龔駿羅家為

摘要：新世紀(jì)以來，基層協(xié)商民主逐步成長，出現(xiàn)了層級推進(jìn)的溫嶺民主懇談會、機(jī)制融合的鄧州市“4+2”工作法、“三委”并行的邛崍新村發(fā)展議事會、權(quán)力下沉的山東日照農(nóng)村社區(qū)自治協(xié)商清單制度等協(xié)商民主實踐形式?；鶎訁f(xié)商民主的發(fā)展推動了社會治理主體由一元轉(zhuǎn)向多元，社會治理方式由單一轉(zhuǎn)向多樣，社會治理過程由單向度管理轉(zhuǎn)向多方互動，實現(xiàn)了政府行政管理機(jī)制與社會自治機(jī)制由相互排除轉(zhuǎn)向有效銜接。要創(chuàng)新協(xié)商民主實踐形式，加強(qiáng)資源整合與利用，提高協(xié)商的賦權(quán)性，培育基層協(xié)商主體，加快協(xié)商民主制度化建設(shè)，助力基層社會治理創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主；實踐模式；治理轉(zhuǎn)型；合作治理

中圖分類號：D63文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2016）06-0057-08

20世紀(jì)80年代，協(xié)商民主理論在西方社會產(chǎn)生，得到了一批西方政治學(xué)者的關(guān)注。

伯納德·曼寧、喬舒亞·科思、哈貝馬斯、戴維·米勒、安妮·吉登斯等西方學(xué)者從不同角度對協(xié)商民主的內(nèi)涵進(jìn)行了探討。

進(jìn)入新世紀(jì)，協(xié)商民主進(jìn)入了本土學(xué)者的研究視野，并出現(xiàn)了一批具有代表性的學(xué)者，在理論層面和實踐層面促進(jìn)了我國協(xié)商民主的發(fā)展，推動了我國社會治理創(chuàng)新的發(fā)展。

黨的十八大提出要促進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展；黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從協(xié)商民主的內(nèi)在要義看，協(xié)商民主對我國基層社會治理創(chuàng)新具有重要的推動作用。深入分析和研究當(dāng)前我國基層

協(xié)商民主實踐形式，總結(jié)其治理創(chuàng)新經(jīng)驗，以把握我國社會治理發(fā)展動向，對于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程具有一定的理論意義和現(xiàn)實價值。

一、基層協(xié)商民主的實踐形式

在實踐層面，協(xié)商民主在我國本土有著豐富的存在形式。從抗戰(zhàn)時期的“三三制”到政治協(xié)商會議，再到當(dāng)前的基層群眾自治的民主懇談會、民主協(xié)商日、民主聽證會、民主議事會、民主理財會等，我國自發(fā)形成了多種形式的協(xié)商民主。我國國土遼闊，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異顯著，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間在人口結(jié)構(gòu)、風(fēng)土人情、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面千差萬別，基層協(xié)商民主的實踐形式不盡相同。

（一）層級推進(jìn)：浙江省溫嶺市的民主懇談會

“民主懇談會”由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門黨組織主持，由廣大的人民群體及相關(guān)代表參與。它主要有四種形式：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、部門以及企業(yè)的民主懇談活動；二是鎮(zhèn)民主聽證會；三是村級民主議事制度；四是“民情懇談”活動[1]。單從村鎮(zhèn)層面看，溫嶺市松門鎮(zhèn)的“民主懇談會”被劃分為三層次和四類型：鎮(zhèn)級民主懇談、鎮(zhèn)各部門懇談、村級民主懇談以及企業(yè)民主懇談。作為我國南方經(jīng)典的基層協(xié)商民主實踐形式，浙江溫嶺的民主懇談會實際上經(jīng)歷了從村鎮(zhèn)懇談到市級懇談的發(fā)展歷程，呈現(xiàn)出了層級推進(jìn)的發(fā)展特征；涉及社會政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展各個領(lǐng)域的多個部門，吸納了大量群眾的參與。

第一，村鎮(zhèn)協(xié)商。1999年6月，“民主懇談會”在浙江省溫嶺市松門鎮(zhèn)產(chǎn)生，其前身是松門鎮(zhèn)“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育建設(shè)論壇”。在此基礎(chǔ)上，松門鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子改變了過去由干部向民眾進(jìn)行單向說教的模式，轉(zhuǎn)化為干部與群眾對話，對社會熱點問題、群眾關(guān)心問題、社區(qū)難點問題進(jìn)行共同探討。

隨后，民主懇談被引鑒到了行業(yè)工資領(lǐng)域。2003年，中國第一個工資協(xié)商范本在新河鎮(zhèn)產(chǎn)生，民主懇談由此擴(kuò)展到了行業(yè)工資協(xié)商領(lǐng)域。隨著民主懇談的進(jìn)一步發(fā)展，溫嶺市委民主懇談設(shè)計者逐漸探索出了將民主懇談與現(xiàn)有的制度協(xié)調(diào)并融合于體制內(nèi)。在不斷摸索中，2005年澤國鎮(zhèn)和新河鎮(zhèn)嘗試了公共預(yù)算民主懇談改革，探索民主懇談的制度化途徑由此提上日程。為了將民主懇談引入基層人民代表大會體制，眾多專家和學(xué)者推動實施了著名的“澤國實驗”。到2008年，新河鎮(zhèn)的參與式預(yù)算已形成一套程序完備、參與廣泛的示范模式。

第二，由鎮(zhèn)及市。隨著民主懇談在村鎮(zhèn)兩級快速發(fā)展以及向社會各領(lǐng)域和政府部門延伸，浙江溫嶺的民主懇談式協(xié)商民主逐漸向政府層級的上級發(fā)展。2013年，溫嶺市將預(yù)算懇談從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級升格到市級，同時在提交預(yù)算修正案后引入代表辯論程序。如今，參與式預(yù)算已推廣到當(dāng)?shù)厥屑壢鄠€部門。

溫嶺“民主懇談會”已逐漸變成了黨政部門組織、廣大群眾參與、平等對話溝通、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、推進(jìn)合作共贏的聽證會、協(xié)調(diào)會、促進(jìn)會，在溫嶺的社會管理中發(fā)揮著巨大的作用。

（二）機(jī)制融合：河南省鄧州市的“四議兩公開”

為了擴(kuò)大基層民主，提高村民參與，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，河南省鄧州市結(jié)合基層民主建設(shè)的實際，于2004年出臺了“4+2”工作法?！八淖h”指的是村黨支部會提議、村“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或者村民會議決議；“兩公開”指的是決議公開和實施結(jié)果公開。

從“4+2”工作法的流程來看，其主要創(chuàng)新在于協(xié)商機(jī)制的融合。習(xí)近平評價“四議兩公開”工作法：它把黨的領(lǐng)導(dǎo)、村民自治、黨內(nèi)基層民主和農(nóng)民主人翁地位融為一體[2]，是黨領(lǐng)導(dǎo)的村級民主自治機(jī)制的有效實現(xiàn)形式。

第一，融合了黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和村民自治機(jī)制。黨管農(nóng)村是中國共產(chǎn)黨的傳統(tǒng)，農(nóng)村基層黨建也是黨建的重要基礎(chǔ)。從我國村民自治的產(chǎn)生發(fā)展到現(xiàn)在，農(nóng)村社會始終存在著黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制——村黨支部和自治機(jī)制——村委會。由于黨支部與村委會權(quán)力來源的不同，二者之間的矛盾成為了鄉(xiāng)村社會治理的一個難題。黨國英認(rèn)為村委會和村黨支部委員會分立是制約鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展的一個明顯的制度缺陷[3]。“4+2工作法”則有效地融合了黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制與村民自治機(jī)制。一方面，重大事項的協(xié)商由黨支部提議，黨員大會審議有效地維護(hù)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持了黨管農(nóng)村的原則。另一方面，村莊重大事項由村“兩委”會商議，村民代表會議或村民會議決議，一定程度上依法保障了村民的自治權(quán)利，集中體現(xiàn)了村民自治的自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。

第二，融合了黨內(nèi)民主機(jī)制與人民民主機(jī)制。以黨內(nèi)民主帶動人民民主是我國政治民主化建設(shè)的重要部署，“4+2”工作法有效地融合了黨內(nèi)民主與人民民主。一方面，村內(nèi)事務(wù)在黨支部提議、村“兩委”商議后，必須經(jīng)過黨員大會審議，這就將所有村莊內(nèi)具有黨員身份的村民納入了決策和協(xié)商程序，集中體現(xiàn)了黨內(nèi)民主；另一方面，村民代表會議或村民會議作為村內(nèi)重大事務(wù)的決議機(jī)構(gòu)，擁有最高決定權(quán)，凸顯了人民民主的地位，而村民會議決議的實質(zhì)是讓民決策，保障了村民的民主權(quán)利。此外，“兩公開”中的決議公開以及實施結(jié)果公開集中體現(xiàn)了村務(wù)公開和民主監(jiān)督。將黨內(nèi)民主機(jī)制與人民民主機(jī)制有效融合，促進(jìn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，村民自治、黨內(nèi)民主、人民民主、民主參與、民主監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，保障了各利益主體的民主權(quán)利。

（三）“三委”并行：四川省邛崍市的新村發(fā)展議事會

面對村民自治的發(fā)展困境，

四川省邛崍市充分尊重廣大村民的主體地位，在村民自治既有的實踐基礎(chǔ)上，于2008年3月

提出在試點村設(shè)立新型農(nóng)民自治組織——“新村發(fā)展議事會”，嘗試“村兩委+議事會”這種新型的農(nóng)村基層治理機(jī)制[4]。2009年3月，邛崍市趁著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點的機(jī)會，創(chuàng)建了新村發(fā)展議事會，吸納了大量普通村民參與村級事務(wù)的協(xié)商和決策，有效地彌補(bǔ)了村“兩委”在密切聯(lián)系村民、促進(jìn)人民民主方面的不足，擴(kuò)大了農(nóng)村地區(qū)的民主參與。“村兩委+議事會”的村級治理模式的主要特征是“三委”并行。

首先，議事會的組建以及人員的構(gòu)成遵循了民主意愿、民主原則和民主能力的有機(jī)結(jié)合。

新村發(fā)展議事會的成員是按照“一戶一票”差額選舉產(chǎn)生的，各村民小組產(chǎn)生由3名～5名議事會成員組成的議事小組。議事會成員一般由辦事公道正派、熟悉村莊發(fā)展基本情況、議事能力強(qiáng)、對村莊公共事務(wù)和公益事務(wù)比較熱心并且主觀上愿意為村民提供服務(wù)的村民擔(dān)任。

議事會通過公推直選的方式產(chǎn)生一名會長，特別鼓勵村黨組織負(fù)責(zé)人通過競選成為議事會會長。議事會成員每屆任期為3年，期間各村民小組有權(quán)罷免本小組選出的議事會成員。

議事會人員構(gòu)成突破了戶籍的限制，其成員包括本村村民以及在本村從事經(jīng)濟(jì)活動及創(chuàng)業(yè)的外地人士。新村發(fā)展議事會的組建和運行體現(xiàn)了民主權(quán)利和行動能力的有機(jī)結(jié)合，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民民主的統(tǒng)一；并且有效地協(xié)調(diào)了本村村民與外籍村民的利益訴求，強(qiáng)化了村民主人翁的主體意識，激發(fā)了村民的權(quán)利意識和責(zé)任意識。

其次，“三委”制衡實現(xiàn)協(xié)商治理。在新的村級治理模式中，村黨組織發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)功能，議事會則根據(jù)相關(guān)規(guī)定對村級重大事務(wù)商議決定，并交給村民大會或村民代表大會討論審議后由村委會執(zhí)行，議事會對村委會的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督[5]。議事會成為村民民主管理的議事機(jī)構(gòu)，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。其結(jié)果是，村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位以及村民會議的決議地位不變，議事會則分割了村委會部分組織和商議權(quán)，村委會的自主性相對削弱。這樣有效地協(xié)調(diào)了村委會執(zhí)行國家行政性事務(wù)以及村級群眾自治性事務(wù)的矛盾，村委會一方面繼續(xù)貫徹和執(zhí)行國家下派的行政性事務(wù)，另一方面又必須執(zhí)行新村發(fā)展議事會所商議決定的村莊事務(wù)，既滿足了廣大村民的利益訴求，又激活了村委會運作活力。

（四）權(quán)力下沉：山東省日照市的協(xié)商自治清單制度

為了進(jìn)一步發(fā)展基層民主，全面貫徹落實黨的十八大以及十八屆三中全會“積極開展基層民主協(xié)商”的要求，保證農(nóng)村社區(qū)群眾性自治組織依法履行自治職責(zé)，促進(jìn)政府行政管理和社區(qū)自我管理的有效銜接，政府依法行政和村民依法自治的良性互動，山東省日照市城鄉(xiāng)社區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布了《關(guān)于建立農(nóng)村社區(qū)自治清單制度的通知》，在鞏固完善現(xiàn)有農(nóng)村社區(qū)民主決策辦法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索建立農(nóng)村社區(qū)自治清單制度。山東省日照市農(nóng)村社區(qū)自治清單制度以依法自治、人民做主、多元參與、創(chuàng)新發(fā)展為原則，其重要特征是權(quán)力下沉，即以自治清單的形式將政府行政范圍和協(xié)商自治范圍進(jìn)行歸類，將關(guān)系群眾切身利益、需要由群眾自我決策的事項的治理權(quán)限還給自治組織。

通過建立農(nóng)村社區(qū)自治清單制度，列出了21項社區(qū)自治協(xié)商清單，不同的自治事項由不同的利益主體形成的機(jī)構(gòu)協(xié)商決定；厘清了政府、社區(qū)、村委會、村民各個利益主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，實現(xiàn)了權(quán)力下沉、還權(quán)于民，促進(jìn)了政府行政管理和社區(qū)自治管理的有效銜接、政府依法行政和村民依法自治的良性互動。第一，強(qiáng)化了法律法規(guī)和政策規(guī)定的地位，為村民自治創(chuàng)造了良好的秩序；第二，改變了過去“替民做主”的觀念和做法，放權(quán)于民、還權(quán)于民，擴(kuò)大了村民的民主參與；第三，實現(xiàn)了農(nóng)村基層社會治理的多元參與，將黨政機(jī)關(guān)團(tuán)體、企事業(yè)單位、社區(qū)社會自治、社區(qū)自治組織、社區(qū)村民納入?yún)f(xié)商程序，集中體現(xiàn)了多元協(xié)商的思想。

二、基層協(xié)商民主助力社會治理創(chuàng)新

協(xié)商民主是一種治理形式，其中，平等、自由的公民在公共協(xié)商過程中，提出各種相關(guān)理由，說服他人，或者轉(zhuǎn)換自身的偏好，在廣泛考慮公共利益的基礎(chǔ)上利用公開審議過程的理性指導(dǎo)協(xié)商，從而賦予立法和決策以政治合法性[6]。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)對合法性、正當(dāng)性的關(guān)注，對參與者自由平等理念的強(qiáng)調(diào)，對多元主體的重視，對決策目標(biāo)的追求等。從治理的視角看，基層協(xié)商民主的發(fā)展切合了基層社會治理創(chuàng)新的發(fā)展。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)多元主體的參與，促進(jìn)了社會治理主體由一元轉(zhuǎn)向多元；多樣的實踐形式推動了社會治理方式由單一轉(zhuǎn)向多樣；以嚴(yán)格的程序控制協(xié)商過程推進(jìn)了社會治理過程由單向度管理轉(zhuǎn)向多方互動；權(quán)責(zé)分明、互相尊重理解的精神促進(jìn)了政府行政管理機(jī)制與社會自治機(jī)制由相互排斥轉(zhuǎn)向有效銜接。

（一）治理主體：由一元轉(zhuǎn)向多元

人民公社時期，農(nóng)村各級黨政組織在農(nóng)村社會治理中保持絕對的優(yōu)勢地位。農(nóng)村黨政組織掌握大量的社會資源，對農(nóng)村具有絕對的控制力，涉及農(nóng)村生產(chǎn)生活的方方面面。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)上實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，政治上創(chuàng)立村民自治制度和農(nóng)村社區(qū)制度。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展，農(nóng)村社會進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，村莊精英、社會組織、合作組織、普通村民逐漸參與農(nóng)村社會治理。盡管如此，在“鄉(xiāng)政村治”治理模式下，村“兩委”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持下依然占據(jù)著優(yōu)勢地位，其他治理主體的參與程度相對較低，參與效能明顯不足。

進(jìn)入新世紀(jì)后，農(nóng)村社會事務(wù)日益復(fù)雜，矛盾糾紛頻發(fā)，“鄉(xiāng)政村治”模式不能滿足日益增長的社會治理需求，基層協(xié)商民主逐漸發(fā)展起來。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)多元參與主體協(xié)商共治，促進(jìn)了基層社會治理主體的發(fā)育。浙江省溫嶺市民主懇談的參與主體不僅有個體的利益要求者，而且有代表組織的利益表達(dá)者。前者如民營企業(yè)員工、老板、村（居）民、學(xué)者，后者如村居委會負(fù)責(zé)人、黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人；還有既代表個體又代表組織利益的參與者，如人大代表、村民代表和民意代表[7]。河南省鄧州市的“4+2”工作法將黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制與村民自治機(jī)制進(jìn)行融合，將黨內(nèi)民主、人民民主、民主監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，依靠嚴(yán)格的協(xié)商程序創(chuàng)造性地將政府、社會組織、權(quán)力機(jī)構(gòu)、政黨、媒體、公民等多主體納入公共事務(wù)的商議和決策中。四川省邛崍市在村“兩委”之外創(chuàng)建了新村發(fā)展議事會，實行“三委”并行。新村發(fā)展議事會成員由村民小組按戶投票產(chǎn)生，將社會威望高、辦事能力強(qiáng)、熱心公益事業(yè)且愿意為村民服務(wù)、辦事公道的村民選入新村發(fā)展議事會，對村“兩委”形成了一定的監(jiān)督約束作用，推動了社會治理由一元轉(zhuǎn)向多元。

（二）治理方式：由單一轉(zhuǎn)向靈活多樣

傳統(tǒng)上，基層黨政組織掌握著大量治理資源，鄉(xiāng)村治理多采用行政管制的方式進(jìn)行，治理方式較為單一。隨著廣大農(nóng)民群眾對公共服務(wù)的需求日益多樣化和復(fù)雜化，不同階層、不同年齡農(nóng)民的需求也趨于多元化，鄉(xiāng)村社會治理目標(biāo)由管制向提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變[8]。為了滿足廣大村民日益多樣的公共服務(wù)需求，農(nóng)村社會治理方式必須向多樣化方向發(fā)展，基層協(xié)商民主的發(fā)展促進(jìn)了治理方式由單一轉(zhuǎn)向靈活多樣。

首先，協(xié)商民主的特性之一是其運用比較靈活，村莊公共事務(wù)和決策可以隨時開展協(xié)商，在不同的情景中尋找合適的治理方式，及時化解矛盾糾紛[9]。

其次，我國幅員遼闊，各地社會經(jīng)濟(jì)、文化以及自然地理條件差異明顯。全國各地根據(jù)自身的實際情況創(chuàng)造了多種形式的協(xié)商民主實踐形式，如民主懇談會、“4+2”工作法、民主議事會、自治協(xié)商清單制度、參與式預(yù)算、民主協(xié)商日、民主理財會等。在此基礎(chǔ)上，產(chǎn)生了多樣化的治理方式，既有按照正式制度和規(guī)則建立起來的方式——服務(wù)外包、委托代理，也有以非正式制度和非正式組織為基礎(chǔ)的治理方式——族群協(xié)商、熟人協(xié)商。

溫嶺市民主懇談會采用了分組討論與大會審議相結(jié)合的協(xié)商方式，促使各協(xié)商主體認(rèn)真吸收其他利益主體意見，并為各自的訴求進(jìn)行辯護(hù)，以尋求自身需求的合法性和合理性；民主議事會采取了議事會員聯(lián)系制，各議事會成員負(fù)責(zé)聯(lián)系自身選區(qū)農(nóng)戶，協(xié)商解決矛盾糾紛，推動了社會治理方式的多樣化發(fā)展。

（三）治理過程：由單向管理轉(zhuǎn)向多方互動

與傳統(tǒng)型統(tǒng)治相比，現(xiàn)代民主治理是“多層級治理”，從傳統(tǒng)中央權(quán)力自上而下的單向度統(tǒng)治，轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒肱c地方以及地方各層級之間的雙向互動[10]。傳統(tǒng)治理過程是自上而下行政執(zhí)行的過程，忽視了行政相對人個體化利益訴求。在農(nóng)村，村委會淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村社會的延伸機(jī)構(gòu)，承擔(dān)了大量的行政性事務(wù)，社會治理的過程就是宣傳國家政策、督促政策的執(zhí)行，而忽視了村民的需求以及對村民的回應(yīng)性。

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會和市場力量興起，農(nóng)村社會出現(xiàn)階層分化，利益矛盾沖突持續(xù)增加，農(nóng)村社會70后和80后成長為農(nóng)村社會生產(chǎn)和生活的中堅力量。這部分人接受了中等教育或高等教育，思想觀念比較開放，對民主參與的需求更加強(qiáng)烈，要求參與現(xiàn)有的農(nóng)村社會治理過程表達(dá)自己的利益訴求，單向管理的治理過程已經(jīng)不能滿足農(nóng)村社會治理民主參與的需求。

基層協(xié)商民主的發(fā)展給廣大村民提供了制度化的民主參與機(jī)會，在民主協(xié)商中，通過嚴(yán)格的程序控制，基層政府—自治組織—村民這種單向度垂直的治理過程逐漸向基層政府、自治組織、村民三者互動回應(yīng)的治理模式轉(zhuǎn)變。無論是浙江省溫嶺市的民主懇談、河南省鄧州市的“4+2”工作法還是四川省

邛崍市的新村發(fā)展議事會，在治理過程中都強(qiáng)調(diào)普通村民參與、為自己以及村莊公共事務(wù)發(fā)出呼聲，并且要求自治組織、基層政府以及其他利益相關(guān)者給予回應(yīng)，在相互理解過程中促進(jìn)了治理過程的多方互動。

（四）治理機(jī)制：由相互排斥轉(zhuǎn)向有效銜接

社會治理機(jī)制是一個全程機(jī)制，包括事前的利益表達(dá)、事中的協(xié)力治理以及事后的風(fēng)險控制[11]。從社會治理機(jī)制的過程看，傳統(tǒng)上，我國事前的利益表達(dá)機(jī)制和事中的協(xié)力治理機(jī)制相對不足。在“維穩(wěn)壓倒一切”思想的指導(dǎo)下，相對來說比較注重事后的風(fēng)險控制機(jī)制，造成鄉(xiāng)村社會中基層政府行政管理機(jī)制與社會自治機(jī)制的相互排斥。

一方面是自下而上的社會自治機(jī)制對政府行政管理的抗拒。在社會治理中，政府社會治理方式單一的行政化，對村民利益需求考慮不足。由于自然條件、民主技術(shù)的限制以及民主監(jiān)督的缺乏，村民自治制度設(shè)計中的村民代表大會和村民大會作為正式的利益表達(dá)機(jī)制和協(xié)力共治機(jī)制沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，導(dǎo)致村民的利益在正式制度渠道內(nèi)得不到表達(dá)，引發(fā)了各種上訪事件和群體性事件。另一方面是自上而下行政管理機(jī)制對社會自治機(jī)制的排斥。由于我國政府考評指標(biāo)的一些偏差，基層政府在上級政府與自治的村民之間往往選擇迎合上級政府而排斥村民的一些正當(dāng)?shù)睦嬖V求；國家行政權(quán)和村莊自治權(quán)的沖突、村干部自身多重角色的沖突成為農(nóng)村社會治理困境所在[12]。

協(xié)商民主具有包容、對話、傾聽、平等主體等特征，基層協(xié)商民主的發(fā)展給廣大村民提供了一個制度化、規(guī)范化、公開化的利益表達(dá)平臺，通過平臺村民將自己的利益訴求傳導(dǎo)給基層政府和自治組織。自治組織和基層政府也可通過協(xié)商平臺就國家政策等信息和廣大村民進(jìn)行交流和商討，在平等、對話、包容、傾聽的協(xié)商下轉(zhuǎn)化自己的偏好，達(dá)成共識。溫嶺市民主懇談會在信息公開的基礎(chǔ)上，將村民、村“兩委”、基層政府召集起來，進(jìn)行面對面的商談，對關(guān)系群眾切身利益的事情給予解答和回應(yīng)，增強(qiáng)了政府與村民的互信；河南省鄧州市的“4+2”工作法、四川省邛崍市的新村發(fā)展議事會、山東省日照市的協(xié)商自治權(quán)力清單制度本質(zhì)上也是以對話協(xié)商、包容傾聽的形式擴(kuò)大了村民的政治參與。這些都促進(jìn)了行政管理機(jī)制與社會自治機(jī)制的有效銜接。

三、治理創(chuàng)新視角下基層協(xié)商民主發(fā)展趨向

我國基層協(xié)商民主發(fā)展迅速，各地根據(jù)自身的自然地理條件和社會經(jīng)濟(jì)、文化條件紛紛建立協(xié)商民主參與機(jī)制。一些基層協(xié)商民主實踐形式對社會治理產(chǎn)生了巨大的影響，引起了國家的重視。當(dāng)前我國基層協(xié)商民主存在自發(fā)性有余而制度性不足、“有限協(xié)商”難以破局等理論和現(xiàn)實問題。對當(dāng)前基層協(xié)商民主實踐形式進(jìn)行經(jīng)驗概括和理論總結(jié)，把握協(xié)商民主的發(fā)展方向，推動其深入具體發(fā)展，具有重要理論和現(xiàn)實意義。從協(xié)商民主對社會治理創(chuàng)新的角度看，未來基層協(xié)商民主發(fā)展需要以下幾大助力。

（一）推進(jìn)協(xié)商民主實踐形式創(chuàng)新，培育協(xié)商主體

基層協(xié)商民主應(yīng)探索多樣化的實踐形式，加快協(xié)商主體的培育。首先，我國疆域遼闊，村級組織遍布大江南北，全國各地農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)、文化條件存在明顯的差異，其實現(xiàn)形式應(yīng)該是多樣化的。一方面，要深入挖掘當(dāng)前基層協(xié)商民主實踐形式，依據(jù)實際情況對其進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐茝V；另一方面，要尊重人民首創(chuàng)精神，將當(dāng)前實施效果好、設(shè)計科學(xué)合理的帶有協(xié)商民主要素的民主參與形式進(jìn)行適當(dāng)提煉和總結(jié)，政府給予一定的財政資源支持其發(fā)展壯大，在條件允許的情況下，可將當(dāng)前部分協(xié)商民主實踐形式納入村民自治制度領(lǐng)域。

其次，要加快基層協(xié)商主體的培育，一是要促進(jìn)市民社會的發(fā)展，強(qiáng)化人民協(xié)商技能的訓(xùn)練，讓多數(shù)普通基層民眾能夠參與協(xié)商過程，擴(kuò)大協(xié)商的范圍，增強(qiáng)協(xié)商的合法性來源。二是要發(fā)展基層社會組織，社會組織的性質(zhì)決定了它是協(xié)商民主體系的重要組成部分，在協(xié)商民主體系中起基礎(chǔ)性作用[13]。在鞏固基層傳統(tǒng)社會組織地位的基礎(chǔ)上，要加快發(fā)展新型社會組織，對傳統(tǒng)廟會、宗族等社會組織進(jìn)行法理改造，以適應(yīng)現(xiàn)代社會的協(xié)商民主要義。亨廷頓認(rèn)為，“組織是通往政治權(quán)力之路，也是穩(wěn)定的基礎(chǔ)”[14]（p.91），基層社會組織的發(fā)展將成為協(xié)商民主參與的重要一極，也將推動社會治理的多元穩(wěn)定發(fā)展。

（二）加快協(xié)商民主制度化建設(shè)，促進(jìn)協(xié)商規(guī)范化和常態(tài)化

協(xié)商民主的產(chǎn)生是由社會對政府倒逼和政府推動共同作用的結(jié)果，制度化建設(shè)是其發(fā)展的重要推動力。

當(dāng)前基層協(xié)商民主呈現(xiàn)出自發(fā)性創(chuàng)造有余而制度規(guī)范性不足的特點。

任何民主實踐形式要想獲得成功并持續(xù)發(fā)展，就必須獲得合法性的基礎(chǔ)和可持續(xù)發(fā)展的保證，關(guān)鍵是要在相關(guān)法律尤其憲法中，對其有適當(dāng)?shù)姆傻匚欢ㄎ籟15]。

基層協(xié)商民主制度化建設(shè)首先要以法律的形式確定協(xié)商民主在基層社會治理中的地位，然后根據(jù)各地的實際情況，探索各具體制度的設(shè)計。面對我國基層協(xié)商民主的“有限協(xié)商”困局，我國鄉(xiāng)村協(xié)商民主的制度設(shè)置應(yīng)包括主持人制度、參會人員隨機(jī)選拔制度、事先信息發(fā)布制度、問卷調(diào)查決策制度、領(lǐng)導(dǎo)干部相對隔離制度、觀察員制度、重大事件民主協(xié)商制度等[16]。通過具體的制度建設(shè)，可以提高協(xié)商主體的代表性、協(xié)商程序的公正性、協(xié)商結(jié)果的公開性、協(xié)商決策的科學(xué)性，獲得良好的協(xié)商效果。在具體制度的規(guī)范化運作下，基層協(xié)商民主將由偶然性協(xié)商向常態(tài)性協(xié)商轉(zhuǎn)變，各社會治理主體都將在協(xié)商過程中獲得社會的尊重，基層民眾的平等意識、包容意識、協(xié)商意識和參與意識將被培育，

社會治理結(jié)構(gòu)也將更為優(yōu)化。

（三）加強(qiáng)協(xié)商資源整合，構(gòu)建農(nóng)村基層協(xié)商支持體系

基層協(xié)商民主的發(fā)展需要加強(qiáng)基層協(xié)商資源的整合，從農(nóng)村社會政治體制、生產(chǎn)、生活方式看，協(xié)商資源應(yīng)該包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、“兩委”組織以及鄉(xiāng)村社會資本。首先，協(xié)商民主的發(fā)展要加快構(gòu)建協(xié)商型政府，從體制機(jī)制上破解協(xié)商民主發(fā)展障礙。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要轉(zhuǎn)變行政理念，建設(shè)服務(wù)型政府，加強(qiáng)對社會自治組織以及村民利益訴求的回應(yīng)，將協(xié)商民主納入鄉(xiāng)村社會決策的必要程序，促進(jìn)基層政府、自治組織和村民之間的有效互動；另一方面，基層政府要調(diào)整財政預(yù)算，加大對協(xié)商民主的支持力度，通過財政投入保證協(xié)商民主落到實處，保障協(xié)商結(jié)果的執(zhí)行，避免協(xié)商的形式主義。

其次，要利用好、實現(xiàn)好村“兩委”的組織資源，尤其是村黨支部的組織資源。村黨支部向上聯(lián)接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，向下聯(lián)接黨員、廣大村民，深入鄉(xiāng)村社會的各個角落，具有得天獨厚的組織優(yōu)勢，能夠?qū)崿F(xiàn)基層政府和村民之間的有效溝通，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民民主的統(tǒng)一。最后，要激活農(nóng)村社會資本存量，通過開展基層協(xié)商民主實踐增加農(nóng)村社會資本的增量。鄉(xiāng)村社會資本是指嵌入鄉(xiāng)村社會關(guān)系中可以動用的社會資源的總和，如熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、村規(guī)民約、鄉(xiāng)土信任、家族權(quán)威等[17]。鄉(xiāng)村社會資本在協(xié)商民主與村民之間發(fā)揮溝通紐帶的功能，能夠增強(qiáng)村協(xié)商民主的實效性。通過體制資源、組織資源、社會資本的整合可以為協(xié)商民主構(gòu)建堅實的支持體系，為社會治理創(chuàng)新的持續(xù)性添加助力。

（四）明確協(xié)商中政府角色定位，提高民眾協(xié)商的賦權(quán)性

當(dāng)前基層協(xié)商民主的發(fā)展與政府的大力推動是分不開的。基層政府面對日益復(fù)雜的社會矛盾，迫于社會治理的壓力，一定程度上促進(jìn)了基層協(xié)商民主的發(fā)展，并在協(xié)商過程中占據(jù)了主導(dǎo)地位。政府主導(dǎo)下的協(xié)商民主到底賦予村民多少民主權(quán)利？這個問題值得深思。何包鋼對浙江省溫嶺市民主懇談會的調(diào)查顯示，57.3%的村民表示其參與有效；對南京市民論壇的調(diào)查顯示，70%的市民表示沒有參與，只有5.3%的市民認(rèn)為對其是有價值的。由此可知，當(dāng)前基層協(xié)商民主的公民參與和賦權(quán)還非常低。

在協(xié)商民主的發(fā)展過程中要明確政府扮演引導(dǎo)角色，擺脫政府主導(dǎo)協(xié)商的局面，創(chuàng)建中立的協(xié)商程序和主持人制度，轉(zhuǎn)變政府角色，以提高農(nóng)村協(xié)商民主的賦權(quán)性。政府管理應(yīng)該由“領(lǐng)導(dǎo)”轉(zhuǎn)為“指導(dǎo)”，社會管理由“單向”轉(zhuǎn)為“雙向”，基層自治組織的定位由“政府代理人”轉(zhuǎn)為“政府合作者”[18]。在協(xié)商中要實現(xiàn)去身份化，保障協(xié)商主體地位的平等，防止協(xié)商民主極化現(xiàn)象的出現(xiàn)，從而擴(kuò)大基層協(xié)商民主的村民參與，提高參與的有效性。通過明確基層自治組織為“政府合作者”，變政府主導(dǎo)為政府指導(dǎo)，對于社會自治創(chuàng)新由單向轉(zhuǎn)向雙向、由單元轉(zhuǎn)向多元具有重要的推動作用。

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[責(zé)任編輯：楊俊]