàng)事業(yè)的整體發(fā)展出謀劃策。即通過專門委員會、黨派團(tuán)體同黨委、政府相關(guān)部門開展內(nèi)容豐富、形式多樣的對口協(xié)商，取得較好協(xié)商效果，推動部門工作。緊盯重點(diǎn)環(huán)節(jié)開展提案辦理協(xié)商，為基層社會經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境。

二是加大協(xié)商民主評議監(jiān)督力度。出臺協(xié)商民主評議監(jiān)督工作考核方案，重點(diǎn)解決過去民主監(jiān)督從“文”到“文”、從“虛”到“虛”、從“形式”到“形式”的問題。民主評議本身就是一個協(xié)商的過程，建立基層協(xié)商民主考核評價制度，并納入各級基層領(lǐng)導(dǎo)的年度考核體系中，實(shí)行一票否決制，促進(jìn)協(xié)商民主的有效開展。建立完整的咨政程序，以更好地發(fā)揮協(xié)商民主功能。積極鼓勵、支持政協(xié)對政府部門工作開展民主評議，認(rèn)真接受工作質(zhì)詢和工作評議，把評議結(jié)果作為考核部門和領(lǐng)導(dǎo)班子的重要依據(jù)。政府要主動聽取政協(xié)委員的意見，對政協(xié)提出的批評和建議，認(rèn)真研究、積極整改，并將落實(shí)情況及時向政協(xié)反饋，做到件件有回音、事事有著落。

（本文作者：武漢大學(xué)哲學(xué)院博士）

責(zé)任編輯：李冬葉

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