余盛興 凌希
在反傾銷和反補(bǔ)貼(“雙反”)調(diào)查中,美國商務(wù)部(“商務(wù)部”)將中國認(rèn)定為非市場經(jīng)濟(jì)國家,因而不根據(jù)中國出口企業(yè)出口商品的國內(nèi)銷售價(jià)格、出口第三國價(jià)格或者實(shí)際生產(chǎn)成本,而是選擇一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有可比性的“替代國”,使用該第三國的市場價(jià)格(即“替代國價(jià)格”)來確定相關(guān)生產(chǎn)要素的成本,推算被調(diào)查產(chǎn)品的正常價(jià)值,從而最終確定中國出口企業(yè)是否構(gòu)成傾銷和具體的傾銷幅度。盡管美國法律對如何確定替代國和替代國價(jià)格作了一些原則性規(guī)定,商務(wù)部《反傾銷條例》和相關(guān)司法與行政實(shí)踐也確立了一定的規(guī)則,但是在實(shí)踐中,商務(wù)部經(jīng)常濫用其自由裁量權(quán),從而操作傾銷幅度的方法和案例層出不窮,給以中國為代表的所謂“非市場經(jīng)濟(jì)國家”企業(yè)帶來很多的困擾和風(fēng)險(xiǎn)。
一、主要問題
替代國的選擇與替代國價(jià)格的選擇在美國對華“雙反”中,往往決定了中國企業(yè)是否傾銷和傾銷幅度的高低,因此可謂生死攸關(guān)。實(shí)踐中,商務(wù)部緊握這一利器,屢屢操縱稅率??傮w而言,商務(wù)部在替代國和替代國價(jià)格選擇方面主要存在以下問題:
1.確定替代國的方法不當(dāng)
根據(jù)美國《1930年關(guān)稅法》第773(c)(4)條,在選擇替代國時(shí),商務(wù)部應(yīng)選擇符合以下條件的市場經(jīng)濟(jì)國家:(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與被調(diào)查的非市場經(jīng)濟(jì)國家具有可比性;(2)是被調(diào)查產(chǎn)品或者其可比產(chǎn)品的重要生產(chǎn)國。同時(shí),資料和數(shù)據(jù)的可獲得性也是重要考量標(biāo)準(zhǔn)。在確定經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是否具有可比性時(shí),商務(wù)部主要參考的是世界銀行《世界發(fā)展報(bào)告》中的人均國民總收入(Gross National Income “GNI”)。一國的人均GNI、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與競爭狀況、產(chǎn)品價(jià)格和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的關(guān)系是龐大而復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)命題,商務(wù)部簡單地根據(jù)GNI指標(biāo)選擇替代國的做法很可能扭曲結(jié)果,因此存在很大的不合理性。
如何確定一個(gè)國家是否為被調(diào)查產(chǎn)品或者可比產(chǎn)品的“重要生產(chǎn)國”?在過去的實(shí)踐中,商務(wù)部往往無視產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、競爭和可比程度,而是簡單作出判斷。在很多案例中,商務(wù)部調(diào)取有關(guān)國家的海關(guān)進(jìn)出口數(shù)據(jù),甚至認(rèn)為只要一個(gè)國家的相關(guān)產(chǎn)品的出口數(shù)量大于進(jìn)口數(shù)量(哪怕只超過1公斤),則可以認(rèn)定該國滿足了“重要生產(chǎn)國”的條件。殊不知,出口數(shù)據(jù)中可能包含不少水分(例如,可能存在轉(zhuǎn)進(jìn)口),而1公斤何以成為“重要生產(chǎn)國”?但商務(wù)部往往我行我素,不接受這種質(zhì)疑。
2.選擇替代國變數(shù)太大
選擇替代國時(shí),商務(wù)部通常首先挑選5個(gè)-6個(gè)同被調(diào)查的非市場經(jīng)濟(jì)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有可比性的市場經(jīng)濟(jì)國家;其次,商務(wù)部再根據(jù)案件各方提交的關(guān)于替代國選擇的評論,確定一個(gè)既是涉案產(chǎn)品的重要生產(chǎn)國,又具有替代國價(jià)格可靠數(shù)據(jù)來源的國家作為替代國。在實(shí)踐中,商務(wù)部具體選擇哪個(gè)國家作為替代國,具有極大的不確定性。
在過去的對華“雙反”案件中,商務(wù)部最常采用印度作為與中國的替代國。然而,近年來,商務(wù)部在與中國的替代國的選擇上顯得變化無常。2015年8月7日,商務(wù)部確定保加利亞、厄瓜多爾、墨西哥、羅馬尼亞、南非和泰國作為與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平可比的替代國候選國。然而,在2014年7月27日,商務(wù)部才確定過的候選國名單為保加利亞、哥倫比亞、厄瓜多爾、印度尼西亞、南非和泰國。
3.替代國價(jià)格的來源不確定
在通常情況下,商務(wù)部只接受各方提交的、替代國公開可獲得的信息來源確定替代國價(jià)格。這一來源可以是海關(guān)數(shù)據(jù),也可以是任何國際、國家或是行業(yè)協(xié)會的公開雜志。由于替代國的選擇本身就具有很大不確定性,對每一要素的替代國價(jià)格選擇則更是難度大增。
4.勞動(dòng)費(fèi)率計(jì)算混亂
在勞動(dòng)費(fèi)率方面,商務(wù)部原先采用的是“回歸分析計(jì)算方法”,即根據(jù)世界上一些國家的人均國民收入和國際勞工組織報(bào)告的工人平均工資率為基礎(chǔ),推出回歸分析公式,再將各非市場經(jīng)濟(jì)國家的國民收入總值代入回歸分析公式,從而每年確定一次非市場經(jīng)濟(jì)國家的預(yù)測小時(shí)工資率。
盡管國際貿(mào)易法院在多起案件中認(rèn)定商務(wù)部的工資率規(guī)則違反了美國法律,但商務(wù)部在此后針對非市場經(jīng)濟(jì)國家的反傾銷案件中仍然堅(jiān)持采用該方法。在10多年的時(shí)間里,商務(wù)部在確定中國產(chǎn)業(yè)工人的工資水平時(shí),既沒有考慮經(jīng)濟(jì)水平是否具有可比性,也沒有分析所參照的國家是否為被調(diào)查產(chǎn)品的重要生產(chǎn)國。在瑞豐家具訴美國政府案中,聯(lián)邦巡回上訴法院裁定商務(wù)部確定非市場經(jīng)濟(jì)國家工人工資水平的條例違反美國法律并予以廢止之后,商務(wù)部才不得不考慮修改方法。在商務(wù)部推出的貿(mào)易救濟(jì)法改革14點(diǎn)方案中,采取新的方法計(jì)算非市場經(jīng)濟(jì)國家工人工資水平就是一項(xiàng)。雖然商務(wù)部先后多次發(fā)布公告,修改勞動(dòng)費(fèi)率計(jì)算方法,但其結(jié)果卻是導(dǎo)致中國工人的工資水平節(jié)節(jié)攀升。
二、不利后果及應(yīng)對策略
替代國制度本身存在很大的不合理性,對于中國這樣市場化程度已經(jīng)很高的國家更是如此。但是,商務(wù)部堅(jiān)持不放棄這個(gè)工具,主要是因?yàn)樵谶x擇替代國和替代國價(jià)格時(shí)可利用其自由裁量權(quán),隨心所欲地依據(jù)自己確立的標(biāo)準(zhǔn)和理由做出決定,從而計(jì)算出高幅稅率,人為設(shè)置貿(mào)易壁壘,對中國企業(yè)和美國進(jìn)口商都造成了不利影響。
1.加重企業(yè)應(yīng)訴負(fù)擔(dān)
在應(yīng)訴美國對華“雙反”案件中,律師團(tuán)隊(duì)有很重要的一項(xiàng)工作就是進(jìn)行替代國和替代國價(jià)格的分析、篩選和評論,包括花費(fèi)大量的精力去搜集各潛在替代國的數(shù)據(jù),閱讀大量公開讀物進(jìn)行數(shù)據(jù)分析,必要時(shí)還經(jīng)常需要聘用當(dāng)?shù)氐膶<疫M(jìn)行數(shù)據(jù)支持。
商務(wù)部隨意使用自由裁量權(quán),無疑是增加了企業(yè)的代理律師對于案件整體把握的難度,以及替代國制度研究方面的工作量和工作難度。毋庸置疑,最終這些增加的應(yīng)訴負(fù)擔(dān)都是由企業(yè)來承擔(dān)的。由于負(fù)擔(dān)重、難度大、不可預(yù)測性高,企業(yè)的應(yīng)訴積極性也會受到很大打擊。
2.隨意操縱稅率
替代國制度在實(shí)踐中給了商務(wù)部很大的空間來操縱稅率。關(guān)鍵生產(chǎn)要素的替代國價(jià)格的起伏可以直接影響傾銷幅度的有無和起伏。案件中,各方提交的關(guān)于替代國和替代國價(jià)格選擇的評論均有一定道理,商務(wù)部的天平傾向誰,便將誰的合理性隨意放大,將他方數(shù)據(jù)置之不理。不夸張地說,中國企業(yè)的生死存亡都在商務(wù)部的一念之間。隨著美國國內(nèi)貿(mào)易保護(hù)主義抬頭,商務(wù)部更加肆意地操縱稅率,將中國商品拒之門外。
綜上, 替代國制度可謂一顆“毒瘤”,根植在美國“雙反”規(guī)則和實(shí)踐中。值得警惕的是,在中國加入世貿(mào)組織15周年即將屆滿之際,美國政府和利益集團(tuán)似乎還不愿意放棄這個(gè)工具。但是,中國企業(yè)在面對不公正的貿(mào)易救濟(jì)措施時(shí),仍應(yīng)保持積極應(yīng)訴。企業(yè)應(yīng)根據(jù)對于行業(yè)、市場和產(chǎn)品的了解,認(rèn)真配合律師篩選資料和數(shù)據(jù),提交更有說服力的關(guān)于替代國和替代國價(jià)格選擇的評論。企業(yè)必要時(shí)也可以委托律師通過美國的司法審查制度來迫使商務(wù)部更正其惡行。endprint