孟婷婷（1. 北控水務(wù)（中國(guó)）投資有限公司水環(huán)境開發(fā)事業(yè)部，北京 100124； 2. 北京清控人居環(huán)境研究院有限公司，北京 100083 ）

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滇池流域管理體制機(jī)制改革方案初探

孟婷婷1，2
（1. 北控水務(wù)（中國(guó)）投資有限公司水環(huán)境開發(fā)事業(yè)部，北京 100124； 2. 北京清控人居環(huán)境研究院有限公司，北京 100083 ）

摘 要滇池是中國(guó)重點(diǎn)治理的“三湖”之一。自“九五”以來國(guó)家已投入大量資金治理滇池水環(huán)境，但收效緩慢。流域綜合管理是現(xiàn)代流域管理體制改革和發(fā)展的方向。面對(duì)流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶來的污染壓力和治理效果的不理想，流域管理體制機(jī)制的改革成為加快滇池流域水環(huán)境治理的必然選擇和迫切需求。本文通過部門調(diào)研、專家訪談、信息綜合分析等方法，剖析了滇池流域管理體制的問題，并提出了滇池流域管理體制機(jī)制改革方案。滇池流域的管理呈現(xiàn)出以部門為基礎(chǔ)的橫向管理和以行政單位為基礎(chǔ)的縱向管理相交叉的條塊分割局面，導(dǎo)致流域多頭管理、多重目標(biāo)。同時(shí)利益相關(guān)方參與廣度和深度均不足。最后建議滇池流域的管理從管理機(jī)構(gòu)、管理方式以及利益相關(guān)方參與等方面進(jìn)行改革，分為近期、遠(yuǎn)期分步實(shí)施，最終實(shí)現(xiàn)一方主導(dǎo)、以流域?yàn)楣芾韱卧?、利益相關(guān)方充分參與的流域綜合管理體制機(jī)制。本文可為滇池流域管理體制改革提供有力參考，也可為其他流域管理體制的完善提供借鑒。

關(guān)鍵詞滇池流域；調(diào)研分析；綜合管理；管理體制；利益相關(guān)方參與

資助項(xiàng)目：世界銀行貸款中華人民共和國(guó)云南城市環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目（貸款號(hào) 7692-CN）。

引言

滇池屬于半封閉性湖泊，又位處于昆明市的下游，是整個(gè)流域和昆明市的“下水道”。從20世紀(jì)70年代開始，隨著流域迅速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，滇池水體富營(yíng)養(yǎng)化日趨嚴(yán)重，滇池成為中國(guó)重點(diǎn)治理的“三湖”之一。雖然“九五”至今滇池流域治理已投入近500億元資金，但仍未實(shí)現(xiàn)滇池水質(zhì)的根本好轉(zhuǎn)，2013年綜合營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)仍高達(dá)69.2，平均水質(zhì)為劣Ⅴ類。與此同時(shí)，滇池流域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)保持高速發(fā)展，且昆明市社會(huì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)不斷向滇池流域聚集。2000—2010年，滇池流域內(nèi)人口占昆明市總?cè)丝诘谋戎貜?5.75%增長(zhǎng)至54.14%；城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)至87%，增長(zhǎng)速度是昆明市的2倍?？焖俚纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展給滇池帶來了生態(tài)功能的破壞和超負(fù)荷的污染物輸入。2000—2010年流域內(nèi)建設(shè)用地面積占全流域面積的比例上升了55%，而水田面積減少了41%。2010年滇池入湖總氮負(fù)荷是其Ⅲ類水標(biāo)準(zhǔn)下水環(huán)境承載能力的近5倍、Ⅴ類水標(biāo)準(zhǔn)下水環(huán)境承載能力的3倍；總磷輸入負(fù)荷是Ⅲ類水標(biāo)準(zhǔn)下水環(huán)境承載能力的10倍、Ⅴ類水標(biāo)準(zhǔn)下水環(huán)境承載能力的7倍。綜上所述，滇池流域的水環(huán)境治理面臨前所未有的挑戰(zhàn)，如何采取有效手段在保證流域發(fā)展的同時(shí)高效快速治理流域水環(huán)境，是滇池流域面臨的重大難題。

國(guó)外流域水環(huán)境治理的成功案例［1-12］顯示，強(qiáng)有力的水環(huán)境治理工程，加上科學(xué)合理的流域管理體制，才能徹底治理水環(huán)境，促進(jìn)流域健康發(fā)展［13-15］。流域管理體制改革已受到太湖、巢湖等流域的重視并逐步展開嘗試［16-19］。因此建立先進(jìn)科學(xué)的流域管理體制成為滇池流域水環(huán)境治理面臨的最迫切任務(wù)和必然選擇［15，20］。

然而，滇池流域的管理體制機(jī)制現(xiàn)狀，與中國(guó)大多數(shù)河流湖泊的管理體制一樣，存在著諸多問題，例如，流域管理與行政管理相結(jié)合的管理體制導(dǎo)致的“多龍治水”，缺少統(tǒng)一規(guī)劃，公眾參與不足等現(xiàn)象［20-22］。本文對(duì)滇池流域管理體制現(xiàn)狀進(jìn)行詳細(xì)剖析，借鑒國(guó)內(nèi)外流域綜合管理成功經(jīng)驗(yàn)，以滇池流域可持續(xù)發(fā)展為目的，嘗試為滇池流域的綜合管理體制機(jī)制改革提出可行建議。

1　數(shù)據(jù)和方法

1.1規(guī)劃信息

收集并查閱昆明市“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、水務(wù)發(fā)展規(guī)劃、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、滇池流域水污染防治規(guī)劃等共15項(xiàng)規(guī)劃（表1），并從中提取規(guī)劃范圍、規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃項(xiàng)目及重點(diǎn)工程等信息。

1.2調(diào)研和訪談

為了解滇池流域的管理體制，本文對(duì)昆明市以下10個(gè)部門分別進(jìn)行了調(diào)研訪談：昆明市滇池管理局（簡(jiǎn)稱“滇管局”）、環(huán)保局、水務(wù)局、發(fā)改委、住建局、城管局、國(guó)土局、農(nóng)業(yè)局、規(guī)劃局、昆明滇池投資有限責(zé)任公司（簡(jiǎn)稱滇投），了解各部門在滇池流域管理中的職責(zé)、管理方式、管理手段、部門間合作等。對(duì)來自云南農(nóng)業(yè)大學(xué)、昆明市環(huán)境科學(xué)研究院等單位多年來一直參與滇池流域治理、對(duì)流域管理比較了解的專家學(xué)者進(jìn)行了多次面對(duì)面訪談，了解滇池流域水環(huán)境治理歷史、現(xiàn)狀、公眾關(guān)心的問題、專家觀點(diǎn)等。

1.3數(shù)據(jù)和信息集成分析

全面分析滇池流域管理部門及管理體制機(jī)制，以滇池流域管理現(xiàn)狀、流域管理面臨的發(fā)展與保護(hù)的平衡關(guān)系為出發(fā)點(diǎn)，依據(jù)流域綜合管理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和系統(tǒng)理論，構(gòu)建因地制宜的滇池流域管理體制機(jī)制。

表1　本研究參考的規(guī)劃文件

2　滇池流域管理體制現(xiàn)狀問題剖析

與目前國(guó)際上先進(jìn)的流域管理體制以及與琵琶湖［1-4］、萊茵河［5-7］、田納西河［4，7-11］、泰晤士河［7，10-12］流域的成功管理經(jīng)驗(yàn)相比，滇池流域的管理水平仍較落后。隨著滇池流域及昆明市社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展所帶來的環(huán)境壓力與日俱增，滇池流域管理體制機(jī)制存在的問題也不斷暴露。

2.1以部門為基礎(chǔ)的橫向管理導(dǎo)致職能重疊和空白并存

2.1.1水系統(tǒng)要素被多部門重疊管理

滇池流域的幾乎所有水系統(tǒng)要素都被不同部門重疊管理，且這種現(xiàn)象普遍存在于滇池水體相關(guān)、河道相關(guān)、土地相關(guān)以及綜合事務(wù)相關(guān)的各類管理要素中，其中共有4個(gè)部門管理滇池水體，5個(gè)部門管理入湖河道，1個(gè)部門管理流域土地利用，9個(gè)部門管理流域相關(guān)綜合事務(wù)（圖1）。同一事務(wù)在不同要素中的管理部門也可能不同。這種重疊管理造成了職能不清、責(zé)任主體不清，容易出現(xiàn)互相推諉或者資源割據(jù)的混亂。例如，環(huán)保局和滇管局都在滇池及其入湖河道中設(shè)有水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)，二者之間存在重復(fù)布點(diǎn)現(xiàn)象，但是二者之間的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)并不共享，造成一套水系兩套監(jiān)測(cè)的現(xiàn)狀。昆明市滇池管理局作為昆明市滇池行政管理部門，本應(yīng)享有全面管理滇池流域的權(quán)力，但實(shí)際上僅在滇池湖體的要素管理中享有相對(duì)較大的權(quán)力，如滇池水資源管理和開發(fā)利用、滇池湖體中的漁業(yè)等，而在入滇河道和流域土地上的管理權(quán)則被大大削減。

2.1.2水系統(tǒng)環(huán)節(jié)被分割管理銜接不足

從滇池流域水系統(tǒng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，即污水產(chǎn)生源頭（產(chǎn)）—源頭排放（排）—匯入徑流或管網(wǎng)（匯）—污水處理和污染物削減（控）—污染物入河及河道管理（河）—污染物入湖及湖泊管理（湖）來看，多數(shù)環(huán)節(jié)均存在“多頭管”或“無人管”的現(xiàn)象，其中各環(huán)節(jié)分別有2個(gè)、3個(gè)、2個(gè)、2個(gè)、5個(gè)、4個(gè)部門管理（表2）。

從環(huán)節(jié)之間的管理銜接來看，各環(huán)節(jié)內(nèi)部和環(huán)節(jié)間均缺乏完善的協(xié)調(diào)機(jī)制。例如，產(chǎn)、排、匯三個(gè)環(huán)節(jié)基本由不同部門管理，尤其點(diǎn)源污水的產(chǎn)和排兩個(gè)環(huán)節(jié)完全脫節(jié)，這是導(dǎo)致源頭超標(biāo)排放、違規(guī)排放的根本原因。河與湖兩個(gè)自然緊密相關(guān)的環(huán)節(jié)分別由不同部門主管且缺乏協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，湖體的管理單位對(duì)作為污染輸入通道的河道缺少必要的監(jiān)督管理權(quán)，只能被動(dòng)接受污染物輸入。

2.1.3規(guī)劃分頭制定、分頭審批，導(dǎo)致流域發(fā)展多重目標(biāo)

目前滇池流域內(nèi)的規(guī)劃由不同部門分別制定，并提交各自上級(jí)主管單位審批，因此存在不同規(guī)劃的審批主體層級(jí)不同、主審部門不同的問題。例如，土地利用總體規(guī)劃由國(guó)土局編制，但由國(guó)務(wù)院或省級(jí)政府審批；昆明市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃由環(huán)保局編制，而滇池流域水環(huán)境治理規(guī)劃由滇管局編制。

此外，如表1 所示，各規(guī)劃的時(shí)空范圍也存在差異，有的規(guī)劃范圍為滇池流域，有的規(guī)劃范圍為昆明市。在規(guī)劃期限上，也存在規(guī)劃期長(zhǎng)短、目標(biāo)年的差異。

規(guī)劃主體、規(guī)劃時(shí)空范圍的差異，導(dǎo)致了規(guī)劃目標(biāo)的差異。例如，同是“十二五”規(guī)劃提出的COD削減量目標(biāo)，《昆明市國(guó)民經(jīng)濟(jì)十二五規(guī)劃》提出的目標(biāo)為低于2.4萬噸/年，而《昆明市環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)十二五規(guī)劃》提出的目標(biāo)為低于4.6萬噸/年，二者相差103%。此外，城市總?cè)丝?、城?zhèn)化率、人均GDP、農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)等指標(biāo)也有較大差異（表3）。

圖1　滇池流域水系統(tǒng)要素管理體制分析

2.2以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的縱向管理有悖流域自然單元和整體性

按照《中華人民共和國(guó)水法》的規(guī)定，滇池流域的管理實(shí)行的是流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。目前來看，按行政區(qū)域管理的力度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于按流域管理的力度，整個(gè)滇池流域被五華、盤龍、官渡、西山四區(qū)及嵩明、呈貢、晉寧三縣共計(jì)33個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃片分割管理；各入湖河道同樣被其流域內(nèi)的行政單元分割管理，如金汁河被多達(dá)10個(gè)鎮(zhèn)級(jí)行政單元分割管理（表4）。這種地理空間的強(qiáng)制分割導(dǎo)致在職能部門條狀分割管理的基礎(chǔ)上又出現(xiàn)了地域塊狀分割管理，市—區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縱向管理體制與流域—匯水區(qū)—控制單元的橫向管理需求無法匹配，引發(fā)了上游治理下游污染、上游排污下游治理等管理措施不同步、保護(hù)行動(dòng)不同步、治理工程不同步的違背流域整體性的行為，使得流域整體環(huán)境無法得到有效改善。

表2　滇池流域水系統(tǒng)各環(huán)節(jié)管理部門分析

表3　昆明市各規(guī)劃設(shè)定的相同目標(biāo)到2015年的不同指標(biāo)值比較

表4　滇池流域主要小流域被行政區(qū)劃分割情況統(tǒng)計(jì)

2.3利益相關(guān)方參與不足，流域科學(xué)決策機(jī)制不完善

2.3.1利益相關(guān)方參與廣度不足，多種利益相關(guān)方缺席

一方面表現(xiàn)為利益相關(guān)方代表性不夠全面，主要為相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜乙詫＜已杏?、專家評(píng)議等形式深入到流域管理決策中，而企業(yè)、民眾等用水戶代表或者涉及征地、拆遷等較大工程時(shí)的直接利益相關(guān)方的有效參與往往較少；另一方面表現(xiàn)為流域內(nèi)缺少?gòu)?qiáng)大的非政府組織。雖然大自然保護(hù)協(xié)會(huì)（TNC）在昆明設(shè)有中國(guó)總部，但是其并未參與滇池流域的治理行動(dòng)。而滇池研究會(huì)、滇池保護(hù)治理促進(jìn)會(huì)為政府管理單位，并非嚴(yán)格意義上的非政府組織，不能發(fā)揮非政府組織在科研、公眾組織、向政府建言獻(xiàn)策方面的積極作用。

2.3.2利益相關(guān)方參與深度不足，流域管理環(huán)節(jié)末端參與

一方面表現(xiàn)為決策環(huán)節(jié)中利益相關(guān)方參與缺失，利益相關(guān)方參與決策主要體現(xiàn)在決策公示和執(zhí)行兩個(gè)末端環(huán)節(jié)；另一方面表現(xiàn)為參與形式單一，主要是環(huán)保宣傳教育活動(dòng)、志愿者行動(dòng)等，缺少長(zhǎng)期性和持久性，往往由政府負(fù)責(zé)組織、群眾被動(dòng)參與?！暗岢仃P(guān)愛日”等特殊日期舉辦的志愿者行動(dòng)往往不能長(zhǎng)期堅(jiān)持，僅起到示范作用而缺乏持久效果。

3　滇池流域管理體制改革建議

流域管理體制的改革，主要遵從機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)化、權(quán)力集中、分工明確、協(xié)調(diào)配合的原則，逐步建立一方主導(dǎo)、全流域綜合管理的管理體制，同時(shí)形成流域內(nèi)外協(xié)調(diào)配合的管理格局。其中包含兩條線索：一條是不同流域要素管理職能部門的整合，具體為通過中期擴(kuò)大滇管局職能范圍、遠(yuǎn)期建立滇池流域綜合管理委員會(huì)的形式簡(jiǎn)化流域管理相關(guān)職能部門，實(shí)現(xiàn)對(duì)流域資源的統(tǒng)籌管理；另一條是由行政塊狀分割管理向尊重流域自然屬性按小流域分區(qū)管理的轉(zhuǎn)變。具體而言為近期（到2020年）建立流域分級(jí)管理、遠(yuǎn)期（到2030年）建立流域內(nèi)由單一機(jī)構(gòu)主管同時(shí)內(nèi)部按小流域分區(qū)管理并與流域外協(xié)調(diào)配合的形式。

3.1建立職能明確、多方協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的管理體制

3.1.1職能拓展

職能拓展的目標(biāo)是發(fā)揮滇池管理局的政策導(dǎo)向作用，擴(kuò)大滇池管理局對(duì)流域水資源、水環(huán)境和土地利用的管理權(quán)限（圖2）。概括來講，滇池管理局在流域范圍內(nèi)的主要職責(zé)包括四大方面：①發(fā)揮在整個(gè)流域內(nèi)的政策導(dǎo)向作用，貫徹執(zhí)行國(guó)家和地方關(guān)于流域的法律法規(guī)，制定流域管理法律法規(guī)，同時(shí)參與并監(jiān)督與流域相關(guān)其他部門法律法規(guī)的制定執(zhí)行；②開發(fā)保護(hù)水資源，包括滇池水體及入湖河道的水資源開發(fā)、利用、調(diào)配的工程；③治理保護(hù)水環(huán)境，包括滇池水體及入湖河道的水環(huán)境監(jiān)測(cè)、治理、保護(hù)相關(guān)任務(wù)；④流域內(nèi)其他與水直接相關(guān)的事務(wù)，包括濕地建設(shè)和保護(hù)、土地開發(fā)利用、漁業(yè)、水上旅游和航運(yùn)、農(nóng)林漁生產(chǎn)以及水政執(zhí)法等。

3.1.2分級(jí)管轄

劃定滇池管理局的管轄地理范圍，并明確不同范圍內(nèi)的管理權(quán)限。對(duì)滇池流域不同地域具有不同的管轄權(quán)：對(duì)一級(jí)保護(hù)區(qū)具有最高的主導(dǎo)管轄權(quán)，區(qū)域內(nèi)所有土地開發(fā)利用、水資源利用、水環(huán)境保護(hù)和治理的任務(wù)全部由滇管局負(fù)責(zé)；對(duì)二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)相關(guān)事務(wù)具有審查監(jiān)督權(quán)，必要時(shí)可行使一票否決的權(quán)利；對(duì)三級(jí)保護(hù)區(qū)的管理具有知情權(quán)和建議權(quán)（圖2）。

圖2　滇池流域管理部門職能拓展目標(biāo)

3.1.3多方協(xié)調(diào)

（1）定期召開聯(lián)席會(huì)議

制定聯(lián)席會(huì)議制度，由滇池管理局定期召集各管理部門及利益相關(guān)方代表召開會(huì)議，交流流域管理工作進(jìn)展等，做出統(tǒng)一決策。聽取公眾對(duì)流域管理的意見和建議，接受公眾對(duì)政府管理行為、流域內(nèi)環(huán)境保護(hù)和治理措施的監(jiān)督。

（2）實(shí)現(xiàn)流域信息數(shù)據(jù)共享

建立流域信息、數(shù)據(jù)共享機(jī)制，流域管理相關(guān)部門定期更新數(shù)據(jù)信息，由滇池管理局統(tǒng)一管理。相關(guān)部門簽訂流域數(shù)據(jù)和信息共享協(xié)議，各部門有義務(wù)將本部門所掌握的流域相關(guān)數(shù)據(jù)與其他部門共享使用，有義務(wù)配合其他部門的規(guī)劃和項(xiàng)目需求采集、處理和提供數(shù)據(jù)。

（3）健全部門聯(lián)動(dòng)方案

針對(duì)滇池流域水污染防治中從污染產(chǎn)生源頭到滇池水體治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，由滇池管理局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)組織，分別明確各環(huán)節(jié)的牽頭部門和配合部門及其相關(guān)職責(zé)，形成“統(tǒng)一指揮、整體聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)作、快速反應(yīng)、責(zé)任落實(shí)”的一體網(wǎng)格化聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)管理新機(jī)制。

3.2遠(yuǎn)期實(shí)現(xiàn)以流域?yàn)閱卧?、多方共治的綜合管理

3.2.1建立滇池流域綜合管理委員會(huì)

滇池流域綜合管理委員會(huì)擁有滇池流域管理最高權(quán)力，對(duì)于流域水資源、土地資源的開發(fā)和保護(hù)、水環(huán)境治理、流域發(fā)展等重大問題做出決策，對(duì)滇池流域公共利益負(fù)有全面責(zé)任。滇池流域綜合管理委員會(huì)組織結(jié)構(gòu)如圖3所示。

圖3　滇池流域綜合管理委員會(huì)組織結(jié)構(gòu)

滇池流域綜合管理辦公室是流域綜合管理委員會(huì)的頂層決策單元，由昆明市政府主管領(lǐng)導(dǎo)任辦公室主任。秘書處負(fù)責(zé)協(xié)助辦公室的工作，如協(xié)調(diào)下屬各部門工作，雙向傳達(dá)意見，召集流域綜合管理委員會(huì)會(huì)議等。設(shè)立利益相關(guān)方監(jiān)督委員會(huì)，成員包括滇池流域各利益相關(guān)方代表，負(fù)責(zé)流域內(nèi)利益相關(guān)方與流域綜合管理委員會(huì)之間的信息雙向交流，參與流域最終決策。

滇池流域綜合管理辦公室下設(shè)法規(guī)政策部、流域發(fā)展與計(jì)劃部、技術(shù)與信息支撐部、項(xiàng)目管理與協(xié)調(diào)部和水服務(wù)管理部。主要職責(zé)包括：①傳達(dá)國(guó)家、省市關(guān)于滇池流域保護(hù)和治理的法律法規(guī)，制定滇池流域管理相關(guān)規(guī)定；②制定流域范圍的資源開發(fā)利用、保護(hù)相關(guān)規(guī)劃，包括統(tǒng)籌配置各類工程；③統(tǒng)一管理流域基礎(chǔ)信息，促進(jìn)與昆明市各部門的信息共享；④流域內(nèi)各種資源開發(fā)利用和保護(hù)相關(guān)工程的統(tǒng)一管理、監(jiān)督執(zhí)行、驗(yàn)收評(píng)估；⑤滇池流域取水、節(jié)水、供水、排水、水處理標(biāo)準(zhǔn)制定，水價(jià)等政策制定及執(zhí)行。

3.2.2調(diào)整管理單元

徹底打破行政區(qū)劃分割，尊重流域的自然屬性，以小流域或整個(gè)滇池流域?yàn)閱卧?，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌設(shè)置污染防治項(xiàng)目，推動(dòng)實(shí)施流域上下游生態(tài)補(bǔ)償。各行政單元必須遵從滇池流域綜合管理委員會(huì)的流域治理和保護(hù)規(guī)劃，配合建設(shè)和管理污染防治工程。

3.2.3與昆明市政府的協(xié)調(diào)配合

滇池流域綜合管理委員會(huì)與昆明市政府各部門明確管轄地域和職能分工，相互配合，二者在水資源、水環(huán)境方面，一個(gè)主管流域內(nèi)，一個(gè)主管流域外昆明市內(nèi)區(qū)域，協(xié)調(diào)管理流域內(nèi)外的其他各種自然資源；在土地利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，由昆明市政府部門主導(dǎo)管理，滇池流域綜合管理委員會(huì)進(jìn)行約束和促進(jìn)，共同促進(jìn)整個(gè)滇池流域和昆明市的可持續(xù)發(fā)展。

3.2.4促進(jìn)利益相關(guān)方充分參與管理

（1）擴(kuò)展利益相關(guān)方參與廣度，明確各利益相關(guān)方的權(quán)利和義務(wù)

積極吸引各利益相關(guān)方參與流域管理過程，為各利益相關(guān)方的參與提供政策和機(jī)會(huì)保障。重視基層單位的作用，將流域管理行動(dòng)和公眾參與途徑落實(shí)到社區(qū)層面，建立公眾—社區(qū)—流域三級(jí)聯(lián)動(dòng)的流域治理和保護(hù)鏈條。同時(shí)引導(dǎo)非政府組織的發(fā)展，發(fā)揮它們?cè)诳茖W(xué)研究、公眾組織中的優(yōu)勢(shì)，為流域決策提供信息和技術(shù)支撐，引導(dǎo)社會(huì)參與。明確各利益相關(guān)方的權(quán)利、義務(wù)及權(quán)力邊界，為利益相關(guān)方參與流域管理提供引導(dǎo)和約束（表5）。

（2）延伸利益相關(guān)方參與深度，參與流域管理全過程

在滇池流域綜合管理委員會(huì)中設(shè)立利益相關(guān)方監(jiān)督委員會(huì)是將利益相關(guān)方參與深度擴(kuò)展到?jīng)Q策層次的手段。在決策執(zhí)行過程，要充分調(diào)動(dòng)各利益相關(guān)方的熱情，發(fā)揮各階層相關(guān)方的行動(dòng)力，使他們既參與決策執(zhí)行，又履行監(jiān)督政府的義務(wù)，協(xié)助流域決策全面實(shí)施。

通過以上措施，將流域決策模式由政府單方?jīng)Q策轉(zhuǎn)變?yōu)檎c利益相關(guān)方多方共同決策（圖4）。讓利益相關(guān)方參與到流域管理全過程，并保護(hù)、發(fā)揮其在決策公示階段的否決權(quán)。

表5　滇池流域各利益相關(guān)方的權(quán)利、義務(wù)及權(quán)力邊界

圖4　利益相關(guān)方在滇池流域決策過程中參與環(huán)節(jié)的遠(yuǎn)期目標(biāo)

4　結(jié)語

在流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來的脅迫之下，改革現(xiàn)行流域管理體制，實(shí)施流域綜合管理方法，是滇池流域水環(huán)境治理的必然選擇。流域水環(huán)境的徹底改善和流域綜合管理體制的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，需要在過程中根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況的變化不斷調(diào)整。滇池流域管理體制的改革，可以為國(guó)內(nèi)其他河流和湖泊的水環(huán)境治理提供強(qiáng)有力的示范作用，推動(dòng)美麗新中國(guó)的建設(shè)進(jìn)程。

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Application of Integrated River Basin Management in Dianchi Basin

MENG Tingting1，2
（1. Beijing Enterprises Water Group Limited， Beijing 100124；2. Tsinghua Holdings Human Settlement Environment Institute， Beijing 100083 ）

Abstract：Dianchi is one of the three most seriously polluted lakes in China. Amounts of money has been spent on its water environment control but achieved much less than expected. Integrated River Basin Management is the goal of basin management reform in the whole world. Dianchi Basin faces the huge pollution pressure coming from social and economic development in basin as well as unsatisfactory pollution control achievement. Integrated basin management mechanism is the best choice to accelerate the water environment improvement and needs to be reformed urgently in Dianchi Basin. In this study， problems in current Dianchi Basin management mechanism are researched through management department interview， experts review and data meta-analysis. Then the reform suggestions for Dianchi basin management mechanism are put forward. Management of Dianchi Basin is scattered by the crosswise management by various government departments as well as the management by different administrative units in the same basin or sub-basin， which induce multiple management departments and inconsistent development targets for the same issue. The scale and depth of stakeholders participation are both not enough as well. It’s suggested to reform the Dianchi Basin management mechanism from the aspects such as management agency， management manner and stakeholders participation to achieve integreated basin management finally. Detail methods are designed for both near term and long term. This research and reform scheme will provide valuable reference for Diacnchi Basin and other basin in China to improve their management mechanism.

Keywords:Dianchi basin； meta-analysis； integrated management； management mechanism； stakeholders participation

中圖分類號(hào)：X321；D630

文章編號(hào)：1674-6252（2016）03-0053-07

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.03.053

作者簡(jiǎn)介：孟婷婷（1981—），女，高級(jí)工程師，博士，主要研究方向?yàn)榱饔蛩h(huán)境保護(hù)與治理，E-mail: 43601042@qq.com