張劍源

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邊疆多民族地區(qū)的“合作治理”
——新中國成立初期國家在云南的實踐

張劍源*

一、導論

歷史經(jīng)驗表明，邊疆治理效能從總體上與兩個因素密切相關(guān)。一個因素是國家能力，所要解決的核心問題是：在邊疆治理結(jié)構(gòu)確立和完善的基礎(chǔ)上，如何使國家的邊疆治理政策能夠落到實處，以及如何回應在邊疆治理過程中出現(xiàn)的新的問題和挑戰(zhàn)。另一個因素是治理結(jié)構(gòu)，它所要解決的核心問題是：在統(tǒng)一的多民族國家內(nèi)部，國家應當如何處理“多元”、“差異”，以及如何處理中央與邊疆民族地方的關(guān)系。*參見張劍源：“治邊西南：歷史經(jīng)驗與當代啟示”，載蘇力主編：《法律和社會科學》(第13卷第2輯)，法律出版社2014年版。另外，福山在其研究中也發(fā)現(xiàn)，與治理結(jié)構(gòu)相關(guān)的“民族建設(shè)”和與國家能力相關(guān)的“國家組織建設(shè)”，在西方政治發(fā)展過程中同樣是至關(guān)重要的決定性因素。參見[美]福山：《政治秩序與政治衰?。簭墓I(yè)革命到民主全球化》，毛俊杰譯，廣西師范大學出版社2015年版，第150～179頁。本文將繼續(xù)對后一個問題繼續(xù)展開討論(前一個問題將在另外一篇文章中展開討論)，試圖探討在中國這樣一個統(tǒng)一的多民族國家內(nèi)部解決差異、多元的有效方式。

1950年到1957年間，國家在云南實施了以漸進主義政策、多元文化政策和民族區(qū)域自治制度為代表的治理策略。與歷史上不同時期處理邊疆多民族地區(qū)的差異、多元的策略相比，這一策略具有明顯的“合作”特征，特別強調(diào)從實際出發(fā)，強調(diào)文化上的多元、經(jīng)濟上的漸進主義，同時強調(diào)對各民族平等權(quán)利的保障。

“合作治理”是一個在公共行政領(lǐng)域探討較多的議題。新近有關(guān)“合作治理”的定義——一種為了實現(xiàn)公共目的，使人們有建設(shè)性地參與跨公共部門、跨不同層級政府、和(或)跨公共、私人、公民團體的，公共政策制定和管理的過程和結(jié)構(gòu)；或，一個以共識為導向的決策過程，有助于達成使更多利益相關(guān)者滿意的集體決策*參見蔡嵐：“合作治理:現(xiàn)狀和前景”，載《武漢大學學報》(哲學社會科學版)2013年第3期?！m然都是圍繞當代國家行政管制改革而展開，*參見[美]朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海、陳標沖譯，商務印書館2010年版。然而，在廣泛的世界政治發(fā)展歷程可以看到，“合作治理”問題實際上已經(jīng)遠遠超出了(狹義上)行政管制的單一范圍。它在廣義上與國家建構(gòu)以及現(xiàn)代民族國家的族際政治整合等問題都有著密切的聯(lián)系。毛澤東在“論十大關(guān)系”中就曾提到，“在建設(shè)強大的社會主義國家”過程中，應該保證中央和地方“兩個積極性”，而不是要“把什么都集中到中央”。他還特別提到，“要提倡同地方商量辦事的作風”。*《毛澤東選集》(第五卷)，人民出版社1977年版，第275～276頁。王明珂所提出的“共生、互動”的觀點同樣對我們這里探討“合作治理”有啟發(fā)意義。他說：“我不認為今日中國漢族與55個少數(shù)民族之國族結(jié)構(gòu)為一近現(xiàn)代民族現(xiàn)象，而將之視為長程歷史中‘華夏’與其‘邊緣’共生、互動，并經(jīng)過近代變遷而造成的結(jié)果?！?王明珂：“建‘民族’易，造‘國民’難”，載《文化縱橫》2014年第3期。

本文中的“合作治理”實際上就是一個廣義上的概念(不僅僅只是指公共行政意義上的“合作”)，主要是指國家通過政治、經(jīng)濟、文化等制度設(shè)計，努力化多元、差異為“合作”，促進國家在邊疆多民族地區(qū)有效治理的過程。*參見[美]路易莎：《少數(shù)的法則》，校真譯，貴州大學出版社2009年版，第71～82頁。鄧小平于1950年7月21日在歡迎赴西南地區(qū)的中央民族訪問團大會上的講話高度概括了這種國家在邊疆民族地區(qū)開展的治理策略。他說：“少數(shù)民族要經(jīng)過一個長時間，通過事實，才能解除歷史上大漢族主義造成的他們同漢族的隔閡。我們要做長期的工作，達到消除這種隔閡的目的。要使他們相信，在政治上，中國境內(nèi)各民族是真正平等的；在經(jīng)濟上，他們的生活會得到改善；在文化上，也會得到提高。所謂文化，主要是指他們本民族的文化。如果我們不在這三方面取得成效，這種歷史的隔閡、歷史的裂痕就不可能消除?！?《鄧小平文選》(第一卷)，人民出版社1994年版，第162頁。

接下來，我就將分別從政治、經(jīng)濟、文化三個方面展開討論，最后再對其理論和實踐意義展開討論。

二、漸進主義政策

漸進主義政策有兩個基本特點：第一，它強調(diào)“進”，也就是“進步”，強調(diào)經(jīng)濟和生產(chǎn)的決定性作用。因此，它具有“中心工作”的特征。第二，它強調(diào)“漸進”，而不是“冒進”或“激進”，也就是一種實事求是和尊重地方特點的工作方式。

(一)“進”

1．“貿(mào)易下鄉(xiāng)”

在施堅雅有關(guān)中國基層市場的研究中，他認為：“農(nóng)民的實際社會區(qū)域的邊界不是由他所在村莊的狹窄的范圍決定，而是由他所在的基層市場區(qū)域的邊界決定的。”*[美]施堅雅：《中國農(nóng)村的市場和社會結(jié)構(gòu)》，中國社會科學出版社1998年版，第40頁。這一觀點雖然也受到不同程度的批評和質(zhì)疑，*從20世紀70年代末開始，一些學者開始對施堅雅的理論提出挑戰(zhàn)，如韓書瑞(Susan Naquin)、孔飛力(PhiliP A.Kuhn)、黃宗智、蕭鳳霞等。參見劉永華：“傳統(tǒng)中國的市場與社會結(jié)構(gòu)——對施堅雅中國市場體系理論和宏觀區(qū)域理論的反思”，載《中國經(jīng)濟史研究》1993年第4期。但它在有關(guān)邊疆農(nóng)村相對貧困和落后的問題上是具有解釋力的。因為，單就云南在新中國成立前的實際情況來看，農(nóng)民之所以在經(jīng)濟上相對落后，一個很重要的原因是由于交通不便以及其它客觀原因制約了農(nóng)民獲得貿(mào)易和交易的機會，實際上也就是限制了如施堅雅所說的農(nóng)民“實際社會區(qū)域的邊界”。新中國成立后，國營貿(mào)易公司采取“貿(mào)易下鄉(xiāng)”的方式解決了農(nóng)民難以“接近市場”的困境。

云南省武定縣和平鄉(xiāng)的居民大多數(shù)屬于傈僳族和傣族。新中國成立前，他們除耕種土地外，還兼營織麻布的副業(yè)。那時他們用寬五寸、長二十丈的一百頁麻布，換一升大米。他們要把布背到六十里以外的街上去賣，除了路上的最低吃用，回來時剩的米就很少了。因此在新中國成立前，他們很少能夠吃上大米。他們穿的衣服全都是麻布做的，大多數(shù)的人穿的衣、褲，還要打補丁。冬天很多人沒有被子蓋，有的全家五六口人只蓋一條破被子。這種被子，常常要傳留幾代。他們生活的貧困是一般人難以設(shè)想的。新中國成立后，國營貿(mào)易公司特別派了貿(mào)易小組到和平鄉(xiāng)，指導他們進行麻布生產(chǎn)，并幫助他們推銷。在價格上也改變了過去不合理的現(xiàn)象。*施明揚：“云南和平鄉(xiāng)少數(shù)民族人民土產(chǎn)有了出路生活逐步改善”，載《人民日報》1951年12月24日，第2版。

2．擺脫落后面貌

在新中國成立后很長一段時期內(nèi)，國家和政府開展“貿(mào)易下鄉(xiāng)”，除了使少數(shù)民族群眾“接近市場”外，還有一個很重要的目的是解決這些少數(shù)民族群眾的落后問題。就此問題，國家采取了分類處理辦法。

首先，對于那些依然居無定所的少數(shù)民族群眾，政府通過建立新村，幫助他們定居。比如云南南部哀牢山區(qū)中的苦聰人，新中國成立前一直在大森林里生活。許多苦聰人沒有衣服穿，吃不到食鹽，野味是他們重要的生活來源。他們不熟悉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，刀耕火種依然盛行。新中國成立后，他們用政府無償發(fā)給的耕牛、犁鏵和鋤頭，在自己村寨附近新墾了一些稻田，他們在傣族、瑤族兄弟的幫助下學會了用犁耙地、栽秧和收割。人民政府還給他們發(fā)了新衣服和救濟糧。他們采集的各種藥材和編織家庭用具的藤條，也由貿(mào)易部門以公平的價格收購。他們住的房屋，是由人民政府請傣族兄弟幫助他們修蓋的。*葉子健：“走出原始森林建起新村 云南苦聰人陸續(xù)定居”，載《人民日報》1956年12月28日，第4版。

其次，對于那些階級分化還不明顯的少數(shù)民族，決定不再經(jīng)過民主改革運動階段，在一定條件下，采取堅決依靠貧苦農(nóng)民，團結(jié)一切勞動人民，團結(jié)與改造一切與群眾有聯(lián)系的民族公眾領(lǐng)袖，在國家大力扶持和幫助下，通過互助合作，發(fā)展生產(chǎn)以及與生產(chǎn)有關(guān)的各方面工作，逐步提高人民的生活水平和政治覺悟，逐漸克服不利于民族發(fā)展的落后因素，逐步過渡到社會主義。*田良耕：“云南邊疆階級分化還不明顯的少數(shù)民族 正在直接向社會主義過渡”，載《人民日報》1957年3月2日，第4版。

3.推進現(xiàn)代技術(shù)下鄉(xiāng)

除了改變封閉、落后的面貌外，國家還在一定程度上有組織的推進現(xiàn)代技術(shù)的“下鄉(xiāng)”。比如，1956年，云南全省已經(jīng)有三千三百二十八個鄉(xiāng)通電話；*“云南三千多個鄉(xiāng)通電話”，載《人民日報》1956年7月26日，第2版。全省第一批一百二十七個農(nóng)作物種籽站陸續(xù)成立；*“繁育和普及優(yōu)良品種 云南建立種籽站”，載《人民日報》1956年12月8日，第3版。全省氣象臺站從新中國成立前的五個發(fā)展到四十七個。*盧雨亭：“云南氣象事業(yè)發(fā)展很快”，載《人民日報》1956年8月9日，第7版。這些現(xiàn)代化技術(shù)的“下鄉(xiāng)”在邊疆地區(qū)的面貌改變中發(fā)揮著十分重要的作用。比如，“氣象臺站的建立和能準確地預報天氣的陰晴，改變了不少人們迷天信鬼的思想，使廣大群眾更加相信了科學”。*盧雨亭：“云南氣象事業(yè)發(fā)展很快”，載《人民日報》1956年8月9日，第7版。

(二)“漸進”

不管是經(jīng)濟幫扶還是發(fā)展政策的落實，之所以說它們是“漸進”的，而不是“冒進”和“激進”，一個很重要的原因在于這些措施都體現(xiàn)出了對當時云南邊疆多民族地區(qū)實際狀況以及民族團結(jié)問題的關(guān)注。關(guān)于這一點，在云南合作社“辦社”和“轉(zhuǎn)社”過程中體現(xiàn)得尤為突出。

1956年，中共云南省委召開的邊疆地區(qū)生產(chǎn)合作會議上強調(diào)：當前邊疆各族人民迫切的要求是進一步發(fā)展生產(chǎn)，逐步改變各民族的落后面貌和逐漸改善人民物質(zhì)文化生活。但因歷史上遺留下來的落后狀況，社會生產(chǎn)力很低，在這些地區(qū)實現(xiàn)社會主義農(nóng)業(yè)合作化必須根據(jù)各族人民不同的特點來進行，既要照顧到各族人民的覺悟、經(jīng)濟特點、風俗習慣；又要考慮到在邊疆地區(qū)發(fā)展合作化還沒有一套成熟的經(jīng)驗，因此一切具體政策和做法，須特別強調(diào)從當?shù)馗髯迦嗣裰械膶嶋H情況出發(fā)，反對脫離具體條件的硬搬內(nèi)地經(jīng)驗的主觀主義作風。農(nóng)業(yè)合作化的速度不宜太快，須在慎重穩(wěn)步的原則下，從試點開始取得經(jīng)驗后，再成批的發(fā)展。*“中共云南省委 召開邊疆地區(qū)生產(chǎn)合作會議 總結(jié)和平協(xié)商土改的成績 討論發(fā)展生產(chǎn)和合作化問題”，載《人民日報》1956年11月20日，第4版。

首先，在“辦社”過程中，政府特別重視從地區(qū)現(xiàn)實狀況出發(fā)安排工作。為了克服盲目辦社的問題，很多地方根據(jù)民族不同的特點，不同的風俗習慣，因事制宜、因地制宜，具體問題具體解決。*“云南各族農(nóng)民收入增加團結(jié)增強 照顧民族特點、堅持自愿原則是辦好農(nóng)業(yè)社的關(guān)鍵”，載《人民日報》1957年3月7日，第3版。比如在傣族地區(qū)，一直有青年、老年婦女分開做活的習慣，農(nóng)業(yè)社在分配農(nóng)活時，就分別組織了青年組和老年婦女組。*“結(jié)合民族特點安排生產(chǎn)管理 云南邊疆地區(qū)試辦農(nóng)業(yè)社效果很好”，載《人民日報》1956年8月8日，第3版。另外，為了克服在“辦社”過程中強迫命令的作風，很多地方始終堅持著自愿的原則，由各民族經(jīng)過民主協(xié)商，本著發(fā)展生產(chǎn)、增強團結(jié)的精神加以照顧和解決。*“云南各族農(nóng)民收入增加團結(jié)增強 照顧民族特點、堅持自愿原則是辦好農(nóng)業(yè)社的關(guān)鍵”，載《人民日報》1957年3月7日，第3版。又如，在多民族社里，如果有回、漢兩種民族的，一般都規(guī)定社內(nèi)不養(yǎng)豬，由漢族社員自己在家里喂養(yǎng)。有彝族的社，祭祀田地一般都不入社。*“云南省新建的農(nóng)業(yè)合作社轉(zhuǎn)入冬季生產(chǎn) 少數(shù)民族地區(qū)建立一批各民族農(nóng)民組成的農(nóng)業(yè)合作社”，載《人民日報》1954年11月19日，第2版。

其次，在“轉(zhuǎn)社”過程中，同樣重視根據(jù)地方實際情況安排工作。1956年9月，云南省召開了“中共云南省地委市委生產(chǎn)合作部長會議”。會議對云南多民族雜居地區(qū)社會主義農(nóng)業(yè)合作化(轉(zhuǎn)高級社)工作進行了部署，其中，特別強調(diào)了照顧地方特點、維護民族團結(jié)的基本精神。第一，在合作社大小的問題上，確立了“按照自然條件、居住條件和民族特點”來辦社的原則，克服了“忽視民族條件、盲目追求辦大社的思想”；第二，在合作社形式的問題上，決定多民族聯(lián)合社和單一少數(shù)民族合作社可以并存，同時確立了在民族雜居地區(qū)辦社過程中“各民族互相幫助，互相學習，共同提高”的原則，以及“堅持各民族自愿和有利于各民族團結(jié)的原則”；第三，在落實有關(guān)轉(zhuǎn)社的政策問題上，要求“必須照顧民族特點和民族的特殊需要，堅決糾正領(lǐng)導一般化的缺點”。比如，強調(diào)對傈僳族的獵神樹、彝族的龍樹等少數(shù)民族的宗教樹林，以及回族食用的黃牛、苗族自騎的馬匹，都應該讓社員自己處理。*“云南安排民族雜居地區(qū)轉(zhuǎn)社工作 堅持自愿和有利于民族團結(jié)的原則”，載《人民日報》1956年9月13日，第3版。

三、多元文化政策

“多元文化”之所以被看做是“合作治理”的一種主要體現(xiàn)，關(guān)鍵在于：它不僅反映出的一種差異感，同時還反映了差異源于對一種文化普遍共有的忠誠和固有的對所有文化一律平等的理念的認可。*[英]沃特森：《多元文化主義》，葉興藝譯，吉林人民出版社2005年版，第3頁。正是因為意識到平等的重要性，同時為了克服過去長久歷史時期內(nèi)文化差異所引起的弊端，多元文化政策成了新中國成立初期國家在對待多民族問題上的一個重要選擇。

(一)文化

一是在語言文字方面。從1952年起，政府開始派遣語言科學工作者對云南的少數(shù)民族語言文字進行調(diào)查。*“云南各主要少數(shù)民族都有了本民族的新文字”，載《人民日報》1957年3月31日，第7版。在調(diào)查基礎(chǔ)上，原先已經(jīng)有語言文字的少數(shù)民族地方，陸續(xù)開展了少數(shù)民族語言文字的推行工作；原先沒有語言文字的少數(shù)民族地方，政府制定民族文字方案，并對新文字進行推廣使用。例如，德宏傣族景頗族自治區(qū)1955年開始推行新傣文。對自治區(qū)各縣級機關(guān)干部及學校教師重點展開傣語、傣文學習。同時，還在潞西、盈江兩個民族中學分別增設(shè)傣文課程，在芒市開辦傣文師資訓練班。*“云南德宏區(qū)推行新傣文”，載《人民日報》1955年3月14日，第3版。云南民族學院在1956年還開辦了傣仂(西雙版納傣族自治州通用的傣語)、傣訥(德宏傣族景頗族自治區(qū)通用的傣語)和景頗三個語文班。*“云南民族學院 開辦傣族和景頗族語文班”，載《人民日報》1956年4月22日，第3版。再如，1957年云南省少數(shù)民族語言文字問題科學討論會上，通過了傈僳、景頗(包括景頗和戴佤兩種文字)、納西、佧佤、拉祜、哈尼等民族文字方案(草案)七種。*“云南各主要少數(shù)民族都有了本民族的新文字”，載《人民日報》1957年3月31日，第7版。同年，十二種新文字開始在云南八個少數(shù)民族地區(qū)推廣和試行。*“為少數(shù)民族制定文字 十二種新文字正在云南推廣和試行”，載《人民日報》1957年8月18日，第4版。

二是在保存少數(shù)民族傳統(tǒng)知識方面。1957年，云南省在大理、西雙版納和德宏開展了民族文化普查工作，幫助收集整理白、傣二族的民間文學、美術(shù)、音樂和歷史文獻等。*“云南進行民族文化普查”，載《人民日報》1957年3月27日，第7版。在此之前，政府還陸續(xù)開展了搜集兄弟民族文物、開辦少數(shù)民族醫(yī)士班、開展少數(shù)民族傳統(tǒng)體育比賽等各種類型的活動。*參見“云南省搜集兄弟民族文物”，載《人民日報》1955年1月10日，第3版；“云南開辦少數(shù)民族醫(yī)士班”，載《人民日報》1956年7月13日，第4版；帥仁：“云南西部地區(qū)的民族體育表演比賽”，載《人民日報》1955年5月1日，第3版等。

(二)教育

在這一階段國家和地方政府大力發(fā)展少數(shù)民族教育事業(yè)。首先，少數(shù)民族師資隊伍不斷得到強化。比如，在這一時期德宏自治州除了繼續(xù)在民族師范學校中培養(yǎng)師資外，還保送傣族和景頗族的優(yōu)秀青年到北京和昆明的民族學院、衛(wèi)生學院和民族師范學校深造。同時，還在州里開辦民族教師短期訓練班。另外，在加強民族教育工作中，有關(guān)部門還注意幫助漢族教師民族化。比如潞西縣漢族教師中，大部分能用傣、景頗民族語言和文字進行教課，大大地提高了教學質(zhì)量。*羅聲云：“云南省德宏傣族景頗族自治州 大力發(fā)展少數(shù)民族教育工作”，載《人民日報》1956年12月9日，第7版。其次，少數(shù)民族受教育程度顯著提高。截至1957年，云南省為少數(shù)民族兒童設(shè)立了小學共6706所，民族小學生共有398961人，比1952年增加了94.2%。專設(shè)的民族中學及師范學校共9所，民族學生占半數(shù)以上的中學和師范學校7所。在普通中學和師范學校中少數(shù)民族學生占16%；小學校中民族學生占25%。據(jù)1956年統(tǒng)計，中等技術(shù)學校民族學生已達821人，比1952年增加205%；大專學校民族學生達282人，比1952年增加286.3%。*“從高黎貢山到河谷平壩新校舍一批批出現(xiàn) 云南民族教育事業(yè)蓬勃發(fā)展”，載《人民日報》1957年10月16日，第8版。再次，不斷加大對少數(shù)民族教育事業(yè)的投入，比如1952年國家就撥出72萬余元發(fā)展民族教育事業(yè)。到1957年，撥款數(shù)額比1952年增加了一倍多。在一些生活較貧困的民族地區(qū)，采取了從興建校舍直到學生的穿衣吃飯等都全部由政府包下來的辦法辦學校。*“從高黎貢山到河谷平壩新校舍一批批出現(xiàn) 云南民族教育事業(yè)蓬勃發(fā)展”，載《人民日報》1957年10月16日，第8版。最后，國家還特別重視少數(shù)民族專門課程建設(shè)以及少數(shù)民族歷史科學研究人才的培養(yǎng)。比如云南大學歷史系1956年開始增設(shè)了“云南民族史概述”“傣族史”“云南民族史史料學”等課程。*“培養(yǎng)少數(shù)民族歷史科學研究人才 云南大學增設(shè)少數(shù)民族專門課程”，載《人民日報》1956年9月14日，第7版。

(三)其它方面

除了文化和教育方面外，政府還在其它一些工作中表現(xiàn)出了對民族平等、多元文化和諧發(fā)展的重視。比如，在地方名稱方面，1954年云南省首屆人民代表大會根據(jù)麗江等地代表的提案作出了“關(guān)于更改歧視、侮辱少數(shù)民族的地方名稱的決議”，修改了“反動統(tǒng)治時代遺留下許多帶有歧視、侮辱少數(shù)民族意義的地方名稱”。*“云南省首屆人民代表大會會議通過決議 要求更改歧視侮辱少數(shù)民族的地方名稱”，載《人民日報》1954年8月14日，第3版。在上層人士安置方面，在這一階段，云南有計劃有分別地將各少數(shù)民族中的大山官、王子、上層土司及其屬官、部落頭人等，根據(jù)他們不同的情況，分別地安置在國家各級政府部門。云南邊疆地區(qū)總共一千四百多個民族上層人物都得到了妥善的安置。*“云南邊疆少數(shù)民族上層人士 得到妥善安置努力改造自己”，載《人民日報》1956年11月10日，第5版。同時，這一時期在云南，政府還特別重視對少數(shù)民族婦女干部的培養(yǎng)。比如，這一時期，在德宏、紅河、西雙版納等自治州及蒙自、文山、臨滄、麗江等專區(qū)的傣、哈尼、景頗、傈僳、納西、苗、瑤等民族，都已有了本民族的婦女干部。*“云南邊疆合作社和基層政權(quán)中 各族婦女干部迅速成長”，載《人民日報》1957年3月6日，第4版。

四、民族區(qū)域自治制度的確立和推行

關(guān)于為什么要確立和推進民族區(qū)域自治制度的問題，烏蘭夫在1952年《關(guān)于中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要的報告》中有過很詳細的討論。他說：“過去有一些地區(qū)的若干漢族干部，由于對于民族的區(qū)域自治缺乏如上的全面正確認識，因而對實行民族區(qū)域自治存在種種疑惑和顧慮，如說：民族壓迫已經(jīng)取消，民族平等已經(jīng)實行，還要實行區(qū)域自治嗎？我們是主張走向大同境域的，為什么現(xiàn)在還要實行民族區(qū)域自治？實行民族區(qū)域自治會不會助長狹隘民族主義？實行民族區(qū)域自治會不會妨礙自治區(qū)政治、經(jīng)濟、文化事業(yè)的發(fā)展？他們不了解正是為了徹底改變歷史上長期的民族壓迫所遺留下來的民族間的仇視隔閡，為了保障民族平等權(quán)利的實行，才需要實行民族的區(qū)域自治的；正是為了使各民族將來能夠共同走向大同境域，才需要實行民族的區(qū)域自治的；正是為了消除狹隘民族主義，為了更有效更迅速地發(fā)展各少數(shù)民族聚居區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化事業(yè)，才需要實行民族的區(qū)域自治的。另外，少數(shù)民族中有一些人對于民族的區(qū)域自治也存在許多誤解：如有人認為區(qū)域自治是獨立自主，不要上級人民政府的領(lǐng)導；有人認為自治區(qū)只要自治，不要民主；有人認為既是自治區(qū)，就不要漢人；也有人怕實行了區(qū)域自治以后，現(xiàn)在熱忱地幫助他們工作的漢族干部都會走了。對以上種種疑惑、顧慮和誤解，我們曾經(jīng)進行了解釋和教育，今后還應該繼續(xù)進行。”*烏蘭夫：“關(guān)于中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要的報告”，載《人民日報》1952年8月13日，第1版。

這一討論對于我們理解新中國成立后黨和國家建立和推行民族區(qū)域自治制度有很大的幫助。而在此之前的1949年，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議上通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》中就已明確規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應實行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機關(guān)。凡各民族雜居的地方及民族自治區(qū)內(nèi)，各民族在當?shù)卣?quán)機關(guān)中均應有相當名額的代表?！边@實際上為民族區(qū)域自治制度的推行奠定了憲法和法律基礎(chǔ)。1952年，政務會議還通過了《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》，對自治區(qū)和自治機關(guān)的建立、自治權(quán)利、自治區(qū)內(nèi)的民族關(guān)系等問題作了詳細的規(guī)定。因此可以說，在新中國成立后很短的時間內(nèi)，黨和國家就已經(jīng)明確了建立和推行民族區(qū)域自治制度的工作任務。

(一)民族區(qū)域自治地方的建立

就云南省來說，當時，居住在云南的少數(shù)民族共有五百六十多萬人，分屬于二十個主要民族和六十個民族支系。一部分民族有著比較集中的聚居區(qū)，其他雜居于全省各個縣市。從1953年起，云南省便有計劃地開始推行民族區(qū)域自治。*“云南二百三十萬少數(shù)民族實現(xiàn)民族區(qū)域自治 全省已有五個自治州十一個自治縣，一批新的自治縣即將成立”，載《人民日報》1956年12月31日，第4版。

1953—1957年云南省內(nèi)自治州(區(qū))成立情況 *數(shù)據(jù)來源：“云南省西雙版納傣族自治區(qū)成立 中央和西南民族事務委員會分別去電祝賀”，載《人民日報》1953年2月1日，第1版；“云南省德宏傣族景頗族自治區(qū)人民政府成立”，載《人民日報》1953年8月1日，第3版；“云南省紅河哈尼族自治區(qū)人民政府成”，載《人民日報》1954年1月6日，第3版；“云南省怒江傈僳族自治區(qū)人民政府成立”，載《人民日報》1954年9月2日，第3版；“云南省德宏傣族景頗族自治區(qū)改為自治州”，載《人民日報》1956年5月5日，第3版；“洱海周圍的白族人民實現(xiàn)了民族區(qū)域自治 云南大理白族自治州成立”，載《人民日報》1956年11月24日，第4版；“云南文山召開民族代表會議 決定成立文山僮族、苗族自治州”，載《人民日報》1957年4月10日，第4版；“云南紅河哈尼族自治區(qū)和蒙自專區(qū)合并 紅河哈尼族彝族自治州成立”，載《人民日報》1957年11月20日，第4版。

除成立自治州(區(qū))外，云南省在這一時期還成立了一些自治縣，比如永建回族自治縣，巍山彝族自治縣，寧蒗彝族自治縣，貢山獨龍族、怒族自治縣等自治縣相繼成立。到1956年年底，云南省已經(jīng)有二百三十多萬少數(shù)民族人口的地區(qū)，實現(xiàn)了民族區(qū)域自治。*“云南二百三十萬少數(shù)民族實現(xiàn)民族區(qū)域自治 全省已有五個自治州十一個自治縣，一批新的自治縣即將成立”，載《人民日報》1956年12月31日，第4版。

(二)自治制度的落實

1.對民族自治地方內(nèi)其他少數(shù)民族自治權(quán)利的保障

1952年頒布的《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》中曾作出規(guī)定(第4條)：“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，依據(jù)當?shù)孛褡尻P(guān)系，經(jīng)濟發(fā)展條件，并參酌歷史情況，得分別建立下列各種自治區(qū)：……(二)以一個大的少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)，并包括個別人口很少的其他少數(shù)民族聚居區(qū)所建立的自治區(qū)。包括在此種自治區(qū)內(nèi)的各個人口很少的其他少數(shù)民族聚居區(qū)，均應實行區(qū)域自治?！?這一條款與后來《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第12條的規(guī)定極為接近，該條規(guī)定：“少數(shù)民族聚居的地方，根據(jù)當?shù)孛褡尻P(guān)系、經(jīng)濟發(fā)展等條件，并參酌歷史情況，可以建立以一個或者幾個少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)的自治地方。民族自治地方內(nèi)其他少數(shù)民族聚居的地方，建立相應的自治地方或者民族鄉(xiāng)?！边@一規(guī)定從法律的角度保障了民族自治地方內(nèi)其他少數(shù)民族的自治權(quán)利。在1953—1957年間自治地方建立的過程中，這一規(guī)定在很多地方都得到了落實。比如1956年大理白族自治州成立的時候，該自治地方共有白族、彝族、回族、漢族等九種民族一百五十八萬多人。其中白族有五十多萬人。1956年，通過普選，大理白族自治州內(nèi)分別建立了永建回族自治縣、巍山彝族自治縣和三十九個民族鄉(xiāng)，保障了自治州內(nèi)人數(shù)較少的少數(shù)民族的政治權(quán)利。*“洱海周圍的白族人民實現(xiàn)了民族區(qū)域自治 云南大理白族自治州成立”，載《人民日報》1956年11月24日，第4版。

2.培養(yǎng)民族干部

1952年頒布的《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》中曾對“民族干部”的問題做出過詳細規(guī)定。比如第17條規(guī)定：“各民族自治區(qū)自治機關(guān)得采用適當措施，以培養(yǎng)熱愛祖國的、與當?shù)厝嗣裼忻芮新?lián)系的民族干部?！钡?2條規(guī)定：“上級人民政府應幫助各民族自治區(qū)自治機關(guān)有計劃地培養(yǎng)當?shù)氐拿褡甯刹?；并根?jù)需要派遣適當干部參加自治區(qū)的工作?！?在后來的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》中也有對“民族干部”的詳細規(guī)定。比如第22條規(guī)定：“民族自治地方的自治機關(guān)根據(jù)社會主義建設(shè)的需要，采取各種措施從當?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級干部、各種科學技術(shù)、經(jīng)營管理等專業(yè)人才和技術(shù)工人，充分發(fā)揮他們的作用，并且注意在少數(shù)民族婦女中培養(yǎng)各級干部和各種專業(yè)技術(shù)人才?！?第70條規(guī)定：“上級國家機關(guān)幫助民族自治地方從當?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級干部、各種專業(yè)人才和技術(shù)工人；根據(jù)民族自治地方的需要，采取多種形式調(diào)派適當數(shù)量的教師、醫(yī)生、科學技術(shù)和經(jīng)營管理人員，參加民族自治地方的工作，對他們的生活待遇給予適當照顧?！痹诤髞砗芏嗟胤降膶嵺`中，這一制度都不同程度地得到了落實。

1955年，中共云南省第三次代表會報告強調(diào)：“必須把培養(yǎng)民族干部和建黨建團作為當前民族工作的主要任務之一去進行。”該次會議同時反思了過去在培養(yǎng)民族干部工作中的不足，闡明了培養(yǎng)民族干部的重要性。

“過去培養(yǎng)少數(shù)民族干部的工作是有成績的。但少數(shù)民族干部的生長情況，遠不足以適應目前工作的發(fā)展要求，主要是對培養(yǎng)少數(shù)民族干部，思想上重視不夠，在實際工作中，就沒有大膽地提拔和放手地使用少數(shù)民族干部……不論是邊疆的民主改革或者內(nèi)地的社會主義改造事業(yè)，如果沒有大批的本民族干部，特別是具有共產(chǎn)主義思想的民族干部去聯(lián)系廣大的各族人民，把他們團結(jié)在黨和人民政府的周圍，把黨的政策變成他們民族的志愿和行動，那就不可能完成這些艱巨而復雜的任務，各少數(shù)民族就不可能得到應有的進步，即是不可能從目前的狀況過渡到社會主義社會。因此，培養(yǎng)民族干部就成了云南省各級黨組織的主要任務之一。”*劉時平：“培養(yǎng)民族干部是實現(xiàn)民族區(qū)域自治的關(guān)鍵——中共云南省第三次代表會議旁聽記”，載《人民日報》1955年8月1日，第3版。

到1956年，云南省共培養(yǎng)、提拔了一萬七千多名民族干部，其中縣級以上的領(lǐng)導干部就占15.4%。在一些地方和系統(tǒng)，民族干部培養(yǎng)工作同樣得到重視。比如到1956年，麗江專區(qū)所屬的七個縣培養(yǎng)了九百三十多名民族干部，占七縣干部總數(shù)的40.33%；云南省貿(mào)易系統(tǒng)在邊疆各地也培養(yǎng)提拔了占干部總數(shù)的40%以上的民族干部。*秦軍光：“云南民族干部的成長”，載《人民日報》1956年7月18日，第4版。

3.檢查和改進民族政策的執(zhí)行

1956年，云南省開始全面檢查民族政策執(zhí)行情況，在這次檢查工作中所提出的三項重點檢查內(nèi)容都與自治制度和民族政策的落實密切相關(guān)。三項內(nèi)容分別是：第一，新的生產(chǎn)關(guān)系是否適應生產(chǎn)力的發(fā)展；第二，政治上是否有歧視少數(shù)民族的錯誤；第三，在經(jīng)濟、文化上對少數(shù)民族如何給予幫助和特殊照顧。*“云南省開始全面檢查民族政策執(zhí)行情況”，載《人民日報》1956年6月7日，第3版。1956年9月24日到30日，中共云南省委在召開的內(nèi)地高寒貧瘠山區(qū)工作會議上，從全面檢查民族政策的執(zhí)行情況中，嚴肅地批判了工作中的大漢族主義思想和作風。會議在檢查中指出：在土地改革以后，領(lǐng)導機關(guān)長期地忽視了根據(jù)高寒貧瘠山區(qū)的特點去領(lǐng)導這些地區(qū)的工作，對群眾疾苦缺乏具體了解，工作中單純搬用漢族地區(qū)經(jīng)驗，因此使高寒貧瘠山區(qū)民族工作一直處于薄弱狀態(tài)。同時還指出：對山區(qū)情況缺乏調(diào)查研究的主觀主義、官僚主義和命令主義的工作作風，是大民族主義思想在山區(qū)民族工作中的反映。會議在經(jīng)過反復的討論后一致認為：必須轉(zhuǎn)變領(lǐng)導作風，提倡深入的調(diào)查研究和密切聯(lián)系群眾的作風，根據(jù)省委既定的在高寒山區(qū)“給的多、要的少、價格公道”的方針，依靠群眾和國家的援助，發(fā)展山區(qū)民族的經(jīng)濟、文化，滿足他們的政治要求，才能最大限度地發(fā)揮各族人民的積極性，逐步改變山區(qū)的落后面貌。*“云南省委召開山區(qū)工作會議 全面檢查民族政策執(zhí)行的情況 認真研究發(fā)展經(jīng)濟文化的措施”，載《人民日報》1956年10月11日，第4版。

從這些具體的實踐工作中不難看出，在這一時期，民族區(qū)域自治制度不僅在法律文本中得到確認。在云南很多地方，民族區(qū)域自治制度在具體工作中也是切實得到了落實。

五、“合作”在邊疆治理中的意義

上文從歷史角度展開的討論表明：從1950年到1957年，黨和國家在云南推行的以漸進主義政策、多元文化政策，以及民族區(qū)域自治制度為主要內(nèi)容的“合作治理”，從根本上改變了云南邊疆多民族地區(qū)的面貌，同時也形成了重要的邊疆治理理論和實踐經(jīng)驗。它能夠為有效解決邊疆民族地區(qū)存在的諸多問題(比如很多學者所提到的，國家民族主義與本位民族主義之間、中央政權(quán)的整合意圖與強調(diào)自身特殊性的邊疆民族之間、“同質(zhì)化社會語境”和“異質(zhì)化社會語境”之間，以及在邊疆多民族地區(qū)還存在著的民族認同與國家認同之間的張力等問題)提供有益的借鑒思路。*關(guān)于相關(guān)問題的討論，參見靳薇：“新疆問題的綜合治理之道”，載《文化縱橫》2014年第4期；劉曉原：“中國國家形態(tài)轉(zhuǎn)型的邊疆之維”，載《文化縱橫》2011年第6期；關(guān)凱：“民族區(qū)域自治：在歷史與現(xiàn)實之間”，載《中國民族》2014年第11期；何明：“國家認同的建構(gòu)——從邊疆民族跨國流動視角的討論”，載《云南師范大學學報》(哲學社會科學版)2010年第4期等。

首先，漸進主義政策的推行可以有效克服“激進國家主義”所帶來的那種“清晰化和簡單化”的發(fā)展模式。同時可以克服(斯科特意義上那種)“國家官員經(jīng)常能夠?qū)⑺麄兊姆诸惡秃唵位x予社會”*[美]斯科特：《國家的視角:那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》，王曉毅譯，社會科學文獻出版社2011年版，第101～102頁。的趨勢；其次，多元文化政策的推行不僅僅是對新中國成立以前邊疆民族政策的改進，更為重要的是，它還在根本上保證了各民族的平等權(quán)利，為各民族之間有效互動奠定了基礎(chǔ)；最后，民族區(qū)域自治制度的確立和推行，真正保證了少數(shù)民族自己當家作主，提高了少數(shù)民族的政治地位。*《中國少數(shù)民族社會歷史調(diào)查資料叢刊》修訂編輯委員會編：《哈尼族社會歷史調(diào)查》(修訂本)，民族出版社2009年版，第88頁。

從中可以看出，“合作”可以有效消解各種差異、沖突，同時，可以克服因過度“同質(zhì)化”而帶來的種種負面影響。它從本質(zhì)上可以看作是一劑“黏合劑”，不僅可以促進各民族之間的平等相處，同時還可以促進中央與地方的良性互動。

六、結(jié)語

1950—1957年間國家在邊疆民族地區(qū)推行的以漸進主義政策、多元文化政策，和民族區(qū)域自治制度為代表的合作治理策略，為當代中國的邊疆民族政策的建立和完善奠定了基礎(chǔ)。這一從經(jīng)濟、文化、政治等多重領(lǐng)域展現(xiàn)的國家邊疆民族治理策略的出發(fā)點不是某種教條，而是現(xiàn)實的中國邊疆多民族地區(qū)的生活世界和物質(zhì)生產(chǎn)生活條件。新中國成立初期，邊疆民族地區(qū)的民族關(guān)系，多元文化并存局面，以及經(jīng)濟社會發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)，甚至當時中國的國內(nèi)和國際環(huán)境，實際上都是這一以“合作”為基礎(chǔ)的邊疆民族政策形成的基礎(chǔ)。

這一“合作治理”策略，綜合考慮了政治、經(jīng)濟和文化因素，回應了現(xiàn)實的經(jīng)濟社會發(fā)展需求，兼顧各民族利益，同時還考慮了國家發(fā)展戰(zhàn)略在地方的實際可能，表達了平等基礎(chǔ)上對多元和差異的尊重，具有重要的歷史意義和現(xiàn)實啟發(fā)性。

《政治法學研究》

*張劍源，法學博士，云南大學法學院副教授。