任必識(shí)

摘要：讀罷呂尚敏老師的《行政執(zhí)法人員的行動(dòng)邏輯》一書，收獲頗多。以往的行政法學(xué)研究多數(shù)集中在行政行為上，而極少關(guān)注行政執(zhí)法人員這一個(gè)個(gè)單獨(dú)的執(zhí)法個(gè)體，認(rèn)為行政執(zhí)法人員既然處在行政機(jī)關(guān)的層級(jí)結(jié)構(gòu)當(dāng)中，就能自然而然地以本集體的共同目標(biāo)為導(dǎo)向進(jìn)行具體的行政執(zhí)法行為。然而就法理而言，任何制度只有以人作為研究的重心和最終落腳點(diǎn)，這種制度的安排才能是有效的。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法人員；相對(duì)人程序性權(quán)利

由于行政行為結(jié)果理論觀念的持續(xù)影響和我國(guó)行政組織法的欠發(fā)達(dá)等原因，行政法學(xué)理論往往漠視行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中的主體地位。而呂尚敏的研究則將重點(diǎn)放在執(zhí)法者的執(zhí)法環(huán)境分析之上。她認(rèn)為，盡管法律為執(zhí)法者預(yù)設(shè)了多種行為模式，但執(zhí)法人員在具體的執(zhí)法活動(dòng)當(dāng)中有自己的行為模式，法律只是他們需要考慮的多種因素之一，法律要想實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)法者的最大控制權(quán)，就要盡量壓制其他變量對(duì)執(zhí)法者人員的作用強(qiáng)度。

本文僅就各種規(guī)范性變量和非規(guī)范性變量中的相對(duì)人的“抗辯”進(jìn)行論述。針對(duì)行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中采取的行為模式進(jìn)行描述分析，針對(duì)這些可能出現(xiàn)的阻礙法律實(shí)施的行為模式，針對(duì)性的提出設(shè)置相對(duì)人程序性權(quán)利的構(gòu)想，以期使法律成為行政執(zhí)法人員執(zhí)法過(guò)程中首要考慮和遵循的因素，進(jìn)而達(dá)到行政法治?！缎姓?zhí)法人員的行動(dòng)邏輯》原文最終的解決辦法是完善我國(guó)的行政組織法，通過(guò)改善行政組織法的規(guī)范體系和內(nèi)容以及行政組織法的基本理論觀念實(shí)現(xiàn)法律對(duì)行政執(zhí)法行為的統(tǒng)治。而本文的著重從相對(duì)人的程序性權(quán)利方面，加大法律對(duì)執(zhí)法人進(jìn)行行政執(zhí)法行為的影響，實(shí)現(xiàn)行政法治。而對(duì)行政組織法的問(wèn)題不予討論。

現(xiàn)代行政法平衡理論主張改變相對(duì)人作為行政法律關(guān)系客體的局面，而將相對(duì)人作為行政法律關(guān)系的另一方主體，形成行政權(quán)——公民權(quán)的基本行政法律關(guān)系格局。行政權(quán)和公民權(quán)在實(shí)體法上不對(duì)等、不平衡，但并不影響在程序法上公民擁有更多的程序性權(quán)利，與行政機(jī)關(guān)形成兩方相互對(duì)抗的行政法律關(guān)系，使相對(duì)人更加積極有效的參與到行政法的運(yùn)行過(guò)程中。而聯(lián)系到本文，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法的過(guò)程中除了法律以外還受到上級(jí)意志、司法審查、代議機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政相對(duì)人的抗辯、行政習(xí)慣與經(jīng)驗(yàn)、自然情感、利益誘導(dǎo)、大眾傳媒的輿論等多種因素的影響。前面已經(jīng)講到，要實(shí)現(xiàn)法律對(duì)行政執(zhí)法人員的絕對(duì)控制和影響，就要在動(dòng)態(tài)的行政執(zhí)法過(guò)行程中實(shí)現(xiàn)法律對(duì)其他不利于行政法治的因素的壓制。從相對(duì)人的抗辯這一角度來(lái)講，首先，要擴(kuò)大抗辯這一概念。原文中的抗辯僅指相對(duì)人陳述和申辯的權(quán)利，而本文要將這種權(quán)利擴(kuò)大到相對(duì)人所有的程序性權(quán)利。其次，當(dāng)事人擁有更多的程序性權(quán)利之后，能夠積極主動(dòng)的參與到行政執(zhí)法活動(dòng)當(dāng)中，對(duì)行政權(quán)力起到制約和的作用，促使行政執(zhí)法人員更加關(guān)注相對(duì)人的利益。通過(guò)立法為相對(duì)人設(shè)置更多的程序性權(quán)利，使相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的對(duì)抗法律化、規(guī)范化，動(dòng)態(tài)的、及時(shí)的監(jiān)督和制約行政權(quán)力，最終達(dá)到行政法治的目標(biāo)。

一、卷宗查閱權(quán)

由于卷宗是一個(gè)行政機(jī)關(guān)或者行政執(zhí)法人員據(jù)以作出某種行政決定得根據(jù)，是記載行政程序事項(xiàng)的文本，當(dāng)然廣義上也包括各種證據(jù)。所以，對(duì)于相對(duì)人的知情權(quán)，亦或是權(quán)利救濟(jì)時(shí)作為證據(jù)使用都具有重要意義。卷宗查閱權(quán)源于行政程序法中的行政公開原則，也是憲法規(guī)定的民眾知情權(quán)的重要內(nèi)容。比如在行政許可案件當(dāng)中，公平競(jìng)爭(zhēng)的相對(duì)人有必要知道行政機(jī)關(guān)將一般禁止的事項(xiàng)授權(quán)另一方從事?lián)宰鞒鰶Q定的卷宗，以維護(hù)自己的知情權(quán)和進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，行政及法人員出于各種心理，特別是在這一行政決定是枉法作出的情況下，往往會(huì)想盡各種辦法，使相對(duì)人的卷宗查閱權(quán)難以得到維護(hù)。比如，單純的直接拒絕查閱、長(zhǎng)時(shí)間不予答復(fù)說(shuō)明、以相對(duì)人所要查閱的卷宗涉密等理由拒絕查閱。針對(duì)行政執(zhí)法人員的這種行為模式，法律應(yīng)當(dāng)充分的保護(hù)相對(duì)人的之一權(quán)利。具體措施包括：第一，規(guī)定相對(duì)人提出卷宗查閱要求后行政機(jī)關(guān)作出答復(fù)的最短時(shí)間，而且這種答復(fù)必須是書面答復(fù)。第二，如果對(duì)相對(duì)人提出的卷宗查閱要求予以拒絕，必須書面說(shuō)明理由。第三，對(duì)相對(duì)人卷宗查閱的方式應(yīng)該予以多樣化，包括照相、復(fù)印、摘抄等方式，本著方便相對(duì)人的原則充分保護(hù)相對(duì)人的卷宗查閱權(quán)。

二、獲得通知權(quán)

獲得通知權(quán)是相對(duì)人參與到行政過(guò)程中的前提條件，當(dāng)然也是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)其他權(quán)利的前提條件。然而現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，行政執(zhí)法人員基于理由依據(jù)不夠充分、害怕相對(duì)人維權(quán)等原因，在作出具體行政行為后想方設(shè)法不讓相對(duì)人知曉，或者盡量推遲相對(duì)人獲知具體行政行為的時(shí)間，亦或是出于某種目的控制相對(duì)人獲知行政決定的時(shí)間。所以法律要對(duì)相對(duì)人的獲得通知權(quán)予以維護(hù)。第一，通知必須在合理的期限內(nèi)進(jìn)行，有些執(zhí)法人員在做出一些行為之前確實(shí)通知到了相對(duì)人，但是往往通知的比較晚，沒(méi)有給相對(duì)人做準(zhǔn)備留有足夠的時(shí)間。第二，通知的內(nèi)容必須充分，必須包含與行政相對(duì)人的切身利益有直接聯(lián)系的信息。第三，應(yīng)當(dāng)以方便相對(duì)人的方式送達(dá)相對(duì)人，具體是何種方式也可以由相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)共同協(xié)商。

三、陳述權(quán)

陳述權(quán)是指行政相對(duì)人向行政機(jī)關(guān)以及行政執(zhí)法人員表達(dá)自己對(duì)案件事實(shí)以及適用法律問(wèn)題的意見和看法。據(jù)此行政執(zhí)法人員能夠通過(guò)案件親歷者的表述了解案件情況，是維護(hù)相對(duì)人合法利益的良好途徑。由于我國(guó)的傳統(tǒng)遵循坦白從寬，抗拒從嚴(yán)的政策，對(duì)相對(duì)人的陳述申辯權(quán)長(zhǎng)期處于漠視的狀態(tài)。而現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，執(zhí)法人員往往對(duì)相對(duì)人的陳述和表達(dá)置之不理。或者是對(duì)相對(duì)人的陳述申辯不予考慮，仍然以自己的意志作出行政決定。所以法律要對(duì)相對(duì)人的陳述權(quán)予以保護(hù)。第一，只要相對(duì)人對(duì)執(zhí)法人員作了陳述就應(yīng)當(dāng)記錄在案，形成筆錄，并應(yīng)該對(duì)相對(duì)人提交的書面陳述申辯意見出具證明收到的收據(jù)。第二，不應(yīng)該嚴(yán)格要求相對(duì)人作出陳述申辯的方式形式，應(yīng)當(dāng)方便相對(duì)人，相對(duì)人以口頭方式進(jìn)行申辯的，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以記錄。第三，在作出具體行政行為時(shí)，正式的文書上應(yīng)當(dāng)對(duì)相對(duì)人的陳述申辯的采納情況予以說(shuō)明，不予采納的也要說(shuō)明理由。

四、拒絕權(quán)

拒絕權(quán)是指當(dāng)行政執(zhí)法人員作出的具體行政行為存在重大且明顯的違法事由的時(shí)候，法律所賦予相對(duì)人的一種不待有權(quán)機(jī)關(guān)撤銷或者宣布該行政行為無(wú)效就能夠通過(guò)自己的判斷對(duì)該行為采取不履行、不合作的行為的權(quán)利。盡管行政法律的完善以及監(jiān)督體制的完善使得行政執(zhí)法人員一般不會(huì)做出存在重大而且明顯的違法事由的行政行為，但為了充分維護(hù)相對(duì)人的合法利益，制約和監(jiān)督執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，賦予相對(duì)人拒絕權(quán)仍然是非常必要的。我國(guó)的《行政處罰法》和《稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》都規(guī)定了相對(duì)人的拒絕權(quán)。這項(xiàng)權(quán)利應(yīng)該在更多的法律中得以確立。除此之外，相對(duì)人還應(yīng)該享有一系列的申請(qǐng)權(quán)。

行政執(zhí)法人員是理性的經(jīng)濟(jì)人，在復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境中，其執(zhí)法行為受到多種因素的影響。要達(dá)到行政法治，就要使法律成為行政權(quán)力運(yùn)行的最高準(zhǔn)則，盡量壓制其他可能影響行政執(zhí)法人員依法行政的變量，而通過(guò)立法確立相對(duì)人的程序性權(quán)利，有助于相對(duì)人積極主動(dòng)的參與到行政活動(dòng)當(dāng)中，持續(xù)動(dòng)態(tài)的促使行政執(zhí)法人員依法行政。所以，更好地針對(duì)行政執(zhí)法人員的行動(dòng)邏輯維護(hù)相對(duì)人的程序性權(quán)利，符合平衡論理論要求，也是針對(duì)行政執(zhí)法人員的行動(dòng)邏輯做出的有力回應(yīng)和措施。（作者單位：黑龍江大學(xué)研究生院）