于長存 韓越

摘 要：精準(zhǔn)扶貧是我國在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的重要方針，在當(dāng)前，沈陽市精準(zhǔn)扶貧工作中技術(shù)層面存在對(duì)象篩查的問題；理論層面存在路徑選擇問題；，還面臨著產(chǎn)業(yè)扶貧的不足以及在市場化條件下，政府的扶貧能力的有限，貧困戶條件不同所帶來的識(shí)別與標(biāo)準(zhǔn)差異化的等挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧 扶貧路徑 篩查機(jī)制 扶貧考核 大數(shù)據(jù)扶貧

十八屆五中全會(huì)提出的全面建成小康社會(huì)，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，通過實(shí)施精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)全面脫貧致富。新世紀(jì)以來，在沈陽市創(chuàng)新扶貧模式，在行業(yè)扶貧、專項(xiàng)扶貧、社會(huì)扶貧的共同推進(jìn)下，沈陽市深入推動(dòng)扶貧，積極引導(dǎo)貧困群體自覺自立，主動(dòng)脫貧，扶貧工作并得到了社會(huì)的廣泛認(rèn)可，巨大的脫貧人數(shù)，使得貧困人口的數(shù)量急劇減少，貧困戶逐步脫離低水平的生活，生活質(zhì)量提高，貧困得到治理。中央提出精準(zhǔn)扶貧重要方針，是和諧社會(huì)的內(nèi)在要求，也是政治文明重要內(nèi)涵，其發(fā)展過程受多方面因素的影響和制約。在精準(zhǔn)扶貧的工作進(jìn)程中，面臨篩查機(jī)制不完善、部分項(xiàng)目實(shí)際操作性不強(qiáng)、扶貧監(jiān)督管理缺失等技術(shù)性問題；同時(shí)，精準(zhǔn)識(shí)別、多元化的扶貧績效評(píng)估等結(jié)構(gòu)性問題突出。我們課題組經(jīng)過一個(gè)暑假的準(zhǔn)備和實(shí)地調(diào)研，就精準(zhǔn)扶貧問題，走訪沈陽市部分區(qū)縣（遼中區(qū)、康平縣、法庫縣），走訪了部分貧困戶、與貧困農(nóng)戶交流，并與幾名基層干部進(jìn)行了交流，總結(jié)了看法并開展研究。通過一段時(shí)間對(duì)精準(zhǔn)扶貧細(xì)致的調(diào)研，我們對(duì)精準(zhǔn)扶貧的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化，同時(shí)注意到一些問題，我們深感，只有妥善協(xié)調(diào)好精準(zhǔn)扶貧的路徑問題，精準(zhǔn)扶貧才能有條不紊的落實(shí)下去。

一、調(diào)研時(shí)了解到的問題

1.識(shí)別精準(zhǔn)問題。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，這就要求扶貧靶向目標(biāo)精準(zhǔn)，扶貧措施精準(zhǔn)，客觀來講，現(xiàn)行的精準(zhǔn)扶貧存在目標(biāo)指向不精準(zhǔn)，貧困篩選機(jī)制不精準(zhǔn)，由此導(dǎo)致不能因地制宜的推進(jìn)扶貧，政策差異性不大，扶貧路徑單一，存在千篇一律的現(xiàn)象。在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧，由于扶貧路徑的依賴，大多采取以往的扶貧經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧。但貧困的原因千差萬別，每家每戶的貧困原因大不相同，簡單的采取農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧，這顯然不符合實(shí)際。推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，可以采用產(chǎn)業(yè)扶貧覆蓋貧困人口，但具體到貧困個(gè)體上，具體分析其貧困原因及貧困特征，切合實(shí)際，面對(duì)不同的致貧原因，制定富有針對(duì)性的幫扶對(duì)策。精準(zhǔn)識(shí)別貧困對(duì)象的困難主要體現(xiàn)在貧困是多方面原因造成的，一方面低收入直接導(dǎo)致貧困，另外還同居住環(huán)境、醫(yī)療教育支出等多種因素有關(guān)。存在因病致貧、因?qū)W致貧等問題的家庭，雖然收入剛剛在貧困線之上，但是仍然應(yīng)將其歸為貧困家庭。因此，依靠收入水平收識(shí)別貧困存在著不合理性。隨著收入來源的日趨多元化，要準(zhǔn)確精確估計(jì)貧困地區(qū)每家每戶的收入情況，需要耗費(fèi)大量的人力物力，不具有操作性，這也是貧困人口識(shí)別的難點(diǎn)。

2.路徑精準(zhǔn)問題 ?，F(xiàn)行的農(nóng)村基層幫扶對(duì)策，大多采用農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧，缺少在醫(yī)療扶貧、教育扶貧方面的對(duì)策。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧僅僅是是扶貧的手段，，通過精準(zhǔn)扶貧的持續(xù)性和效用性，才能從根本上改變貧困。產(chǎn)業(yè)扶貧的目的是貧困農(nóng)戶增收，面臨兩個(gè)不確定因素：一是農(nóng)產(chǎn)品市場的波動(dòng)帶來的風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。產(chǎn)業(yè)扶貧啟動(dòng)階段具有廣闊市場前景的項(xiàng)目，農(nóng)產(chǎn)品成熟時(shí)市場價(jià)格波動(dòng)較大。尤其是產(chǎn)品周期較長的產(chǎn)品面臨的風(fēng)險(xiǎn)更大。二是公共設(shè)施與貧困農(nóng)戶同步的產(chǎn)品競爭性。現(xiàn)有條件下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目只有在具備一定規(guī)模，才會(huì)產(chǎn)生利潤和市場效益，通過產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，對(duì)非貧困戶的吸引程度更大，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧所帶來的公共產(chǎn)品的屬性，使得對(duì)市場更加靈敏，具有經(jīng)營意識(shí)的農(nóng)業(yè)大戶更加受益，能更高效的搭便車，利用扶貧項(xiàng)目，強(qiáng)者恒強(qiáng)，弱者恒弱，使得精準(zhǔn)扶貧的靶向目標(biāo)模糊，很大程度上是在扶農(nóng)而非扶貧。在市場等多方面因素的影響下，實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧，必須綜合考慮，整體謀劃。

3.對(duì)策精準(zhǔn)問題。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧措施大體都有了，現(xiàn)行的扶貧問題在于基層的權(quán)力不夠大，基層與決策層溝通不夠，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村一級(jí)，更多是在執(zhí)行自上而下的命令，缺乏自主權(quán)，更多的是上級(jí)來統(tǒng)籌扶貧，引導(dǎo)制定扶貧對(duì)策，部門的資金、項(xiàng)目只有在上級(jí)部門的行政命令下才能落實(shí)到位，致使精準(zhǔn)扶貧的運(yùn)行過于僵化。各地貧困原因不盡相同，而貧困人群的選擇自由度過低。同時(shí)，由于扶貧辦是政府的一個(gè)部分，工作具有自上而下的特點(diǎn)，對(duì)貧困人口能動(dòng)性沒有充分挖掘，貧困人口的發(fā)展方向決定權(quán)沒有足夠的重視，在扶貧產(chǎn)業(yè)運(yùn)行的過程中，決策缺少貧困人群的身影，管理上沒有話語權(quán)。后續(xù)運(yùn)營缺少規(guī)劃的延續(xù)性，短期性扶貧時(shí)有發(fā)生。扶貧項(xiàng)目的決策缺少貧困群體的參與，扶貧的落實(shí)不精準(zhǔn)，效果不明顯。

4.評(píng)估精準(zhǔn)問題。精準(zhǔn)扶貧的根本目的就是實(shí)現(xiàn)脫貧，因此，對(duì)于精準(zhǔn)扶貧的績效考核，脫貧評(píng)估也是十分重要的一環(huán)。而影響績效評(píng)估因素也是多種多樣；在技術(shù)層面來說，貧困是多方面的，因此脫貧成效也必須從多角度去衡量，包括收入水平、身體狀況、生存狀態(tài)等不同角度，有些方面很難用數(shù)字進(jìn)行量化考核，即使強(qiáng)行進(jìn)行量化，其結(jié)果也毫無意義。從利益層面來講，精準(zhǔn)扶貧的績效評(píng)估不僅影響負(fù)責(zé)人的工作成績，更重要的是會(huì)影響到后續(xù)扶貧資源。因此，傳統(tǒng)的扶貧績效考核會(huì)出現(xiàn)有利于負(fù)責(zé)人的評(píng)估結(jié)果，當(dāng)政府將扶貧績效作為干部政績考核依據(jù)，以此決定干部升遷的情況下，其結(jié)果往往失真，偏離實(shí)際。

二、進(jìn)一步完善扶貧模式的思考

1.引入社會(huì)組織加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧。對(duì)于完善貧困治理體系來說，社會(huì)組織可以發(fā)揮其自身優(yōu)勢，與政府機(jī)構(gòu)相比較而言，非政府組織在扶貧中的作用十分巨大，可以更廣泛的參與到精準(zhǔn)扶貧的全過程，利用自身優(yōu)勢，在貧困人口識(shí)別上，利用組織層級(jí)少，下沉優(yōu)勢大，縮小瞄準(zhǔn)單位，和政府的扶貧組織相比，更加精確的瞄準(zhǔn)受益群體。在原始信息的征集上，社會(huì)組織不及基層政府，但社會(huì)組織能夠拓寬信息渠道，可以為扶貧決策提供多方位的信息支撐，更加客觀的了解貧困的實(shí)際，改變村級(jí)單位的貧困信息傳遞的單一性，避免出現(xiàn)基層，尤其是村級(jí)扶貧單元出現(xiàn)的徇私舞弊現(xiàn)象，打破在精準(zhǔn)扶貧的對(duì)象篩選中的信息壟斷權(quán)，社會(huì)組織為政府解決在對(duì)象篩選機(jī)制中的信息不對(duì)稱，對(duì)貧困戶進(jìn)行動(dòng)態(tài)化管理，并在制度層面提供保障。社會(huì)組織在原始信息量上是一個(gè)缺陷，原始信息不足在一定程度上制約著社會(huì)組織的發(fā)展，缺少歷史數(shù)據(jù)，這方面，政府應(yīng)當(dāng)與社會(huì)組織一道，積極共享數(shù)據(jù)，分享貧困人口和扶貧項(xiàng)目的歷史數(shù)據(jù)，能夠幫助社會(huì)組織在目標(biāo)識(shí)別領(lǐng)域里更加完善。因此，上級(jí)機(jī)關(guān)將精準(zhǔn)扶貧過程中的目標(biāo)識(shí)別通過政府購買公共服務(wù)的方式，引入社會(huì)組織參與精準(zhǔn)識(shí)別，可以在一定程度上緩解自上而下推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧過程中篩選對(duì)象失真的現(xiàn)象。

2.龍頭企業(yè)帶動(dòng)。精準(zhǔn)扶貧固然好，但政府年年帶來項(xiàng)目，運(yùn)營卻是個(gè)大問題，項(xiàng)目的正常運(yùn)轉(zhuǎn)并不是政府的專業(yè)所在，很多貧困群眾對(duì)項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)并不是很上心，等靠要思想嚴(yán)重，惰性思想突出。在充分謀劃的前提下，上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)敢于放權(quán)，解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的歷史欠賬，在產(chǎn)業(yè)扶貧要進(jìn)行市場化運(yùn)作，更要在扶貧項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)的過程中設(shè)計(jì)出項(xiàng)目制度化扶貧。在項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，發(fā)揮出企業(yè)的效率優(yōu)勢，市場優(yōu)勢，把產(chǎn)業(yè)扶貧變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)運(yùn)作，即通過行業(yè)龍頭企業(yè)扶貧，將扶貧資金透過企業(yè)進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)，與企業(yè)簽訂合同，運(yùn)用法律手段，與企業(yè)約定若干細(xì)節(jié)，通過“公司+農(nóng)戶+土地”的模式，把貧困農(nóng)戶的受益和對(duì)企業(yè)扶貧資金進(jìn)行掛鉤，為貧困戶提供就業(yè)，增加貧困群體的薪金和財(cái)產(chǎn)性收入。建立企業(yè)運(yùn)營扶貧模式試點(diǎn)，加強(qiáng)扶貧資金投放與監(jiān)管、把企業(yè)的效率優(yōu)勢放大，通過企業(yè)整合與使用扶貧資金，將精準(zhǔn)扶貧的效率提升。

3.項(xiàng)目決策權(quán)下放。造成貧困的原因是多種多樣的，致貧原因的復(fù)雜性，反映著貧困所包含信息的豐富性，傳統(tǒng)的扶貧結(jié)構(gòu)層層負(fù)責(zé)，信息傳遞慢，精準(zhǔn)扶貧工作要求必須具有針對(duì)性，而貧困信息的豐富性則意味著精準(zhǔn)扶貧的決策權(quán)必須下放。扶貧工作必須考慮到貧困的方方面面，包含的信息越豐富、越全面，精準(zhǔn)扶貧的針對(duì)性就越強(qiáng)。在以往的的貧困綜合治理框架中，自上而下，上層設(shè)計(jì)，基層執(zhí)行，但貧困相關(guān)信息在逐層上報(bào)的信息傳遞過程中，信息勢必會(huì)被加工。到了扶貧治理體系的決策端，貧困信息部分失真，對(duì)扶貧的各個(gè)階段支撐作用減弱。面對(duì)信息部分失真的情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是扶貧項(xiàng)目的前沿，更是扶貧項(xiàng)目的載體，市政府在扶貧過程中必須向下放權(quán)，通過扶貧放權(quán)，減少扶貧項(xiàng)目和扶貧信息傳遞層級(jí)和傳導(dǎo)的次數(shù)，盡可能減少人為因素的影響，依靠處在扶貧一線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的順利完成。尤其是在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村兩級(jí)，精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從實(shí)際出發(fā)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)能夠取得扶貧開發(fā)計(jì)劃的選擇權(quán)。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體實(shí)際相結(jié)合，貼近貧困群眾，使其在扶貧開發(fā)項(xiàng)目上有自主選擇權(quán)?；鶎拥木珳?zhǔn)扶貧涉及方方面面，放權(quán)基層，通過具體實(shí)際需求加以整合資金和項(xiàng)目，從而更好的帶動(dòng)發(fā)展。通過扶貧項(xiàng)目權(quán)力的下放，貧困群體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的扶貧干部有了選擇權(quán)，能動(dòng)性和創(chuàng)造性得到從分發(fā)揮，扶貧資金滯留賬戶的問題能夠解決，加速了扶貧資金的流轉(zhuǎn)速度，提高資金效率。從貧困人口的真實(shí)需求出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)在扶貧基礎(chǔ)設(shè)施投入更多的因地制宜，不劃定統(tǒng)一的扶貧計(jì)劃，從而避免了產(chǎn)業(yè)扶貧一哄而上的局面；堅(jiān)持和尊重群眾意見和建議，通過放權(quán)基層，調(diào)動(dòng)貧困群體的積極性，自主選擇脫貧路徑，自發(fā)脫貧，從外力扶持向內(nèi)生致富轉(zhuǎn)變。

4.加強(qiáng)監(jiān)管，推動(dòng)科學(xué)績效評(píng)估。只有實(shí)現(xiàn)脫貧致富，才能說明精準(zhǔn)扶貧工作順利推進(jìn)，而科學(xué)的評(píng)估，可以讓我們了解精準(zhǔn)扶貧的真正效用。如果僅僅用貧困人口減少的數(shù)量來衡量扶貧的效果，顯然是不全面的，而科學(xué)化的績效評(píng)估，不僅可以了解貧困的緩解的程度；還能能夠在真正脫貧和脫貧項(xiàng)目之間構(gòu)建聯(lián)系，進(jìn)而確認(rèn)扶貧項(xiàng)目的落實(shí)情況；在扶貧項(xiàng)目中，不同類型貧困人口受益情況和致富情況，通過項(xiàng)目結(jié)果的差異性，以此改善項(xiàng)目在規(guī)劃、運(yùn)行中的不足。因此，績效評(píng)估結(jié)果的可靠性、有效性的作用十分重要。構(gòu)建參與式信息共享機(jī)制，建立多元監(jiān)督監(jiān)察管理體系，強(qiáng)化后續(xù)管理機(jī)制，建立（社會(huì)組織—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府—扶貧項(xiàng)目參與者—貧困戶—政府）五位一體的監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制，克服信息上下不對(duì)稱，傳導(dǎo)過程慢的難題，完善資金使用機(jī)制，保障資金的安全性，有效性，流動(dòng)性，提高資金使用效率，防止出現(xiàn)數(shù)字扶貧，表格扶貧的局面。以大數(shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)支撐，構(gòu)建數(shù)據(jù)共享機(jī)制，在精準(zhǔn)扶貧的全過程中，實(shí)現(xiàn)扶貧項(xiàng)目監(jiān)督聯(lián)網(wǎng)，所有相關(guān)者都能夠了解和反饋，網(wǎng)絡(luò)上扶貧評(píng)估的具體信息實(shí)時(shí)更新，實(shí)現(xiàn)真正的陽光下運(yùn)行。

三、結(jié)語

本研究緊密結(jié)合精準(zhǔn)扶貧的政策指導(dǎo)性，構(gòu)建了以精準(zhǔn)扶貧的扶貧目標(biāo)識(shí)別，路徑選擇，項(xiàng)目評(píng)估多方面的評(píng)估思路，明確了在精準(zhǔn)扶貧的過程中，社會(huì)組織和政府職能的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，運(yùn)用市場化手段，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行扶貧，為精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)評(píng)估提供了新思路。切合沈陽市貧困特征與沈陽市扶貧政策，結(jié)合沈陽市在精準(zhǔn)扶貧在瞄準(zhǔn)、路徑創(chuàng)新、脫貧評(píng)估等方面存在的不足，提出了有益的見解。并且，結(jié)合精準(zhǔn)扶貧體系，深化了沈陽市精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中的應(yīng)用方式。

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作者簡介：于長存 （1992.11—），男，遼寧省蓋州市，漢族， 沈陽工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院在讀研究生，馬克思主義中國化；韓越 （1965.02—）， 女，遼寧省沈陽市，漢族，沈陽工業(yè)大學(xué)副教授。

※基金項(xiàng)目：2016年沈陽市社會(huì)科學(xué)課題（編號(hào)：SYSK2016-05-08）.