□文/郝亞平

（西安石油大學油氣資源經(jīng)濟管理研究中心　陜西·西安）

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領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計研究

□文/郝亞平

（西安石油大學油氣資源經(jīng)濟管理研究中心陜西·西安）

［提要］黨的十八屆三中全會提出“加快生態(tài)文明建設(shè)，探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計”。在此背景下，本文主要闡述領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的目標、內(nèi)容與特點，并結(jié)合實際提出自然資源資產(chǎn)離任審計執(zhí)行機制。

關(guān)鍵詞：離任審計；執(zhí)行機制；自然資源資產(chǎn)負債表

收錄日期：2015年11月24日

一、引言

科學發(fā)展觀理念自2003年7月提出，在黨的十七大上被寫入黨章，在黨的十八大報告中被列入黨的指導思想，作為中國共產(chǎn)黨的重大戰(zhàn)略思想已逐漸深入人心。然而，一些地方政府及其領(lǐng)導干部在落實科學發(fā)展觀的過程中，呈現(xiàn)了許多問題。近幾年，一些地方政府只看到短期利益，通過消耗大量的自然資源資產(chǎn)來取得地方經(jīng)濟的快速發(fā)展；一些領(lǐng)導干部為了提高自身政績，不按自然資源資產(chǎn)的規(guī)律進行開發(fā)使用的問題日益嚴重。中國的高速發(fā)展，是以資源消耗、環(huán)境污染和生態(tài)破壞為代價的，是一種高投入、高能耗、高污染的粗放式經(jīng)濟增長模式，對環(huán)境造成了極大的破壞，嚴重影響到了經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性。如果領(lǐng)導干部考核體系不做出改變，科學發(fā)展觀的理念就難以真正落實。所以，黨的十八屆三中全會要求改革和完善干部考核評價制度體系，推行自然資源資產(chǎn)離任審計。這是對環(huán)境保護的一種重視，也是一種制度的進步。自然資源資產(chǎn)離任審計的推出，可謂是迫在眉睫。本文在借鑒以往關(guān)于領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計、自然資源績效審計、自然資源審計等各類研究的基礎(chǔ)上，闡述了領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的目標、內(nèi)容與特點，并結(jié)合實際提出了自然資源資產(chǎn)離任審計的執(zhí)行機制。

二、自然資源資產(chǎn)離任審計的內(nèi)容與特點

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“加快生態(tài)文明建設(shè)，探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制?！弊匀毁Y源資產(chǎn)的離任審計，是以國家機關(guān)及相關(guān)的審計工作人員為審計主體，按照相關(guān)法律法規(guī)，對我國領(lǐng)導干部在任職期間自然資源資產(chǎn)的使用和保護等相關(guān)責任的履行情況的審計，客觀上反映了領(lǐng)導干部的“綠化”責任履行情況。為了實現(xiàn)節(jié)約集約利用資源和有效保護資源的目的，落實離任審計終身追究制的建立，應重點關(guān)注以下三個方面：

（一）自然資源政策制定和落實情況。自然資源作為一項公共物品，是人們賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，這就要求審計人員對客觀評價領(lǐng)導干部在任期間對自然資源資產(chǎn)的利用和保護情況：是否切實履行節(jié)約資源、保護環(huán)境的基本國策；與各部門相關(guān)的自然資源政策是否科學、合理，是否符合客觀規(guī)律，是不是能夠促進自然資源的可持續(xù)發(fā)展，從而對政策的制定情況進行審計，促使領(lǐng)導干部樹立正確的政績觀、落實科學發(fā)展觀。在審計政策執(zhí)行時要充分考慮本地區(qū)自然資源的特點，審計相關(guān)的政策執(zhí)行是否具有效率性。

（二）自然資源管理的可持續(xù)性。根據(jù)可持續(xù)發(fā)展理論，自然資源作為一種不可再生資源，要有規(guī)劃、有節(jié)制、合理的開發(fā)和使用，保護環(huán)境，這樣不僅可以滿足本代經(jīng)濟發(fā)展的需求，更能保證代際間公平。

在開展自然資源資產(chǎn)的離任審計時，應重點關(guān)注內(nèi)部控制制度的健全性和有效性，落實領(lǐng)導干部任職期間是否完成自然資源資產(chǎn)工作目標，評價其管理狀況以及管理責任，促使領(lǐng)導干部依法行使自然資源資產(chǎn)管理權(quán)。

（三）自然資源資產(chǎn)負債表。編制自然資源資產(chǎn)負債表，就是要統(tǒng)計、核算自然資源資產(chǎn)負債的存量及流量情況，全面記錄自然資源資產(chǎn)使用及開發(fā)保護情況，評估當期自然資源價值量的變化，為推行領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作提供具體的科學依據(jù)。

目前，國內(nèi)外編制自然資源資產(chǎn)負債表的方法制度還不成熟。在統(tǒng)計部門聯(lián)合其他相關(guān)部門探索完成自然資源資產(chǎn)負債表的編制之前，審計機關(guān)可嘗試對特定自然資源開展試點審計，如土地資源的土地出讓情況、耕地保護情況；礦產(chǎn)資源的探礦權(quán)、采礦權(quán)，礦產(chǎn)資源消耗情況，以摸清自然資源資產(chǎn)家底。

從離任審計的目標及審計內(nèi)容來看，不難發(fā)現(xiàn)，與其他類型的審計方式相比，自然資源資產(chǎn)領(lǐng)導干部離任審計具有以下特點：

（一）對象的特定性。自然資源資產(chǎn)離任審計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是準確界定其審計對象。本文認為，自然資源資產(chǎn)離任審計的對象是領(lǐng)導干部任期內(nèi)所轄區(qū)域的各經(jīng)濟主體當期（期末—期初）對自然資源的占有、消耗、恢復和增殖活動，評價其取得的成績和存在的問題。他的繼任者也可以通過這些審計數(shù)據(jù)和審計材料，總結(jié)前者工作的成功經(jīng)驗，從失敗中吸取教訓，能更全面地了解新單位的家底情況，對其做好接任工作創(chuàng)造了非常有利的條件，促使其發(fā)揚成績、克服缺點，達到可持續(xù)發(fā)展。

（二）職能的雙重性。自然資源資產(chǎn)離任審計具有監(jiān)督和鑒證的雙重作用。即自然資源資產(chǎn)離任審計既要對基層領(lǐng)導干部是否違反與自然資源利用及保護的法律進行審計，體現(xiàn)出離任審計的監(jiān)督職能，又要客觀地評價離任領(lǐng)導對自然資源資產(chǎn)的開采、利用、保護和管理的責任，體現(xiàn)離任審計的鑒證作用。

（三）程序的特殊性。按照相關(guān)規(guī)定，實行自然資源資產(chǎn)離任審計必須根據(jù)黨委提出調(diào)任領(lǐng)導干部的需求，由黨委組織部門向內(nèi)部審計機構(gòu)提出對調(diào)任的領(lǐng)導干部進行離任審計的委托建議后，內(nèi)部審計機構(gòu)才按程序開展實施離任審計，這屬于一項非經(jīng)常性的受托審計行為。另外，人事變動事先保密性強，內(nèi)審部門無法將離任審計工作納入全年工作計劃，也導致審計業(yè)務的不確定性和被動性。

三、自然資源資產(chǎn)離任審計執(zhí)行機制

雖然自然資源資產(chǎn)離任審計工作才剛剛起步，也沒有現(xiàn)成的、能夠直接借鑒的模式，但其作為落實黨的十八屆三中全會改革任務的具體舉措，可嘗試開展重點自然資源試點審計，進行大膽的摸索。

（一）審計主體。審計任務的主要承擔單位即離任審計關(guān)系中的第一關(guān)系人（審計主體），政府審計部門通常扮演著這樣的角色。因為離任審計的第三關(guān)系人（委托人）主要是政府的組織人事部門，借以確認或解除干部在任期內(nèi)的對自然資源的保護責任，可以作為干部選拔任免的重要依據(jù)。但內(nèi)部審計因受限于審計范圍，審計結(jié)果缺乏權(quán)威性，不能承擔這一任務。那么，社會審計機構(gòu)是否具備離任審計的主體資格呢？離任審計不僅具有很強的政策性，而且?guī)в袧夂竦男姓?，作為代表政府利益、為政府選拔錄用人才服務的機制，屬于強制審計的范疇，故社會審計不能替代政府審計機關(guān)完成這項工作。首先，社會審計組織不具備行政職能，沒有審計監(jiān)督權(quán)，不能給被審對象下達審計通知書，也不能以審計機構(gòu)名義出具審計意見書和處置決定；其次，社會審計是一種受托審計，需要收取一定的服務費，很難說一些組織不會從成本效益角度決定服務的時間、工作的深度和質(zhì)量；最后，我國社會審計還不夠健全，其審計結(jié)果的公允性和權(quán)威性值得斟酌。所以說，只有政府審計機構(gòu)可以承擔離任審計的主體。

領(lǐng)導干部離任審計責任重大，黨委組織部門一般在每年年底之前向下一級的黨委組織部門提出下一年度的干部考核計劃。下一級黨委組織部門向同級審計機構(gòu)提交審計委托書，并協(xié)調(diào)整合本級紀委監(jiān)察部門、黨委組織人事部門、財務會計各方力量共同參加離任審計工作。每個部門各司其職、各負其責，全方位聯(lián)動，組織人事部門提出離任干部的調(diào)動計劃建議，財務會計部門提供與離任官員有關(guān)的預算、決算、債權(quán)債務狀況、自然資源資產(chǎn)負債表，紀委監(jiān)察部門參與監(jiān)督離任審計每一環(huán)節(jié)的工作，確保整個過程公平公正。審計機構(gòu)可以引進各領(lǐng)域?qū)I(yè)學者參與審計工作，重點查明領(lǐng)導干部及其所在部門、單位的下列事項：遵守國家財經(jīng)政策法規(guī)和規(guī)章制度的情況；預算和財務計劃的執(zhí)行和決算；預算外資金的收支和管理；領(lǐng)導干部個人借用公款、使用公用財產(chǎn)的情況；債權(quán)債務狀況；自然資源資產(chǎn)的使用及保護情況；國有資產(chǎn)的保值增值以及其他需要審計的事項。

審計機關(guān)審計結(jié)束后，應公平客觀地對被審計單位財務收支、財政收支、環(huán)境保護和被審計領(lǐng)導干部在經(jīng)濟活動中應當負有主管責任或者直接責任的事實作出評價，出具審計意見書。審計意見書應報送至同級黨委組織部門、紀委監(jiān)察部門和組織人事部門，也可抄送領(lǐng)導干部本人。審計機構(gòu)必須如實建立審計檔案，組織部門要將審計結(jié)果歸入干部政績檔案，寫入考察材料，做到充分重視審計結(jié)果，并充分利用審計結(jié)果。

對領(lǐng)導干部開展自然資源資產(chǎn)離任審計時，如果領(lǐng)導干部對本單位、本部門違背國家規(guī)定的行為負有主管責任或者直接責任，依法應當給予行政處分或者紀律處分的，應及時向紀委、監(jiān)督部門提出相關(guān)建議。如果領(lǐng)導干部對本單位、本部門違背國家規(guī)定的行為負有主管責任或者直接責任重大，構(gòu)成犯罪的，直接移送司法機關(guān)追究刑事責任。（圖1）

圖1　審計流程圖

（二）審計時機。在實際審計工作中普遍存在“先任后審”、“先離后審”的現(xiàn)象，尤其對已升任領(lǐng)導干部的審計，給審計人員帶來了巨大的無形壓力，導致審計目標模糊，削弱了審計作用。審計機構(gòu)應將審計時機前移，做到任前、任中和離任審計的有效結(jié)合。任前審計，從源頭上凈化干部隊伍；任中審計，可以采取季度小審、半年大審、年終全面審，并同離任審計緊密結(jié)合，形成強有力的審計監(jiān)督之網(wǎng)，將任中審計這一監(jiān)督措施納入干部的日常管理，作為干部年度考核指標之一，及時對出現(xiàn)的問題予以解決，既可以隨時敲響警鐘，又可以將任中審計所積累的結(jié)論直接為離任審計所使用，可以有效地解決單純?nèi)魏髮徲嫛榜R后炮”的問題，保證審計的客觀性、公正性，同時也可以減少離任審計的工作量，高效整合審計資源，充分降低審計風險，保證審計結(jié)果的公正性。

主要參考文獻：

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［4］陳獻東.開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的若干思考［J］.審計研究，2014.5.

［5］Romeo M.Flores.Coalbed methane：From hazard to resource ［J］.International Journalof CoalGeology，1998.35.

基金項目：國家社科基金：“碳排放強度、影響因素與減排潛力研究”（13BJL11）；西安石油大學2014年優(yōu)秀碩士學位論文培育項目（2014yp130817）

中圖分類號：F239

文獻標識碼：A