陳為智

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地方立法賦予其他組織行政職能的體制與機(jī)制

陳為智*

新公共服務(wù)理論背景下，地方治理的邏輯由政府單一主體、支配型治理轉(zhuǎn)向由地方政府、社會(huì)等多主體協(xié)同、合作型治理轉(zhuǎn)變。地方立法授權(quán)其他組織承擔(dān)行政管理職能，參與公共服務(wù)管理，契合了中央的簡(jiǎn)政放權(quán)、政社分開(kāi)、政事分開(kāi)的執(zhí)政理念和要求。山東省是其他各類社會(huì)組織數(shù)量較多、發(fā)展較為成熟的地區(qū)，但仍然存在組織發(fā)展不平衡、體制機(jī)制沒(méi)有理順，規(guī)制其他組織的配套法規(guī)不健全等問(wèn)題。從理念和規(guī)劃層面來(lái)考慮，地方立法賦予其他組織承擔(dān)行政職能需要慎重、小步慢走試探開(kāi)展，只有待其他組織發(fā)展較為成熟時(shí)，才能逐步授權(quán)其他組織承擔(dān)一定行政和公共服務(wù)職能。本文主要對(duì)地方立法賦予其他組織行政管理職能的體制與機(jī)制進(jìn)行論證和分析，具體從五個(gè)層面展開(kāi)：

引言部分，主要論述了新公共服務(wù)理論背景下其他組織參與地方政府治理的邏輯進(jìn)路、其他組織發(fā)展、形態(tài)，及地方立法授權(quán)其他組織的簡(jiǎn)短討論。

第二部分，省級(jí)與市級(jí)地方立法授權(quán)其他組織承擔(dān)行政職能的權(quán)限。本文主要以事業(yè)單位、社會(huì)組織等其他組織作為授權(quán)的行政主體，全省性其他組織承擔(dān)的行政管理職能行使全省范圍內(nèi)的職能權(quán)限，市級(jí)其他組織如果其業(yè)務(wù)范圍和活動(dòng)地域是跨行政區(qū)域(市)，則適用于由省級(jí)地方立法機(jī)關(guān)授權(quán)其行使行政職能。市級(jí)地方立法對(duì)其他組織承擔(dān)行政職能的權(quán)限，應(yīng)該結(jié)合本市實(shí)際和地方立法權(quán)限，以市級(jí)其他組織和區(qū)級(jí)其他組織為對(duì)象，予以行政職能授權(quán)，即市級(jí)地方立法可以授權(quán)在市級(jí)部門(mén)和區(qū)(縣)級(jí)部門(mén)登記的各類其他組織承擔(dān)行政管理職能，在全市及區(qū)(縣)承擔(dān)行政管理、服務(wù)職能。

第三部分，地方立法賦予其他組織行政管理職能的內(nèi)容。其他組織承擔(dān)的行政職能的特征主要有兩類：一類是專業(yè)性較強(qiáng)的行政職能，另一類是一些具社會(huì)性特征的行政職能。而且行政行為中以不直接體現(xiàn)國(guó)家意志和執(zhí)行強(qiáng)制力為主的原則，重點(diǎn)應(yīng)該以服務(wù)性、專業(yè)管理性為主要內(nèi)容，行政執(zhí)行過(guò)程中以羈束性行政權(quán)限為主，包括專業(yè)性行政許可、專業(yè)性行政監(jiān)督檢查，以及行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)等。對(duì)其他組織準(zhǔn)入資格的規(guī)定主要應(yīng)該遵循法定性原則、政治性原則、能力性原則、專業(yè)性原則、公共服務(wù)性原則、合作性原則六個(gè)原則，但也有七個(gè)方面的特殊規(guī)定。

第四部分，地方立法授權(quán)其他組織行使行政職能的程序問(wèn)題。從授權(quán)程序看，本質(zhì)上是地方立法的過(guò)程，立法程序與地方性法規(guī)的制定程序一致，包括：授權(quán)其他組織承擔(dān)行政職能草案的規(guī)劃和計(jì)劃、草案的起草、草案的提出、草案的審議、草案的表決和批報(bào)、地方立法授權(quán)其他組織行使行政職能法規(guī)的公布。其他組織在履行行政職責(zé)時(shí)，需要嚴(yán)格《山東省行政程序規(guī)定》的規(guī)定及相關(guān)法律法規(guī)，還要明確管轄地域，明確管轄權(quán)以及針對(duì)具體的行政職能的執(zhí)法程序，依據(jù)具體的法律規(guī)定執(zhí)行。

第五部分，地方立法授權(quán)其他組織行使行政職能的監(jiān)督機(jī)制。分別對(duì)作為監(jiān)督主體的行政主管部門(mén)、地方人大，行政相對(duì)人、利益相關(guān)人等監(jiān)督角色進(jìn)行論述，以及對(duì)監(jiān)督對(duì)象包括其他組織的行政行為以及相關(guān)負(fù)責(zé)人行為的合法性與履行職責(zé)的效率等展開(kāi)分析。

一、引言

許多發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，政府和非政府組織都保持組織上的獨(dú)立，同時(shí)又明確雙方的責(zé)任，雙方的關(guān)系不是等級(jí)式的而是平等合作的，那么兩者之間的協(xié)調(diào)機(jī)制就會(huì)很好地運(yùn)行。非政府組織如果參與政府體制內(nèi)活動(dòng)，如何既能作為公民社會(huì)的代表發(fā)揮自身的職能優(yōu)勢(shì)，又能協(xié)助政府施政，而不會(huì)對(duì)其產(chǎn)生負(fù)面影響，是一個(gè)值得重視的問(wèn)題。*吳忠澤、李勇、邢軍：《發(fā)達(dá)國(guó)家非政府組織管理制度》，時(shí)事出版社2001年版，第44～45頁(yè)。借助社會(huì)組織和市場(chǎng)的力量，尤其是加強(qiáng)政府與其他組織的合作成為當(dāng)前世界各國(guó)普遍的實(shí)踐模式。正如在新公共服務(wù)理論對(duì)新公共管理理念的改革創(chuàng)新所主張的：第一，政府職能是服務(wù)而不是“掌舵”。在公共管理中，控制關(guān)系日漸式微，代之而起的是一種日益生成的服務(wù)關(guān)系，管理主體是服務(wù)者，而管理客體是服務(wù)的接受者。第二，公共組織的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益。公共行政人員必須樹(shù)立集體的、共享的公共利益觀念，無(wú)論是在決策程序設(shè)計(jì)還是在公共產(chǎn)品供給方面都要符合公正、公平的價(jià)值觀，確保公共利益居于主導(dǎo)地位。第三，公民不是“顧客”。他們有參與公共事務(wù)的愿望和能力，尊重公眾的權(quán)利、為公眾服務(wù)是公共組織，特別是政府工作的出發(fā)點(diǎn)。第四，公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神重要。政府工作的目標(biāo)不是效率和顧客滿意，而是充分發(fā)揮公民的權(quán)利，使其成為參與治理的主體，共同為社會(huì)提供服務(wù)。第五，既要有戰(zhàn)略性，又要有民主性。政府工作不僅要體現(xiàn)戰(zhàn)略思維，而且要有開(kāi)放的、有回應(yīng)力的民主性。第六，責(zé)任復(fù)雜化。行政官員的責(zé)任是綜合的，應(yīng)關(guān)注憲法法令、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、社區(qū)價(jià)值、民主規(guī)范、公民需要、公共利益等。第七，重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。公務(wù)員是具有公民意識(shí)和公共利益的主體，政府是具有公共服務(wù)理想的、人性化的組織，人是組織中的決定因素，因此，政府要通過(guò)建立一種相互信任、彼此尊重、廣泛參與的共同體，以增強(qiáng)公務(wù)員為社會(huì)服務(wù)的積極性和創(chuàng)造性。由新公共服務(wù)的理念可以看出，新形勢(shì)下的社會(huì)管理不再是傳統(tǒng)的自上而下具有強(qiáng)制性、支配性的管理，而是要特別注重發(fā)現(xiàn)人、尊重人、以人為本，注重權(quán)利與權(quán)力對(duì)等性的管理。

以狹義的社會(huì)組織概念為例，近些年，我國(guó)社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，截至2015年3月底，全國(guó)共有社會(huì)組織61.3萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體31.2萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)4190個(gè)，民辦非企業(yè)29.7萬(wàn)個(gè)。這還不包括大量未登記注冊(cè)而在城鄉(xiāng)開(kāi)展活動(dòng)的各類其他組織，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，未登記注冊(cè)的社會(huì)自組織的數(shù)量甚至要多于正式社會(huì)組織的數(shù)量。社會(huì)組織類型多樣，按照清華大學(xué)王名教授的觀點(diǎn)，一些主要的社會(huì)組織大致包括：

1.伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政府轉(zhuǎn)型發(fā)展起來(lái)的各類行業(yè)協(xié)會(huì)

現(xiàn)階段我國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)主要存在三大體系：一是工業(yè)體系，構(gòu)成龐大的行業(yè)協(xié)會(huì)體系；二是商會(huì)體系，主要以全國(guó)總商會(huì)和各級(jí)工商聯(lián)為核心；三是企業(yè)家協(xié)會(huì)體系，以中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)和中國(guó)企業(yè)家協(xié)會(huì)為龍頭，聯(lián)合各級(jí)各行各地的企業(yè)家協(xié)會(huì)。除此之外，還有其他行業(yè)協(xié)會(huì)主要依附業(yè)務(wù)主管單位形成不同的協(xié)會(huì)體系。

2.在社會(huì)重建中逐漸發(fā)育的社區(qū)社會(huì)組織

隨著國(guó)家和地方社會(huì)建設(shè)的推進(jìn)，各地隨之涌現(xiàn)出大量的基層社區(qū)社會(huì)組織，2013年社區(qū)社會(huì)組織成為年增長(zhǎng)數(shù)量最多的民間組織。社區(qū)社會(huì)組織是指由社區(qū)組織或個(gè)人在社區(qū)(鎮(zhèn)、街道)范圍內(nèi)單獨(dú)或聯(lián)合舉辦的、在社區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)的、滿足社區(qū)居民不同需求的民間自發(fā)組織。

按照社區(qū)社會(huì)組織的群體特征和開(kāi)展活動(dòng)的內(nèi)容劃分：第一類是社區(qū)福利組織，如社區(qū)托兒所、托老所與敬老院，社區(qū)公共活動(dòng)場(chǎng)館、社區(qū)服務(wù)中心；第二類是社區(qū)文體組織，如社區(qū)老年大學(xué)、健身隊(duì)、社區(qū)文藝表演隊(duì)、藝術(shù)活動(dòng)組、球類活動(dòng)組等；第三類是社區(qū)居民權(quán)益維護(hù)組織，如社區(qū)法律援助中心、社區(qū)婦女兒童保護(hù)協(xié)會(huì)、社區(qū)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)等；第四類是志愿活動(dòng)組織，如社區(qū)志愿者與義工組織；第五類是配合政府社會(huì)事務(wù)工作的組織，如計(jì)劃生育協(xié)會(huì)、老年協(xié)會(huì)；第六類是為社區(qū)居民提供的組織，包括為社區(qū)殘疾人、優(yōu)撫對(duì)象、生活困難等特殊群體提供無(wú)償服務(wù)的組織以及為社區(qū)普通居民生活便利提供抵償服務(wù)的便民利民組織，如社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、職業(yè)介紹所、租售房介紹所。*王名：《社會(huì)組織論綱》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版，第174頁(yè)。

3.在公益事業(yè)中發(fā)揮核心作用的各類基金會(huì)

如慈善總會(huì)、紅十字會(huì)、南都公益基金會(huì)(非公募基金會(huì))、李連杰壹基金(民間公募基金會(huì))，基金會(huì)高速增長(zhǎng)勢(shì)頭減弱，非公募基金數(shù)量增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)公募基金會(huì)。

4.探索運(yùn)用市場(chǎng)手段解決社會(huì)問(wèn)題的社會(huì)企業(yè)

社會(huì)企業(yè)可以理解為企業(yè)的一種特殊形式，也可以理解為非營(yíng)利組織的一種特殊形式。從外延上看，社會(huì)企業(yè)一方面延伸到企業(yè)中那些主要活躍在社會(huì)服務(wù)的相關(guān)領(lǐng)域、提供一定程度的公共物品或準(zhǔn)公共物品的企業(yè)，另一方面延伸到非營(yíng)利組織中那些采用市場(chǎng)機(jī)制提供各種社會(huì)服務(wù)的組織。

5.從外部切入并主要致力于公益項(xiàng)目的國(guó)際NGO

在華NGO大體上可以分為兩大類：一類是以扶貧、環(huán)保、教育、衛(wèi)生、社區(qū)等領(lǐng)域相關(guān)公益項(xiàng)目為主的公益類在華國(guó)際NGO。多數(shù)公益類國(guó)際NGO主要集中在中西部貧困落后的農(nóng)村地區(qū)，它們通過(guò)引進(jìn)和注入大量境外資源，開(kāi)展包括小額信貸在內(nèi)的各類發(fā)展項(xiàng)目，引導(dǎo)農(nóng)民參與，推動(dòng)社區(qū)發(fā)展，改變當(dāng)?shù)氐淖匀缓腿宋纳鷳B(tài)環(huán)境，對(duì)于改善貧困農(nóng)民特別是當(dāng)?shù)乩先醪D幼等弱勢(shì)群體的生活狀況發(fā)揮了積極作用。另一類是以經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、社會(huì)服務(wù)、聯(lián)誼互助為主的非公益類在華NGO。*王名：《社會(huì)組織論綱》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版，第174頁(yè)。

其他組織作為國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)三元結(jié)構(gòu)中的社會(huì)一極，開(kāi)始廣泛地滲入政府的公共服務(wù)管理工作中，這契合了中央政府的簡(jiǎn)政放權(quán)、政社分開(kāi)、政事分開(kāi)的最新執(zhí)政理念和要求，將大大推動(dòng)我國(guó)國(guó)家現(xiàn)代治理能力的現(xiàn)代化。然而，目前行政機(jī)關(guān)之外其他組織參與公共服務(wù)事務(wù)龐雜，涉及不同的行業(yè)、不同的人群、不同的領(lǐng)域等。其他組織的審批、成立、組織評(píng)價(jià)、服務(wù)評(píng)估、納稅、組織建設(shè)、人才隊(duì)伍等，形成了一定的地方經(jīng)驗(yàn)和工作模式，但其他組織某些領(lǐng)域仍然存在無(wú)章可循、無(wú)規(guī)可依的尷尬境地。需要對(duì)其他組織參與公共服務(wù)，推動(dòng)地方治理的效率和科學(xué)化的工作思路逐步理順，審慎地、有條不紊地開(kāi)展工作，最為基本的工作就是要形成相關(guān)的法律法規(guī)。近年來(lái)，為了規(guī)范其他組織的發(fā)展，促進(jìn)其他組織的健康、規(guī)范發(fā)展，我國(guó)先后出臺(tái)了有關(guān)其他組織管理的政策法規(guī)，如《事業(yè)單位登記管理暫行條例》《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》*全國(guó)社會(huì)工作者職業(yè)水平考試教材編寫(xiě)組：《社會(huì)工作法規(guī)和政策》，中國(guó)社會(huì)出版社2010年版，第257頁(yè)。等行政法規(guī)。這些行政法規(guī)系統(tǒng)地規(guī)定了其他組織自身的登記設(shè)立、組織結(jié)構(gòu)、管理、運(yùn)作、終止等內(nèi)容，雖然這些是管理其他組織的基本法規(guī)，但由于立法時(shí)間較長(zhǎng)，隨著其他組織在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)和社會(huì)管理中的作用日漸突出，現(xiàn)有的法規(guī)及管理體制越來(lái)越不能與之相適應(yīng)。按照王名教授的說(shuō)法，自2013年始，社會(huì)組織管理實(shí)際上處于無(wú)法可依的狀態(tài)。按照國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署，三大條例即《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》的修訂工作由民政部會(huì)同國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)，并應(yīng)在2013年年底完成，但遲至今日仍未完成和出臺(tái)。*王名：“加快修改社會(huì)組織法規(guī)”，載《中國(guó)青年報(bào)》2015年3月25日，第8版。

除了規(guī)范其他組織自身的法規(guī)和政策，目前需要關(guān)注的一個(gè)重要方面是在地方立法探討其他組織參與公共服務(wù)，如何結(jié)合各省、市等地區(qū)其他組織的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，以及其他配套法律法規(guī)的制定情況，先行先試，制定其他組織承擔(dān)行政管理職能的地方性法規(guī)，對(duì)其他組織行使行政管理職能的體制與機(jī)制問(wèn)題進(jìn)行設(shè)計(jì)和構(gòu)化？這是本文的重點(diǎn)所在。

二、省級(jí)與設(shè)區(qū)的市級(jí)地方立法對(duì)其他組織承擔(dān)行政職能的權(quán)限劃分

(一)與行政職能有關(guān)的問(wèn)題

行使國(guó)家權(quán)力，通常被稱為公共行政，本文中的行政指的是公共行政。行政是行政學(xué)、行政管理學(xué)、行政法學(xué)共同的研究對(duì)象，但側(cè)重點(diǎn)不同，行政學(xué)研究的行政側(cè)重公共行政現(xiàn)象，強(qiáng)調(diào)國(guó)家的行政職能，即政府職能，行政管理學(xué)研究的行政著重分析事實(shí)問(wèn)題，甚至專門(mén)研究行政組織和管理的技術(shù)，特別強(qiáng)調(diào)組織、管理，行政基本上等同于管理；行政法學(xué)研究的行政，同樣也是公共行政，但更多強(qiáng)調(diào)的是能夠受到法律評(píng)價(jià)的行政活動(dòng)，包括一般所講的管理者、被管理者甚至監(jiān)督者實(shí)施或參與的那些應(yīng)當(dāng)受到法律評(píng)價(jià)的行政活動(dòng)。*李升元：《中國(guó)行政法學(xué)導(dǎo)論》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2014年版，第1頁(yè)。行政職能是指政府在國(guó)家、社會(huì)生活中所起作的基本作用，它是國(guó)家職能的重要組成部分，國(guó)家職能包括了立法職能、司法職能和行政職能三部分。行政管理職能，是行政主體作為國(guó)家管理的執(zhí)行機(jī)關(guān)，依法對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能作用。它反映著國(guó)家行政管理活動(dòng)的內(nèi)容與基本方向，是行政行為本質(zhì)的具體表現(xiàn)。

由于行政職能的行使遍布于各行政主體，需要對(duì)行政主體的概念，有哪些行政主體，以及行政主體各自的權(quán)力與責(zé)任予以明確。

首先，行政主體概念及其類型。

在我國(guó)，“行政主體”是一個(gè)學(xué)術(shù)用語(yǔ)，而非實(shí)定法上的概念，通常意義上，行政主體的概念，主要是指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。一般認(rèn)為，行政主體是享有國(guó)家行政權(quán)，能以自己的名義行使行政權(quán)，并能獨(dú)立地承擔(dān)因此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的組織。*羅豪才、湛中樂(lè)主編：《行政法學(xué)》(第二版)，北京大學(xué)出版社2006年版，第42～43頁(yè)?？梢?jiàn)，其他組織可以成為被授權(quán)的行政主體。

行政主體的概念可以從四個(gè)層面來(lái)理解：一是行政主體是享有國(guó)家行政權(quán)的組織；二是行政主體是能夠以自己的名義行使行政權(quán)的組織；三是行政主體是能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的組織；四是行政法律關(guān)系中的一方特殊主體。*羅豪才、湛中樂(lè)主編：《行政法學(xué)》(第二版)，北京大學(xué)出版社2006年版，第43～44頁(yè)。

所以說(shuō)，行政主體包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的其他組織兩大類，行政機(jī)關(guān)指國(guó)家機(jī)關(guān)之中行使公共行政管理職能的那一類機(jī)關(guān)，如工商局、土地管理局、稅務(wù)局，公安派出所、街道辦事處等。

法律、法規(guī)授權(quán)的其他組織，經(jīng)法律、法規(guī)的特別授權(quán)，即可成為獨(dú)立實(shí)施公共行政管理職能的行政主體，也稱為之為非行政機(jī)關(guān)組織，即本文界定的事業(yè)單位、公用企業(yè)、社會(huì)組織、基層群眾自治組織四大類其他組織。

其次，作為行政主體的其他組織性質(zhì)。

隨著現(xiàn)代行政事務(wù)的增加和行政范圍的擴(kuò)展，許多帶有社會(huì)性和專業(yè)性的行政事項(xiàng)，完全依靠行政組織來(lái)承擔(dān)和完成，難以適應(yīng)現(xiàn)代國(guó)家不斷出現(xiàn)的新的行政形勢(shì)發(fā)展的需要，不利于取得良好的社會(huì)效果。行政機(jī)關(guān)以外的其他組織成為參與行政活動(dòng)，承擔(dān)性質(zhì)職能的一支生力軍，獲得了法律、法規(guī)直接授權(quán)的行政主體資格。

其他組織作為一個(gè)組合概念，具體形態(tài)可以是企業(yè)單位、事業(yè)單位、也可以是社會(huì)團(tuán)體或群眾性組織。通過(guò)法定授權(quán)，其他組織可以獲得行政主體資格，同時(shí)，其他組織一般也是具有一般法律主體資格的法人。

最后，具有行政主體資格的其他組織類型。

根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，可以通過(guò)行政授權(quán)成為行政主體的其他組織大致有以下四種類型：一是行政性公司。行政性公司，是指以公司的構(gòu)成要件而成立，從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，同時(shí)又承擔(dān)某方面或一部分行政職能的組織。二是根據(jù)授權(quán)從事一定行政職能活動(dòng)的事業(yè)單位。如《中華人民共和國(guó)教育法》授權(quán)學(xué)校頒發(fā)學(xué)歷證書(shū)或者其他學(xué)業(yè)證書(shū)。三是授權(quán)從事一定行政職能的企業(yè)單位。四是被授予一定行政職權(quán)的社會(huì)團(tuán)體、群眾性組織及其他社會(huì)組織。如社會(huì)團(tuán)體，《中華人民共和國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》授權(quán)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)組織會(huì)計(jì)師資格考試以及會(huì)計(jì)師登記注冊(cè)。基層群眾性自治組織，《村民委員會(huì)組織法》授權(quán)村民委員會(huì)負(fù)責(zé)管理農(nóng)村集體所有土地。

本文重點(diǎn)以第四類即為研究對(duì)象，即社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)、基金會(huì)及基層群眾自治組織。

(二)法律對(duì)省級(jí)和設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限的規(guī)定

《中華人民共和國(guó)立法法》第8條規(guī)定，下列事項(xiàng)只能制定法律：一是國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)；二是各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；三是民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；四是犯罪和刑罰；五是對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；六是稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；七是對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用；八是民事基本制度；九是基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；十是訴訟和仲裁制度；十一是必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)。第72條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。

山東省自2015年12月1日起，全省17個(gè)設(shè)區(qū)市全部可以制定地方性法規(guī)。也就是說(shuō)，省級(jí)和設(shè)區(qū)的市對(duì)其他組織承擔(dān)行政職能都享有了立法權(quán)限，這是本文得以展開(kāi)的基本法理依據(jù)。但設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)力受到限制。

對(duì)于省級(jí)地方立法和市級(jí)地方立法對(duì)其他組織承擔(dān)行政管理職能的權(quán)限應(yīng)該從根據(jù)以下兩個(gè)層面來(lái)劃分：

一是按照法的效力的位階等級(jí)原則，即地方立法必須遵循層級(jí)服從的原則，根據(jù)其效力等級(jí)在各級(jí)地方政府發(fā)揮各自的作用。

二根據(jù)其他組織的業(yè)務(wù)范圍與活動(dòng)地域，即其他組織是全省性其他組織還是全市性其他組織，還是跨設(shè)區(qū)的市行政區(qū)域的市級(jí)其他組織。

(三)省級(jí)地方立法對(duì)其他組織承擔(dān)行政職能的權(quán)限

山東省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。對(duì)于省級(jí)地方立法對(duì)其他組織承擔(dān)行政職能的權(quán)限，并著重參考上面所給定的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)操作，具體而言：

一是從其他組織的類型來(lái)看，事業(yè)單位、公用企業(yè)、社會(huì)組織等都可以承擔(dān)省級(jí)層面的行政管理職能。

二是從其他組織的業(yè)務(wù)范圍與活動(dòng)地域來(lái)看，按照《山東省實(shí)施〈社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例〉辦法》(2003年1月1日起實(shí)施)第8條規(guī)定，省登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)全省性社會(huì)團(tuán)體的登記管理。這些其他組織是指在省民政廳登記的其他組織，包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)，如山東省教育基金會(huì)、山東省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)、山東消防協(xié)會(huì)、山東省建筑業(yè)協(xié)會(huì)、山東化學(xué)化工學(xué)會(huì)、山東省土地估價(jià)師協(xié)會(huì)等。要明確的是，與具有層級(jí)行動(dòng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)關(guān)不同，全省性其他組織只是一個(gè)法人，其分支機(jī)構(gòu)和代表機(jī)構(gòu)不具有法人資格。

《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(1998年10月25日實(shí)施，2016年2月6日修改)跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體，由所跨行政區(qū)域的共同上一級(jí)人民政府的登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記管理。因此，市級(jí)其他組織如果其業(yè)務(wù)范圍和活動(dòng)地域是跨行政區(qū)域(市)，則適用于由省級(jí)地方立法機(jī)關(guān)授權(quán)其行使行政職能。

全省性其他組織承擔(dān)的行政管理職能行使全省范圍內(nèi)的職能權(quán)限。

(四)市級(jí)地方立法對(duì)其他組織承擔(dān)行政職能的權(quán)限

《山東省實(shí)施〈社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例〉辦法》(2003年1月1日起實(shí)施)第8條，“市登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)全市性社會(huì)團(tuán)體的登記管理”。以及《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(1998年10月25日實(shí)施)第6條，“登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)同級(jí)業(yè)務(wù)主管單位審查同意的民辦非企業(yè)單位的登記管理”。市級(jí)地方立法對(duì)其他組織承擔(dān)行政職能的權(quán)限，應(yīng)該結(jié)合本市實(shí)際，以市級(jí)其他組織和區(qū)級(jí)其他組織為對(duì)象，予以行政職能授權(quán)，但業(yè)務(wù)范圍跨市的其他組織除外，即市級(jí)地方立法可以授權(quán)在市民政部門(mén)和區(qū)(縣)民政部門(mén)登記的各類其他組織承擔(dān)行政管理職能，為全市及個(gè)區(qū)(縣)提供行政管理服務(wù)職能。

三、地方立法賦予其他組織行政管理職能的內(nèi)容問(wèn)題

(一)地方政府行政職能的分析

1.發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府的職能

世界各國(guó)對(duì)地方政府的職能具有不同的規(guī)定，如日本《地方自治法》規(guī)定，地方公共團(tuán)體有權(quán)處理不屬于全國(guó)性事務(wù)的各種地方事務(wù)，除了國(guó)防、外交、司法以及有關(guān)全國(guó)性的事務(wù)外，地方政府有權(quán)負(fù)責(zé)直接關(guān)系本地區(qū)居民日常生活的各種行政事務(wù)。日本地方政府的職權(quán)大致可歸結(jié)為三類：第一類是地方財(cái)產(chǎn)管理權(quán)。地方政府有權(quán)保護(hù)、維護(hù)和使用屬于地方公共團(tuán)體的財(cái)產(chǎn)，如屬于地方管理的學(xué)校、圖書(shū)館、博物館等文化教育設(shè)施、體育場(chǎng)、文化館等體育娛樂(lè)設(shè)施，醫(yī)院、保健所、防疫站等衛(wèi)生、醫(yī)療設(shè)施進(jìn)行管理，對(duì)公園、廣場(chǎng)、綠化地帶、道路、橋梁、河流、碼頭及倉(cāng)庫(kù)等公共設(shè)施的建設(shè)、管理和維修等。第二類是公共事務(wù)處理權(quán)。地方自治政府有權(quán)處理本地區(qū)有關(guān)消防、衛(wèi)生保健、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等事務(wù)，如制定醫(yī)療衛(wèi)生計(jì)劃，批準(zhǔn)開(kāi)設(shè)醫(yī)院，保證藥品及食品衛(wèi)生，防止有害物質(zhì)，清理垃圾，對(duì)大氣污染、水污染、噪音、振動(dòng)、惡臭等進(jìn)行監(jiān)控；有權(quán)管理地方社會(huì)福利事務(wù)，如開(kāi)辦老人之家，托兒所，以及為殘疾人服務(wù)的公共設(shè)施等，舉辦社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)，組織職業(yè)培訓(xùn)，實(shí)施就業(yè)對(duì)策等。與此相適應(yīng)，地方自治政府也可以從事一些地方公用事業(yè)，如自來(lái)水事業(yè)、下水道事業(yè)、電氣煤氣事業(yè)、汽車(chē)運(yùn)輸事業(yè)等。第三類是行政執(zhí)行權(quán)。地方自治政府負(fù)責(zé)辦理戶口、登記注冊(cè)、發(fā)放居民身份證，領(lǐng)導(dǎo)地方警察，執(zhí)行國(guó)家法律、法令和政策，編制地方預(yù)算和征收地方稅，監(jiān)督公債的償還，管理地方財(cái)政等 。*北京太平洋國(guó)家戰(zhàn)略研究所編著：《發(fā)達(dá)國(guó)家政府管理制度文庫(kù)》，時(shí)事出版社2001年版，第203～204頁(yè)。大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家地方行政職能的范圍是較廣的。

2.我國(guó)地方政府的行政職能

《中華人民共和國(guó)憲法》(2004年修正)第107條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員。

我國(guó)地方政府職能在三個(gè)方面體現(xiàn)：一是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，二是在地方政治發(fā)展方面，三是社會(huì)層面。首先，就經(jīng)濟(jì)層面來(lái)說(shuō)，地方政府是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的組織者、調(diào)控者和服務(wù)者，承擔(dān)著推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展的重要職責(zé)。其次，在地方政治發(fā)展方面，充分發(fā)揮人民民主。地方政府是公眾參與管理國(guó)家社會(huì)的重要環(huán)節(jié)和載體，可以通過(guò)地方政府，為地方民眾的參與管理提供機(jī)會(huì)，也同時(shí)可以加深人們對(duì)政治制度的理解，地方政府在這方面具有重要的作用。最后，就社會(huì)層面上來(lái)說(shuō)，地方政府更能夠有效地了解和把握本地民眾的偏好和需求，從而比中央政府更能有效地提供地方公共物品。每一個(gè)負(fù)責(zé)任的地方政府，都應(yīng)該從本地實(shí)踐出發(fā)，用適合本地方民眾需求的處理辦法提供地方公共服務(wù)，如公路、教育、衛(wèi)生、供水、污水處理等，從而有效地提高地方民眾的社會(huì)福利水平。*李運(yùn)紅：“我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期地方政府職能轉(zhuǎn)變研究”，鄭州大學(xué)2007年碩士學(xué)位論文，第10～11頁(yè)。

就地方政府的行政職能來(lái)說(shuō)，按照《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，對(duì)地方政府行政職權(quán)的規(guī)定，概括為四種職能：一是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能。地方政府主要是針對(duì)市場(chǎng)失靈、為克服市場(chǎng)缺陷而采取的政府干預(yù)行為，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等多種手段，矯正市場(chǎng)失靈。二是市場(chǎng)監(jiān)管職能。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府一方面要進(jìn)一步弱化對(duì)資源的控制職能，取消不合時(shí)宜的審批權(quán)、核準(zhǔn)權(quán)、管理權(quán)和制約權(quán)，使企業(yè)真正成為市場(chǎng)主體。與此同時(shí)，地方政府必須行使市場(chǎng)監(jiān)督管理職能，維護(hù)正常的市場(chǎng)秩序，確保公平與效率。三是社會(huì)管理職能。地方政府要加強(qiáng)社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保障正常的社會(huì)秩序。四是公共服務(wù)職能。*周?chē)骸暗胤秸姓毮苓吔缣轿觥?，載《三峽大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2010年第5期。隨著工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)良好的制度環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施和市場(chǎng)秩序等的要求越來(lái)越高，公民對(duì)高質(zhì)量的教育、醫(yī)療、文化、衛(wèi)生等公共產(chǎn)品的需要也日益增加，促使地方政府職能從原來(lái)更多地以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心向提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。加大對(duì)教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域的投入，改善群眾生產(chǎn)生活條件，增進(jìn)社會(huì)福利。

可以發(fā)現(xiàn)，地方政府的職能一方面是中央政府職能的延伸，同時(shí)地方政府又承擔(dān)著具有地方特殊性的公共事務(wù)。蘇州大學(xué)的孫榮華教授總結(jié)認(rèn)為，地方政府的職能具有十個(gè)特征：即執(zhí)行性(從屬性)、相對(duì)獨(dú)立性、多樣性、動(dòng)態(tài)性、有限性、法定性、服務(wù)性、銜接性、區(qū)域性和非對(duì)應(yīng)性(非完整性)。從理論上講，提供公共產(chǎn)品、完善公共服務(wù)是地方政府天職中的重要部分。*孫榮華：“我國(guó)地方政府職能的十大特點(diǎn)”，載《行政論壇》2008年第4期。就其中的多樣性來(lái)說(shuō)，由于地方政府轄區(qū)的不同特點(diǎn)，導(dǎo)致了地方政府職能內(nèi)容和形式的多樣性；就其中的服務(wù)性來(lái)說(shuō)，服務(wù)是地方政府職能的主要特征與內(nèi)容。地方政府職能的設(shè)置與履行，從本質(zhì)上說(shuō)是行政為民，即地方政府為人民服務(wù)、為社會(huì)服務(wù)、為國(guó)家服務(wù)。服務(wù)型政府是對(duì)地方政府角色的準(zhǔn)確定性，在現(xiàn)代社會(huì)，政府在公共服務(wù)中的角色及其重要性已經(jīng)發(fā)生很大變化，政府服務(wù)內(nèi)容和方式的多變性已經(jīng)成為大勢(shì)所趨。而地方政府則更直接地面對(duì)服務(wù)對(duì)象，其服務(wù)職能將越來(lái)越增強(qiáng)。而這正與目前涌現(xiàn)出大量的服務(wù)型社會(huì)組織的宗旨、服務(wù)內(nèi)容相契合，也具有了其他組織承擔(dān)地方政府行政職能的可能性與可行性。

(二)地方立法賦予其他組織行政職能的內(nèi)容范圍及職權(quán)

基于以上的論述，對(duì)于省級(jí)地方立法和市級(jí)地方立法對(duì)其他組織承擔(dān)行政管理職能的內(nèi)容范圍主要的應(yīng)該從以下三個(gè)層面確定：一是其他組織的類型，前已論述，四種類型的其他組織都可以承擔(dān)行政管理與公共服務(wù)職能；二是其他組織的服務(wù)內(nèi)容，涉及各行各業(yè)、各類群體，且主要以提供公共服務(wù)職能為主；三是行政職能的屬性，如政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能、社會(huì)職能等。隨著社會(huì)的發(fā)展，政府職能作用的領(lǐng)域由政治職能為重點(diǎn)逐漸向以經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)職能、科技文化職能為重心轉(zhuǎn)移。

其他組織承擔(dān)什么樣的行政職能，一方面根據(jù)地方政府職能轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢(shì)，充分發(fā)揮群眾團(tuán)體和基層群眾性自治組織的作用，發(fā)揮各類其他組織的中介作用，實(shí)現(xiàn)多元主體善治的局面；另一方面，要根據(jù)山東省的其他組織自身建設(shè)情況和參與政府公共服務(wù)的具體情況而確定。由于其他組織參與政府行政職能在我國(guó)處于起步與探索階段，山東省的各類其他組織自身發(fā)展情況差異較大，各地區(qū)、各行業(yè)的其他組織發(fā)展也有很大差異。

1.地方立法賦予其他組織行政職能的內(nèi)容范圍

早在2013年3月第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上，國(guó)務(wù)院副總理馬凱關(guān)于《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的說(shuō)明中提到，“根據(jù)黨的十八大精神和中央有關(guān)規(guī)定，《方案》提出，改革社會(huì)組織管理制度：一是逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，探索一業(yè)多會(huì)，以改變行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)行政化傾向，增強(qiáng)其自主性和活力。二是重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織。成立這些社會(huì)組織，直接向民政部門(mén)依法申請(qǐng)登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。民政部門(mén)要依法加強(qiáng)登記審查和監(jiān)督管理，切實(shí)履行責(zé)任。考慮到政治法律類、宗教類等其他組織以及境外非政府組織在華代表機(jī)構(gòu)的情況比較復(fù)雜，成立這些社會(huì)組織，在申請(qǐng)登記前，仍需要經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意”。*馬凱：“關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說(shuō)明”，載人民網(wǎng)，http://theory.people.com.cn/n/2013/0311/c40531-20743262.html。這可以成為地方立法賦予其他組織承擔(dān)行政職能的內(nèi)容范圍的一個(gè)依據(jù)。也就是說(shuō)，地方立法應(yīng)該主要賦予地方其他組織經(jīng)濟(jì)類職能、科技文化類職能、公益慈善類職能和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類職能。

從其他組織承擔(dān)的行政職能的特征來(lái)看，一類是那些具有較強(qiáng)的專業(yè)性的職能，所謂專業(yè)性職能，指的是職能的行使過(guò)程中，需要一定的專業(yè)技術(shù)支撐，且是與行業(yè)有關(guān)的職能，如化工行業(yè)、信息行業(yè)、醫(yī)藥行業(yè)、航空航天行業(yè)、農(nóng)林牧漁行業(yè)等，由于政府部門(mén)的工作人員大多是以行政學(xué)、管理學(xué)為主，如公共管理、人力資源、行政學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)等為主，他們?cè)趶氖乱恍I(yè)性較強(qiáng)的行政職能時(shí)，可能難于開(kāi)展或者阻力加大，造成成本較大、效率較低等問(wèn)題，如環(huán)境監(jiān)測(cè)、監(jiān)管，化工行業(yè)安全監(jiān)督，職業(yè)資格評(píng)定、評(píng)估，如會(huì)計(jì)從業(yè)資格評(píng)定、科學(xué)技術(shù)評(píng)獎(jiǎng)等；另一類是一些具社會(huì)性特征的政府職能如慈善、養(yǎng)老、助殘、賑災(zāi)、教育、衛(wèi)生等服務(wù)職能，這些職能本身具有公益性，是其他組織參與面較大的職能，其他組織作為民間NGO行使職能，相對(duì)于政府而言，社會(huì)大眾更愿意、配合、支持與合作，服務(wù)效率更高，工作開(kāi)展起來(lái)較為容易。具有以上兩個(gè)特征的行政職能可以授權(quán)其他組織行使。

目前而言，其他組織參與的政府既有的專業(yè)性和社會(huì)性職能較多，對(duì)于這兩個(gè)領(lǐng)域的公共服務(wù)，其他組織具有政府部門(mén)所不具有的優(yōu)勢(shì)和效率。

在當(dāng)前的發(fā)展階段，基于我國(guó)的社會(huì)政治體制因素和其他組織自身發(fā)展?fàn)顩r，一些關(guān)系到國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)計(jì)民生的重要職能還不能交給非行政機(jī)關(guān)即其他組織來(lái)做。這些行政職能范圍包括：政治職能、監(jiān)察職能、軍事外交職能、公安職能、國(guó)家安全職能、保密職能、宗教職能、民族職能、財(cái)政職能、涉外職能等。

因此，地方立法授予其他組織的行政職能的內(nèi)容范圍，主要應(yīng)以提供一些具有公益性、服務(wù)性內(nèi)容的公共服務(wù)為主體的事項(xiàng)，可以按照《第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定(草案)》(2013年)提到的重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展的其他組織的四大類，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類其他組織，山東省這四大類其他組織主要承擔(dān)的是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)公共服務(wù)活動(dòng)。這些其他組織可以分步驟、分階段地承擔(dān)地方政府的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、民政、計(jì)生等行政事務(wù)。以下分別敘述。

第一，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類其他組織行政職能范圍。

行業(yè)協(xié)會(huì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的結(jié)社形態(tài)之一，是作為市場(chǎng)主體的企業(yè)基于一定的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)性和利益共同性而結(jié)成的具有共同體特征的其他組織，是在企業(yè)自愿基礎(chǔ)上結(jié)成的以保護(hù)和增進(jìn)會(huì)員利益為目標(biāo)的非政府其他組織。*王名：《社會(huì)組織論綱》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版，第135頁(yè)。行業(yè)協(xié)會(huì)介于政府、企業(yè)之間，商品生產(chǎn)者與經(jīng)營(yíng)者之間，并為其服務(wù)、咨詢、溝通、監(jiān)督、公正、自律、協(xié)調(diào)的社會(huì)中介組織，是屬于《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中規(guī)定的社會(huì)團(tuán)體一類。這類社會(huì)團(tuán)體目前是我國(guó)其他組織組織中數(shù)量最多的一類，也是山東省內(nèi)其他組織數(shù)量較多的一類。

《第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定(草案)》(2013年)中提到，要“逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤”，2015年11月，民政部發(fā)布了《關(guān)于公布2015年全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤試點(diǎn)名單的通知》，已經(jīng)確定了148家作為第一批脫鉤試點(diǎn)單位，現(xiàn)在核準(zhǔn)了25個(gè)部門(mén)主管的61家行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤試點(diǎn)方案。這表明行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類其他組織將逐步淡出行政性，但因?yàn)檫@類其他組織發(fā)展較為成熟，各方面較為正規(guī)、社會(huì)誠(chéng)信度較高，運(yùn)作機(jī)制較為完善，是最有能力也最有可能承擔(dān)地方政府的行政職能其他組織類型。

行業(yè)協(xié)會(huì)的服務(wù)內(nèi)容，可以參考清華大學(xué)王名教授制定的行業(yè)協(xié)會(huì)的功能表共21項(xiàng)(見(jiàn)表一)，其是在對(duì)深圳、青島、北京、杭州的實(shí)證調(diào)查基礎(chǔ)上完成，調(diào)查問(wèn)卷的前三位為培訓(xùn)、反映會(huì)員要求為會(huì)員維權(quán)、辦行業(yè)刊物，說(shuō)明目前大部分行業(yè)協(xié)會(huì)主要功能是為會(huì)員提供信息、維權(quán)、培訓(xùn)等。實(shí)際上，從政府層面來(lái)說(shuō)，需要地方行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與政府合作從規(guī)范企業(yè)行為、執(zhí)行行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、保障市場(chǎng)的正當(dāng)性競(jìng)爭(zhēng)等方面。因此，主要對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的行規(guī)行約、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、從業(yè)資格、產(chǎn)品認(rèn)證、質(zhì)量監(jiān)督、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范、產(chǎn)權(quán)保證等，作為行業(yè)協(xié)會(huì)的核心治理職能。這21項(xiàng)功能有的是基于對(duì)本行業(yè)企業(yè)的利益保護(hù)，有的則是對(duì)行業(yè)的規(guī)范與管理，筆者認(rèn)為，可以借鑒王名教授的觀點(diǎn)，地方政府授權(quán)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，主要從事技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、從業(yè)資格、產(chǎn)品認(rèn)證、質(zhì)量監(jiān)督、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范、產(chǎn)權(quán)保證等方面的行政職能。

表一 行業(yè)協(xié)會(huì)的功能 *本表轉(zhuǎn)引自王名：《社會(huì)組織論綱》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版，第148頁(yè)。

第二，科技類其他組織行政職能內(nèi)容范圍。

科技類其他組織(社會(huì)團(tuán)體)是科技工作者及相關(guān)科研、科技院校、科技型企業(yè)單位自愿組成的社會(huì)團(tuán)體，是以促進(jìn)科學(xué)技術(shù)發(fā)展發(fā)展、普及為宗旨的學(xué)術(shù)性、科普性社會(huì)團(tuán)體，包括與科研活動(dòng)相關(guān)的協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體組織，具有學(xué)術(shù)性、行業(yè)性和專業(yè)性等特征。其基本職能包括科技智庫(kù)匯集職能、學(xué)術(shù)研究職能、科技項(xiàng)目管理職能、科技政策協(xié)調(diào)職能、科技中介職能、科技創(chuàng)新引領(lǐng)職能等。應(yīng)該發(fā)揮科技類其他組織在科技創(chuàng)新中的關(guān)鍵作用，調(diào)動(dòng)科技類其他組織對(duì)創(chuàng)新的促進(jìn)作用，和科技發(fā)展的決策咨詢功能。具體到行政職能而言，按照《第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定(草案)》的要求“除依照行政許可法要求具備特殊信譽(yù)、特殊條件或特殊技能的職業(yè)、行業(yè)需要設(shè)立的資質(zhì)資格許可外，其他資質(zhì)資格許可一律予以取消。按規(guī)定需要對(duì)企業(yè)事業(yè)單位和個(gè)人進(jìn)行水平評(píng)價(jià)的，國(guó)務(wù)院部門(mén)依法制定職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或評(píng)價(jià)規(guī)范，由有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)具體認(rèn)定”?？萍碱惼渌M織包括科技類學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)可以承擔(dān)有關(guān)職業(yè)、行業(yè)的資質(zhì)的規(guī)范與評(píng)價(jià)的行政職能，以及科技行政許可、科技行政獎(jiǎng)勵(lì)(科技獎(jiǎng)勵(lì))等職能。

第三，公益慈善類其他組織行政職能內(nèi)容范圍。

這類其他組織主要是以基金會(huì)為主體但不限于基金會(huì)的組織形式，只要是按照《中華人民共和國(guó)慈善法》(2016年9月1日起實(shí)施)第3條規(guī)定從事“扶貧、濟(jì)困；扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫；救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害；促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展；防治污染和其他公害，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；符合本法規(guī)定的其他公益活動(dòng)”的都屬于公益慈善類其他組織。從慈善公益活動(dòng)的內(nèi)容看，不獨(dú)公益慈善類其他組織，還有城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類其他組織。但本部分，我們主要以基金會(huì)為主要研究對(duì)象。在我國(guó)，基金會(huì)包括公募基金會(huì)和私募基金會(huì)，基金會(huì)主要從事的“一是救助災(zāi)害、救濟(jì)貧困、輔助殘疾人等困難的社會(huì)群體和個(gè)人的活動(dòng)；二是教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)；三是環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的其他社會(huì)公共和福利事業(yè)”。*民政部民間組織管理局編著：《社會(huì)組織登記指引》，中國(guó)社會(huì)出版社2011年版，第114頁(yè)。民政部2016年5月26日在官網(wǎng)上公布了《基金會(huì)管理?xiàng)l例(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》進(jìn)行為期一個(gè)月的公開(kāi)征求意見(jiàn)。意見(jiàn)稿規(guī)定了行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督、政府監(jiān)管相結(jié)合的綜合監(jiān)管、將現(xiàn)行的基金會(huì)年檢制度改為年度報(bào)告制度，加強(qiáng)對(duì)基金會(huì)的信用約束，探索建立信用記錄、活動(dòng)異常名錄等制度等內(nèi)容。由于基金會(huì)本身是一個(gè)專業(yè)性、公益性較強(qiáng)的法人組織，由此，山東省的基金會(huì)其他組織可以承擔(dān)的行政職能應(yīng)該主要從基金會(huì)的行業(yè)監(jiān)管、過(guò)程監(jiān)督以及法人或者非法人的捐贈(zèng)、募捐等公益活動(dòng)的行政監(jiān)督檢查、行政許可、行政獎(jiǎng)勵(lì)職能著手。

第四，城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類其他組織。

城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類其他組織主要是指社區(qū)基層社會(huì)組織，是指伴隨著社區(qū)功能的逐步完善而發(fā)展起來(lái)的一種新型群眾組織形式，是以社區(qū)居民為成員、以社區(qū)地域?yàn)榛顒?dòng)范圍、以滿足社區(qū)居民的不同需求為目的，由居民自發(fā)成立或參與，介于社區(qū)個(gè)體組織(社區(qū)黨組織和社區(qū)委員會(huì))和居民個(gè)體之間的組織。*陳志衛(wèi)、戴志為等：《新社會(huì)組織實(shí)踐與研究》，中國(guó)社會(huì)出版社2008年版，第148頁(yè)。這些其他組織的服務(wù)范圍較為廣泛(如前所述)，這樣一些其他組織既包括了民辦非企業(yè)，也包括一些在區(qū)(縣)、街道備案的帶有社團(tuán)性質(zhì)的“準(zhǔn)社團(tuán)組織”和既沒(méi)有登記也沒(méi)有備案的民間草根組織。目前，這一類其他組織是目前全國(guó)各地?cái)?shù)量增長(zhǎng)較快，大量的民間草根組織通過(guò)登記注冊(cè)成為正式其他組織，但這類其他組織發(fā)展良莠不齊，是目前各地政府正在重點(diǎn)關(guān)注、培育和孵化的其他組織類型，社區(qū)其他組織在我國(guó)屬于較為新型的其他組織類型，起步較晚，發(fā)展不夠成熟。

因此，城鄉(xiāng)社區(qū)其他組織首先是民辦非企業(yè)法人，其次要發(fā)展較為成熟，這樣的其他組織才能考慮承擔(dān)地方政府行政職能。承擔(dān)的地方政府行政職能主要是與民政部門(mén)有關(guān)的某些職能，如社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的評(píng)估、社區(qū)居民的福利政策、福利制度具體實(shí)施，包括老年人享受社區(qū)養(yǎng)老的篩查、殘疾人的評(píng)定與享受福利服務(wù)的核定和核實(shí)，社區(qū)老年人或殘疾人的康復(fù)護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)的制定與篩選等職能。

需要明確的是，按照新修正的《中華人民共和國(guó)立法法》(2015年3月15日)第四章第72條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”在市級(jí)地方立法賦予其他組織行使行政管理職能的內(nèi)容主要應(yīng)限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的內(nèi)容。

2.地方立法賦予其他組織行政職能的權(quán)限規(guī)定

行政權(quán)限是指法律規(guī)定的行政主體行使職權(quán)所不能逾越的范圍或界限。換言之，行政權(quán)限就是行政職權(quán)的限度。行政主體行使職權(quán)超越該“限度”，便構(gòu)成行政越權(quán)，視為無(wú)效。行政權(quán)限分為縱橫兩大類。縱向行政權(quán)限是指有隸屬關(guān)系的上下級(jí)行政主體之間權(quán)力行使范圍的劃分。橫向權(quán)限是指無(wú)隸屬關(guān)系的行政主體之間權(quán)力行使范圍的劃分。這種權(quán)限又可分為區(qū)域管轄權(quán)限和公務(wù)管轄權(quán)限。其他組織承擔(dān)行政管理職能的權(quán)限，主要應(yīng)該根據(jù)不同的行政職能所遵守的法律、法規(guī)而定。

由于我國(guó)其他組織承擔(dān)行政管理職能的條件還不完全成熟，不完全成熟表現(xiàn)為：第一，雖然事業(yè)單位、社會(huì)組織自身發(fā)展較為成熟，也有能力承接行政管理職能，但社會(huì)團(tuán)體與政府部門(mén)的關(guān)系還沒(méi)有理順，政社還沒(méi)有完全分開(kāi)，兼有政府和其他組織的屬性。第二，一些自下而上形成的獨(dú)立于政府部門(mén)的民間其他組織如社區(qū)其他組織目前自身建設(shè)與發(fā)展不足，承接政府的行政職能還不成熟。如果說(shuō)，從理念和規(guī)劃層面來(lái)考慮的話，地方立法賦予其他組織承擔(dān)行政職能的權(quán)限需要慎重，需要小步慢走試探開(kāi)展，只有待其他組織發(fā)展較為成熟時(shí)候，才能逐步擴(kuò)大其他組織行使行政職能的權(quán)限。就目前來(lái)說(shuō)，還不能給予其他組織太多、自由裁量較大的行政權(quán)限，而且行政權(quán)限是與承擔(dān)的行政職能對(duì)等的，有什么樣的行政職能，就有什么樣的行政權(quán)限。

就幾種最常見(jiàn)并且是重要的具體行政行為包括行政命令、行政征收、行政許可、行政確認(rèn)、行政監(jiān)督檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決等，*羅豪才、湛中樂(lè)主編：《行政法學(xué)》(第二版)，北京大學(xué)出版社2006年版，第177～261頁(yè)。就目前而言，省級(jí)和市級(jí)地方立法賦予其他組織行政管理職能權(quán)限，以行政行為中的不直接體現(xiàn)國(guó)家意志和執(zhí)行強(qiáng)制力為主的原則，原則上應(yīng)該以服務(wù)性、專業(yè)管理性為主要特征，且行政執(zhí)行過(guò)程中以羈束性行政權(quán)限為主，包括專業(yè)性行政許可、專業(yè)性行政監(jiān)督檢查，以及行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)等為主。如行政給付這一行政行為，主要是一種物質(zhì)幫助職能，行政給付的對(duì)象是法律法規(guī)規(guī)定的特定相對(duì)人，并且給付的標(biāo)準(zhǔn)，法律法規(guī)都做出了明確的具體規(guī)定，如有關(guān)最低社會(huì)保障費(fèi)的數(shù)額、撫恤金數(shù)額等都是法律明確規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有自由裁量的權(quán)力，根據(jù)有關(guān)的法律、法規(guī)，行政給付的形式可以分為撫恤金、特定人員離退休金、社會(huì)救濟(jì)、福利金、自然災(zāi)害救濟(jì)金及救濟(jì)物資等。這些行政給付的標(biāo)準(zhǔn)，都有相關(guān)的法律、法規(guī)規(guī)定，如《殘疾人保障法》《城市無(wú)著落的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》《退伍義務(wù)兵安置辦法》等，其他組織只要按照法律法規(guī)中具體細(xì)則規(guī)定執(zhí)行就可以。

(三)其他組織準(zhǔn)入資格的原則性規(guī)定

如前所述，一方面是山東省其他組織的不成熟，另一方面，是目前地方立法特別是市級(jí)層面的地方立法尚不成熟，一些地方性法規(guī)的空白和法規(guī)的不完善。因此，對(duì)于其他組織承擔(dān)行政職能所需要的資格，就需要高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，重點(diǎn)考察其他組織自身，同時(shí)兼顧承擔(dān)行政職能的特性，對(duì)其他組織準(zhǔn)入資格的規(guī)定主要應(yīng)該遵循以下六個(gè)原則：

1.法定性原則

首先，其他組織是經(jīng)過(guò)正式登記注冊(cè)的法人，由于目前沒(méi)有登記注冊(cè)的社會(huì)自組織數(shù)量龐大，正式的法人團(tuán)體是承擔(dān)政府行政職能的根本前提，只有具有法律資格的法人其他組織，政府才有可能授權(quán)其承擔(dān)行政職能。其次，其他組織需要完全按照《事業(yè)單位登記管理暫行條例》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)的規(guī)定，形成完善的組織結(jié)構(gòu)、登記管理、人力資源管理、財(cái)務(wù)管理、資金管理、稅收管理、項(xiàng)目監(jiān)管、行業(yè)自律、監(jiān)督、評(píng)估等一整套的正式的運(yùn)作制度，并且已經(jīng)運(yùn)行較為成熟。再次，其他組織成立時(shí)間有一定年限，期間應(yīng)無(wú)不良信用記錄，更無(wú)違反法律法規(guī)的行為。遵守法律禁止的行為，如禁止利益分配、禁止私人利益、禁止自我交易等行為。最后，其他組織是在我國(guó)設(shè)立的國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)，不是國(guó)際性組織，從事的服務(wù)活動(dòng)不涉及不同國(guó)家間的事務(wù)。

2.政治性原則

在目前的制度背景下，其他組織需要在思想上與行動(dòng)上與中國(guó)共產(chǎn)黨保持一致，黨建工作開(kāi)展較為成熟，具有完善黨的組織結(jié)構(gòu)，定期開(kāi)展黨的日?；顒?dòng)，不存在反黨、反社會(huì)主義和分裂國(guó)家的動(dòng)機(jī)和行為，也不存在拉幫結(jié)派影響社會(huì)穩(wěn)定的行為。其他組織能夠從國(guó)家和群體利益的大局出發(fā)，講政治、講黨性、講原則，敢于承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，以服務(wù)和奉獻(xiàn)社會(huì)大眾為目的。

3.能力性原則

主要從其他組織從事的服務(wù)內(nèi)容看，其他組織應(yīng)該在某一領(lǐng)域具備一定的資質(zhì)和條件，具有相應(yīng)的評(píng)定等級(jí)，并且有豐富的活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)和服務(wù)能力，或者曾經(jīng)受政府委托從事某一領(lǐng)域的服務(wù)，受到政府部門(mén)和服務(wù)對(duì)象認(rèn)可，效果良好，或者得到在某一領(lǐng)域活動(dòng)能力的全國(guó)性、全省性或全市性的資歷證明或獎(jiǎng)勵(lì)，符合承擔(dān)全省或者全市某一領(lǐng)域的職能的硬性規(guī)定和指標(biāo)要求。

4.專業(yè)性原則

復(fù)雜多樣的其他組織，在成立之初，就明確為自己定位，要么是基于某一特定行業(yè)領(lǐng)域開(kāi)展的專業(yè)性活動(dòng)如行業(yè)協(xié)會(huì)，其成員往往是該行業(yè)的資深人士，協(xié)會(huì)本身從事的活動(dòng)也限制在該行業(yè)范圍內(nèi)，或者是針對(duì)某一特定人群開(kāi)展的專業(yè)性服務(wù)活動(dòng)，如殘疾人協(xié)會(huì)開(kāi)展的對(duì)殘疾人的康復(fù)護(hù)理專業(yè)服務(wù)活動(dòng)。該組織在某一領(lǐng)域具有普通群體或個(gè)體所不能具有的特殊專業(yè)性特長(zhǎng)，并且已經(jīng)開(kāi)展了大量的專業(yè)性服務(wù)，在某一領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，服務(wù)效果明顯。因此，地方立法授權(quán)的其他組織必須是非常專業(yè)的其他組織類型。

5.公共服務(wù)性原則

其他組織服務(wù)的人群大多是社會(huì)邊緣性群體，服務(wù)的活動(dòng)與慈善事業(yè)、社會(huì)救助、環(huán)境、濟(jì)困扶貧、人口、教育等問(wèn)題有關(guān)，這些問(wèn)題都屬于公共性議題，受社會(huì)大眾普遍關(guān)注。弱勢(shì)群體存在普遍服務(wù)需求，是新公共服務(wù)理論背景下政府主要關(guān)注的公共性問(wèn)題，也是目前多元主體共治背景下，政府和其他組織的共同關(guān)注領(lǐng)域，具有這樣一些公共服務(wù)內(nèi)容的其他組織，才是政府應(yīng)該首先考慮的授權(quán)對(duì)象。

6.合作性原則

一方面，其他組織在服務(wù)內(nèi)容及服務(wù)追求方面與政府的服務(wù)目標(biāo)有契合之處，如賑災(zāi)救濟(jì)，關(guān)涉道義與扶危救助的事業(yè)，目前單靠政府一方的力量已經(jīng)不能滿足受災(zāi)群體的需求，大量的NGO開(kāi)展著和政府同質(zhì)性的服務(wù)工作，大量公益慈善組織、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在其中發(fā)揮了非常重要的作用，但由于體制和體制的限制，有些工作其他組織無(wú)法放開(kāi)手腳，一些工作職能需要地方立法授權(quán)才能開(kāi)展，這就需要政府改變服務(wù)方式，采取購(gòu)買(mǎi)專業(yè)服務(wù)、專業(yè)崗位的方式；另一方面，合作性原則還體現(xiàn)為其他組織已經(jīng)有與政府共同實(shí)施服務(wù)的合作經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)，并且合作開(kāi)展服務(wù)，效率更高，群體更滿意，例如施行了多年的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)、購(gòu)買(mǎi)崗位、購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，以及公辦民營(yíng)、公建民營(yíng)等成功的官民合作服務(wù)模式，這是地方立法授權(quán)其他組織承擔(dān)政府職能的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。

(四)地方立法賦予其他組織行政職能授權(quán)時(shí)的特殊要求

地方立法授予其他組織行政管理職能時(shí)，需要根據(jù)各地市情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況的實(shí)際變化，適時(shí)調(diào)整一般其他組織的準(zhǔn)入資格，做出一些特殊規(guī)定。主要有：

一是伴隨政府職能轉(zhuǎn)變的情況，需要在授權(quán)其他組織行使行政職能時(shí)候，調(diào)整其他組織的準(zhǔn)入資格原則性規(guī)定。

二是遇到突發(fā)性事件和不可抗力的突發(fā)性事件、災(zāi)害、災(zāi)難，可以臨時(shí)擴(kuò)大地方立法對(duì)其他組織的授權(quán)，包括授權(quán)的職能范圍和權(quán)限規(guī)定。

三是出現(xiàn)新的法律、法規(guī)，或現(xiàn)有的法律、法規(guī)的原則性內(nèi)容發(fā)生變動(dòng)時(shí)候，地方立法授權(quán)的其他組織行政職能的內(nèi)容也需要隨之發(fā)生修改和變更。

四是在一些新經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、新社會(huì)活動(dòng)出現(xiàn)，伴隨著出現(xiàn)的新型其他組織，可以在考察其他組織自身具體情況，在條件成熟時(shí)候，將地方行政職能授權(quán)這些新型其他組織承擔(dān)。

五是由于各市的政府職能差異較大，各市可以根據(jù)市情特色及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化，選擇適合的其他組織授權(quán)行使行政職能。如青島市海洋經(jīng)濟(jì)特色鮮明，則優(yōu)先考慮授權(quán)海洋專業(yè)其他組織承擔(dān)行政職能。

六是在地方立法不完善的背景下，應(yīng)該避免授權(quán)其他組織承擔(dān)多重行政職能的問(wèn)題，在立法時(shí)應(yīng)該充分調(diào)查，深入溝通，科學(xué)論證，避免權(quán)力、職能交叉現(xiàn)象。

七是在地方立法不完善的情況下，在行使行政職能過(guò)程中，應(yīng)該考慮到作為行政主體的其他組織與其他行政主體其他組織和其他行政機(jī)關(guān)聯(lián)合行使行政職能時(shí)，成立臨時(shí)的多部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制。

四、地方立法授權(quán)其他組織行使行政職能的程序問(wèn)題

(一)地方立法授權(quán)其他組織承擔(dān)行政職能的立法程序

從一般立法程序來(lái)看，立法程序內(nèi)容多、范圍廣:在立法準(zhǔn)備階段，主要包括確定立法項(xiàng)目、采納立法建議、接受立法創(chuàng)立、做出立法決策、確定法案起草機(jī)關(guān)、決定委托起草、起草法案等方面的程序；在由法案到法的階段，主要包括提出法案、注冊(cè)法案、法案列入議程、審議法案、大會(huì)報(bào)告、協(xié)調(diào)或協(xié)商有關(guān)問(wèn)題、表決法案、復(fù)議法案、公決法案、批準(zhǔn)法案、法案或法的備案、公布法等方面的程序。*周旺生：《立法學(xué)教程》，北京大學(xué)出版社2006年版，第241頁(yè)。

目前全國(guó)還沒(méi)有對(duì)制定地方性法規(guī)的程序做統(tǒng)一規(guī)定，大致而言，地方性立法的制定程序主要包括：地方性法規(guī)的制定規(guī)劃和計(jì)劃、地方性法規(guī)草案的起草、地方性法規(guī)草案的提出、地方性法規(guī)草案的審議、地方性法規(guī)草案的表決和批報(bào)、地方性法規(guī)的公布。*周旺生：《立法學(xué)教程》，北京大學(xué)出版社2006年版，第241頁(yè)。而本文研究的地方立法授權(quán)其他組織承擔(dān)行政職能，本質(zhì)上就是地方立法的過(guò)程，立法程序自然與地方性法規(guī)的制定程序是一致的。只是立法內(nèi)容主要是授權(quán)其他組織承擔(dān)行政職能的一般規(guī)定。具體而言：

第一，地方立法授權(quán)其他組織承擔(dān)行政職能制定規(guī)劃和計(jì)劃。省和市級(jí)立法機(jī)關(guān)應(yīng)從地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的實(shí)際需要出發(fā)，尤其是考慮到前文敘及的其他組織承擔(dān)的可能的行政職能來(lái)規(guī)劃和計(jì)劃，賦予哪些其他組織和承擔(dān)哪些行政職能，并且根據(jù)實(shí)際情況，適時(shí)予以調(diào)整。

第二，地方立法授權(quán)其他組織承擔(dān)行政職能草案的起草。由于其他組織種類繁多，涉及各行各業(yè)，各類人群，草案的起草除了需要主要由地方人大常委會(huì)專門(mén)委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)、政府法制機(jī)構(gòu)和政府其他有關(guān)職能部門(mén)、人民法院和人民檢察院外，企事業(yè)、其他組織或者個(gè)人，也可以參與其中，提出建議。這個(gè)過(guò)程具體要經(jīng)過(guò)以下幾個(gè)步驟：一是確定起草單位和起草人員；二是組織調(diào)查研究；三是起草條文；四是廣泛征求意見(jiàn)；五是將重大問(wèn)題向省人大提出報(bào)告；六是提交有提議案權(quán)的機(jī)關(guān)討論。

第三，地方立法授權(quán)其他組織承擔(dān)行政職能草案的提出。在這一過(guò)程中，授權(quán)其他組織承擔(dān)行政職能的草案既可以向地方人民代表大會(huì)提出，也可以向地方人民代表大會(huì)常委會(huì)提出。

第四，地方立法授權(quán)其他組織承擔(dān)行政職能草案的審議。審議是立法機(jī)關(guān)對(duì)法案在反復(fù)論證的基礎(chǔ)上，決定其能否最終成為法律的關(guān)鍵階段，在這個(gè)階段，需要做好：一是審議前的準(zhǔn)備工作，如需要提前一段時(shí)間將法律草案發(fā)給代表；二是聽(tīng)取草案的說(shuō)明并進(jìn)行審議；三是專門(mén)委員會(huì)審議；四是審議地方性法規(guī)草案修改稿。

第五，地方立法授權(quán)其他組織承擔(dān)行政職能草案的表決和報(bào)批。根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方組織法》的規(guī)定，人大會(huì)議表決地方性法規(guī)草案，以全體代表的過(guò)半數(shù)通過(guò)，常委會(huì)表決地方性法規(guī)草案，以常委會(huì)全體組成人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。

第六，地方立法授權(quán)其他組織承擔(dān)行政職法規(guī)的公布。

(二)獲得授權(quán)的其他組織履行行政職能的程序

獲得授權(quán)的其他組織成為行政主體，獲得了行政執(zhí)法權(quán)，被賦予了行政管理職能，但需要嚴(yán)格遵守行政程序的法律法規(guī)的規(guī)定，目前我國(guó)還沒(méi)有一部統(tǒng)一的《行政程序法》。我省其他組織在履行行政職能時(shí)，應(yīng)該嚴(yán)格按照《山東省行政程序規(guī)定》的規(guī)定，開(kāi)展具體的行政行為。此外還應(yīng)該按照《中華人民共和國(guó)行政許可法》《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》《中華人民共和國(guó)立法法》，以及國(guó)務(wù)院行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章以及地方性法規(guī)的有關(guān)規(guī)定。

根據(jù)前述其他組織承擔(dān)行政職能的范圍和權(quán)限的討論，其他組織履行行政職能的程序應(yīng)該以外部行政程序?yàn)橹?，外部程序是法定程序?孫榮、徐紅主編：《行政學(xué)原理》，復(fù)旦大學(xué)出版社2001年版，第176頁(yè)。所謂法定程序，即是由法律加以明確規(guī)定，行政主體必須嚴(yán)格遵守的程序，行政主體實(shí)施行政行為時(shí)，違反法定程序?qū)?dǎo)致該行為的被撤銷(xiāo)，同時(shí)是行政執(zhí)法程序。

《山東省行政程序規(guī)定》第2條規(guī)定，本省各級(jí)行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織和依法受委托的組織實(shí)施行政行為，應(yīng)當(dāng)遵守本規(guī)定。第14條規(guī)定，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義行使行政職權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。其他組織在履行行政職責(zé)時(shí)，需要嚴(yán)格遵守相關(guān)程序。下面從《山東省行政程序規(guī)定》的規(guī)定加以分析。

第一，明確管轄地域，明確管轄權(quán)?！渡綎|省行政程序規(guī)定》第18條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的地域管轄權(quán)依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定確定；沒(méi)有明確規(guī)定的，由行政管理事項(xiàng)發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)管轄。但是有下列情形之一的除外：一是涉及公民身份事務(wù)的，由其住所地行政機(jī)關(guān)管轄；住所地與經(jīng)常居住地不一致的，由經(jīng)常居住地行政機(jī)關(guān)管轄；住所地與經(jīng)常居住地都不明確的，由最后居住地行政機(jī)關(guān)管轄；二是涉及法人和其他組織主體資格事務(wù)的，由其主要營(yíng)業(yè)地或者主要辦事機(jī)構(gòu)所在地行政機(jī)關(guān)管轄；三是涉及不動(dòng)產(chǎn)的，由不動(dòng)產(chǎn)所在地行政機(jī)關(guān)管轄。對(duì)于行政管轄權(quán)的規(guī)定，第19條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)受理公民、法人和其他組織的申請(qǐng)或者依職權(quán)啟動(dòng)行政程序后，認(rèn)為不屬于自己管轄的，應(yīng)當(dāng)移送有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)，并通知當(dāng)事人；受移送的行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不屬于自己管轄的，不得再行移送，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)共同上一級(jí)行政機(jī)關(guān)指定管轄。第20條規(guī)定，兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)對(duì)同一行政管理事項(xiàng)都有管轄權(quán)的，由先受理的行政機(jī)關(guān)管轄；發(fā)生管轄爭(zhēng)議的，由共同上一級(jí)行政機(jī)關(guān)指定管轄。情況緊急、不及時(shí)采取措施將對(duì)公共利益或者公民、法人和其他組織合法權(quán)益造成重大損害的，行政管理事項(xiàng)發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要處理，并立即通知有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)。以上對(duì)地域管轄權(quán)和事務(wù)管轄權(quán)的明確規(guī)定，其他組織在行使行政職能，必須參照?qǐng)?zhí)行。

第二，針對(duì)具體的行政職能的執(zhí)法程序，依據(jù)具體的法律規(guī)定執(zhí)行。以行政給付這一行政職能為例，一般來(lái)說(shuō)，法律規(guī)范對(duì)行政給付的對(duì)象、條件、標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目、數(shù)額等都做出具體規(guī)定，作為行政主體的其他組織不能任意給付，如青島市城鄉(xiāng)居民最低生活保障金的發(fā)放，如果由其他組織作為青島市城市低保金管理的行政服務(wù)主體之一，則需要嚴(yán)格按照《青島市城市居民最低生活保障工作規(guī)定》的具體規(guī)定來(lái)執(zhí)行，如該規(guī)定第四章中，城市低保對(duì)象的確定第19條，申請(qǐng)城市低保的人員，必須同時(shí)具備以下條件：一是有戶籍所在地常住非農(nóng)業(yè)戶口；二是共同生活的家庭成員月人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘械捅?biāo)準(zhǔn)。第五章家庭收入的確定，第22條家庭收入是指共同生活的家庭成員的全部貨幣收入和實(shí)物收入的總和。貨幣收入包括工資、獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼，以及現(xiàn)金發(fā)放的勞保福利、一次性安置費(fèi)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金(含自謀職業(yè))或生活補(bǔ)助費(fèi)、離退休金、中心退養(yǎng)基本生活費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)金、存款及利息、有價(jià)證券及紅利、特許權(quán)使用收入、租賃房屋收入、接受饋贈(zèng)和繼承收入、贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)、第二職業(yè)收入、自謀職業(yè)收入和其他一切應(yīng)計(jì)入的收入。實(shí)物收入按市場(chǎng)價(jià)折款計(jì)入家庭收入。由此可見(jiàn)，其他組織在具體行政行為中，多是以行政執(zhí)行者的角色出現(xiàn)，行政行為有現(xiàn)成的標(biāo)準(zhǔn)參照?qǐng)?zhí)行，盡量避免使用自由裁量的權(quán)力。

五、地方立法授權(quán)其他組織行使行政職能的監(jiān)督機(jī)制

其他組織一旦被立法授權(quán)就成為獨(dú)立的行使行政行為的行政主體，其行政行為就處于行政法律關(guān)系中，即其主體是以行政主體的資格出現(xiàn)，必然要受到行政監(jiān)督。被授權(quán)的其他組織的行政違法與國(guó)家行政機(jī)關(guān)一樣，需要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。目前，山東省其他組織發(fā)展中存在能力不強(qiáng)、效率不高、管理不規(guī)范、機(jī)制不健全等問(wèn)題，一定程度上阻礙了其他組織承擔(dān)政府職能的發(fā)展。即使是發(fā)展較為成熟，在理論上說(shuō)能夠承擔(dān)行政職能的其他組織，也需要加強(qiáng)監(jiān)督和監(jiān)管機(jī)制，一開(kāi)始就從根本性的制度和體制上約束和規(guī)制其他組織承擔(dān)行政職能的行政行為。

(一)地方立法授權(quán)其他組織行使行政職能的監(jiān)督主體

行政監(jiān)督的主體是具有監(jiān)督權(quán)限的國(guó)家行政機(jī)關(guān)以及國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)團(tuán)體和人民群眾等。地方立法授權(quán)其他組織行使監(jiān)督的主體既包括行政主管部門(mén)、行政監(jiān)督機(jī)關(guān)地方人大，還包括行政相對(duì)人、利害相關(guān)人等。

1.行政主管部門(mén)

行政主管部門(mén)的監(jiān)督一般是指職能監(jiān)督，即政府行政職能主管部門(mén)，在其職能范圍內(nèi)對(duì)承擔(dān)一定行政職能的其他組織實(shí)行的工作監(jiān)督，如省民政廳、市民政局對(duì)其他組織在行使行政給付這一行政行為時(shí)的業(yè)務(wù)監(jiān)督，省科技廳在行業(yè)協(xié)會(huì)給予某一企業(yè)的行政確認(rèn)的行政行為的業(yè)務(wù)監(jiān)督。行政主管部門(mén)的監(jiān)督主要以業(yè)務(wù)內(nèi)容為核心的專項(xiàng)監(jiān)督，是本級(jí)或上級(jí)主管行政部門(mén)對(duì)其他組織行使行政職能時(shí)的監(jiān)督。

2.地方人大的監(jiān)督

其他組織作為授權(quán)行使行政職能的行政主體，其行政權(quán)力是地方權(quán)力機(jī)關(guān)地方人大及其常委會(huì)授予的，受地方權(quán)力機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，要自覺(jué)接受監(jiān)督，在地方人民代表大會(huì)及其常委會(huì)開(kāi)會(huì)期間，代表和委員有權(quán)依照法律規(guī)定的程序?qū)ζ渌M織及其他組織有關(guān)負(fù)責(zé)人提出質(zhì)詢，了解并監(jiān)督其他組織的行政職能，消除不適當(dāng)?shù)男姓袨?，以保障其他組織按照法律法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定準(zhǔn)確、全面地執(zhí)行應(yīng)有的行政權(quán)力、承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。例如在基金會(huì)其他組織在救災(zāi)救濟(jì)行政行為中，承擔(dān)發(fā)放善款的職能，但是如果程序不合規(guī)，或信息不透明，或發(fā)放金額有差錯(cuò)等問(wèn)題，地方人大就可以行使行政監(jiān)督權(quán)利。

3.行政相對(duì)人

行政相對(duì)人是指處在行政管理法律關(guān)系中的個(gè)人、組織，作為個(gè)人、組織，無(wú)論其權(quán)益受到行政主體行政行為的直接影響還是間接影響，都是行政相對(duì)人。行政主體和行政相對(duì)人構(gòu)成了行政法律關(guān)系，現(xiàn)代依法行政的原理，要求其他組織這一行政主體依法行政，不能侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，不能侵犯行政相對(duì)人的利益。行政相對(duì)人可以監(jiān)督其他組織的人浮于事、辦事拖拉、不負(fù)責(zé)任、推諉扯皮等官僚作風(fēng)，監(jiān)督其他組織利用手中行政職權(quán)謀取私利、行賄受賄等，行政相對(duì)人作為非常有效的監(jiān)督主體，依法享有對(duì)行政主體及其工作人員實(shí)施的違法、不當(dāng)?shù)男姓袨橛袡?quán)提出批評(píng)、控告、檢舉的權(quán)利，并有權(quán)就如何改善行政主體的工作和提高行政管理和服務(wù)質(zhì)量提出建議、意見(jiàn)。它包括批評(píng)權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)、建議權(quán)等。

4.利害相關(guān)人

行政法律關(guān)系中，除了行政相對(duì)人這一行政關(guān)系主體外，還有利害相關(guān)人。一般認(rèn)為是權(quán)益受到行政行為侵害的直接當(dāng)事人。授權(quán)的其他組織在行使行政職能時(shí)，如果存在行政違法行為，可能的后果之一是實(shí)施的行政管理行為直接侵犯了利害相關(guān)人的利益，利害相關(guān)人也可以通過(guò)行政訴訟的方式解決。例如在給城鄉(xiāng)居民最低生活保障金發(fā)放這一行政給付的行政行為中，其他組織由于瀆職或其他非正常原因，沒(méi)有給予符合條件的低保居民低保保障金，導(dǎo)致其生活不下去，損害了低保居民的利益，低保居民可以行使行政監(jiān)督的權(quán)利。

(二)地方立法授權(quán)其他組織行使行政職能的監(jiān)督對(duì)象

所謂行政監(jiān)督的對(duì)象，一般而言，是以行政機(jī)關(guān)或被授權(quán)的非行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為和具體行政行為為監(jiān)督對(duì)象，對(duì)授權(quán)承擔(dān)行政職能的其他組織監(jiān)督的主要是具體行政行為，如行政確認(rèn)行政行為，對(duì)事實(shí)的行政確認(rèn)，其他組織行政主體對(duì)某項(xiàng)事實(shí)的確認(rèn)，如對(duì)違反環(huán)保違反行為性質(zhì)的確認(rèn)，但是這一行政確認(rèn)的行政行為是否準(zhǔn)確、適度，符合有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，需要得到監(jiān)督。

行政合法性原則，又稱依法行政原則，是指所有行政法律關(guān)系當(dāng)事人都必須嚴(yán)格遵守并執(zhí)行行政法律的規(guī)定，一切行政活動(dòng)都必須以法律為依據(jù)，任何行政法律關(guān)系主體不得享有法外特權(quán)，越權(quán)行為是無(wú)效行為，違反行政法律規(guī)范的行為應(yīng)導(dǎo)致相應(yīng)的法律后果，一切行政違法主體必須承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。行政合法性原則同樣適用于作為行政主體的其他組織。對(duì)行政對(duì)象的監(jiān)督可以參照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》等法律法規(guī)。

1.監(jiān)督其他組織的行政行為合法性

由于授權(quán)其他組織承擔(dān)行政職能處于探索階段，一方面在授予適當(dāng)行政職能的同時(shí)，還要充分考慮到其作為非行政機(jī)關(guān)行使行政行為的實(shí)體合法性問(wèn)題，也要考慮到程序合法問(wèn)題，以及具體的行政行為合法性問(wèn)題。其他組織在一開(kāi)始承擔(dān)行政職能時(shí)，一定會(huì)面臨行使行政權(quán)力的不當(dāng)、過(guò)當(dāng)或不足等問(wèn)題，以及是否按照有關(guān)法律法規(guī)正確地行使了行政職能，其行政行為合法性問(wèn)題如何，這些都需要有關(guān)行政主體進(jìn)行監(jiān)督。

如前所述，在目前山東省其他組織發(fā)展現(xiàn)狀下，有些行政職能尚不易由社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)，如行政命令、行政征收、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法行為、行政裁決、行其他組織政仲裁、行政調(diào)解等行政司法行為。目前行政監(jiān)督的對(duì)象主要是適合由其他組織承擔(dān)的一些行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政給付、行政資助等其他行政管理行為。

2.監(jiān)督其他組織相關(guān)負(fù)責(zé)人及工作人員行政行為的合法性

被授權(quán)的具備行使行政職能的其他組織作為行政主體，其他組織負(fù)責(zé)人及其工作人員作為其他組織這一行政主體的具體行為人，在履行行政行為時(shí)，一旦具有行政違法行為，將與其他組織一樣承擔(dān)行政法律責(zé)任，瀆職、失職和一切違法行為都應(yīng)受到法律的追究，造成行政相對(duì)人合法權(quán)益損害的，要依法予以賠償。

3.監(jiān)督其他組織履行職責(zé)的效率

其他組織在履行行政職能不存在行政違法的情況下，如果存在行政成本過(guò)高、效率低，服務(wù)群體不滿意等問(wèn)題，就從根本上違背了地方立法授權(quán)其他組織行使行政職能的初衷，達(dá)不到多元主體共同參與地方治理，提高服務(wù)效能、使社會(huì)大眾滿意的目標(biāo)。因此，需要制定相關(guān)的評(píng)價(jià)和監(jiān)督指標(biāo)，對(duì)承擔(dān)地方行政職能的不同行業(yè)、不同類別的其他組織的履行行政職能的效率進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估，以不斷改進(jìn)其他組織履行行政職能的效率。

論 文 ?梁漱溟新儒家法律思想研究?邊疆多民族地區(qū)的“合作治理”?困境與治理:涉法涉訴無(wú)理信訪中的行動(dòng)邏輯?英國(guó)設(shè)立最高法院的法政動(dòng)因?拉美國(guó)家人權(quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在國(guó)家政治轉(zhuǎn)型中的作用

《政治法學(xué)研究》

*陳為智，法學(xué)博士，青島科技大學(xué)法學(xué)院副教授。