蒲文勝

摘 要：中國(guó)扶貧是以政府為主導(dǎo)，其他主體為輔助力量的扶貧模式。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，特別是隨著民間組織的迅速成長(zhǎng)，治理及合作治理理論和實(shí)踐已在中國(guó)獲得廣泛認(rèn)同。其中，對(duì)于貧困這一困擾中國(guó)社會(huì)發(fā)展的公共問(wèn)題的治理，正在從以往政府單一扶貧模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w——政府、企業(yè)、民間組織積極參與的合作治理貧困模式。貴州是中國(guó)最貧困的省份之一，合作治理貧困，在貴州勢(shì)在必行。

關(guān)鍵詞：治理；合作治理；貴州??；扶貧

中圖分類號(hào)：F323 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）30-0054-03

中國(guó)扶貧是以政府為主導(dǎo)，其他主體為輔助力量的扶貧模式。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，特別是隨著民間組織的迅速成長(zhǎng)，治理及合作治理理論和實(shí)踐已在中國(guó)獲得廣泛認(rèn)同。其中，對(duì)于貧困這一困擾中國(guó)社會(huì)發(fā)展的公共問(wèn)題的治理，正在從以往政府單一扶貧模式走向多元主體——政府、企業(yè)、民間組織積極參與的合作治理貧困模式中。貴州是中國(guó)最貧困的省份之一，合作治理貧困在貴州勢(shì)在必行。

一、治理與合作治理貧困理論

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展以及公共產(chǎn)品的迅速增長(zhǎng)，曾經(jīng)由國(guó)家及政府管理和包辦一切并樹(shù)立絕對(duì)權(quán)威的做法已不合時(shí)宜，跨邊界的公共產(chǎn)品必須交予國(guó)家及政府之外的力量來(lái)共同應(yīng)對(duì)和處理，這些力量正是薩拉蒙稱之為全球性“結(jié)社革命”的非營(yíng)利組織、非政府組織、民間組織的迅速成長(zhǎng)。而在世界范圍內(nèi)最大的一個(gè)公共產(chǎn)品就是貧困，所以，因社會(huì)組織力量的壯大且積極參與到公共問(wèn)題的治理中并由此形成的治理理論，在其產(chǎn)生之時(shí)就與“治理貧困”天然地結(jié)合在一起的。當(dāng)1989年世界銀行發(fā)表《南撒哈拉非洲：從危機(jī)走向可持續(xù)增長(zhǎng)》報(bào)告中首次使用了“治理危機(jī)”一詞之后，“治理”“善治”“合作治理”這一概念便頻繁出現(xiàn)在官方媒體中，也就是說(shuō)，治理理論和治理貧困理論獲得了合法性。

但是從某種程度上說(shuō)，“治理理論”也還僅僅是一種理論愿景，因?yàn)橹卫砝碚撌窃诩僭O(shè)多元治理主體之間處于一種分權(quán)化、水平化，且是在信任、透明、責(zé)任的過(guò)程中進(jìn)行的，事實(shí)上，任何一種既得權(quán)力都不會(huì)主動(dòng)退出權(quán)力角逐舞臺(tái)，NGOs與國(guó)家及政府之間或許處于一種良性互動(dòng)的合作關(guān)系，或許處于一種緊張的矛盾沖突關(guān)系；另外，在資本力量所主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)世界里，它是見(jiàn)物不見(jiàn)人、謀求經(jīng)濟(jì)利益的最大化，因此它作為治理主體中的一個(gè)要素時(shí)，也將與NGOs、甚至與國(guó)家、政府發(fā)生利益和價(jià)值沖突。很顯然，治理、合作治理的多元主體參與結(jié)構(gòu)僅僅是一個(gè)程序合法的問(wèn)題，治理的結(jié)果是否具有合法性，必須以是否符合人民的根本長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為標(biāo)準(zhǔn)，也即在發(fā)展主義已經(jīng)滲透于世界各個(gè)角落的現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，唯有使窮人真正擺脫貧困且有尊嚴(yán)地生活的益民性發(fā)展和扶貧治理模式才是合法的。為了減少多元合作治理主體間的矛盾沖突，首先需要把一些關(guān)乎人類社會(huì)共同發(fā)展的重大問(wèn)題（比如貧困和環(huán)境問(wèn)題）提上議程，然后多元合作治理間須建立起平等、信任、依賴、互惠的原則，并在此原則上依靠各自的優(yōu)勢(shì)在資金、組織、技術(shù)、宣傳、溝通等方面切實(shí)地為共同的治理目標(biāo)而展開(kāi)工作。

自1995年在哥本哈根召開(kāi)了以反貧困為主題的世界峰會(huì)后，有關(guān)貧困和反貧困戰(zhàn)略研究問(wèn)題不斷升級(jí)。2001年，世界銀行在發(fā)表了以“反貧困”為題的發(fā)展報(bào)告后，世界各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人都在不同的場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)反貧困的重要意義。此后，一種多元價(jià)值主體間的——政府、企業(yè)和NGOs——為反貧困而展開(kāi)的合作治理貧困理論及實(shí)踐不拘一格地在世界各地迅速展開(kāi)。

二、貴州的貧困及貴州合作治理貧困的必然性

貴州是中國(guó)最貧困的省份之一，從明朝永樂(lè)十一年貴州省成立以來(lái)，貴州就是當(dāng)時(shí)13個(gè)行省中最窮的省份。這不僅是因?yàn)橘F州地勢(shì)險(xiǎn)惡、石漠化地區(qū)占比重、良田甚少，而且以少數(shù)民族居多的雜居山地式農(nóng)耕生活很少與外界交往，在加上中央政府對(duì)貴州的關(guān)注和投入甚少，至多是把貴州作為軍事避難的大后方來(lái)考慮。

新中國(guó)成立后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下的中國(guó)雖然在工業(yè)、軍工業(yè)方面獲得了一些發(fā)展，但在民生工程上的發(fā)展是極為緩慢的。如經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴園晨所說(shuō)：“1959—1979年的二十年里，城鄉(xiāng)居民沒(méi)有從公有化得到實(shí)惠，在1976年時(shí)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)到了崩潰的邊緣。二十年里城鄉(xiāng)居民收入基本沒(méi)有增加?！盵1]就國(guó)家總體經(jīng)濟(jì)部署而言，“政府實(shí)行‘高積累、低消費(fèi)的政策，居民生活水平被壓得很低，實(shí)質(zhì)上我國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期處在一種‘共同貧困的狀態(tài)?！蹦敲矗诖似陂g，貴州的情況是如何的呢？同樣是出于戰(zhàn)爭(zhēng)的考慮，中央政府在20世紀(jì)60年代對(duì)貴州拉開(kāi)了“三線建設(shè)”序幕。在“三線建設(shè)”期間，貴州建成了航天、航空、電子三大國(guó)防科技工業(yè)基地，形成了煤電結(jié)合、水火電互濟(jì)的能源工業(yè)體系和以有色金屬、冶金、化工、建筑材料為主的原材料工業(yè)基地，使貴州擁有了一定的工業(yè)基礎(chǔ)，也解決了部分轉(zhuǎn)業(yè)軍人和部分農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。但是，以搶時(shí)間、趕進(jìn)度的粗放式建設(shè)使許多項(xiàng)目倉(cāng)促上馬，其中的浪費(fèi)和損失是可以想象到的。改革開(kāi)放后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)漸漸淡出，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入人們的生活世界，這些因備戰(zhàn)而建起的軍工企業(yè)紛紛在產(chǎn)品沒(méi)有銷路的困境中倒閉或軍改民用。改革初期，在“效益優(yōu)先”的發(fā)展思路下，人們以為經(jīng)濟(jì)總量上去了貧困也就自然解決了。因此，當(dāng)時(shí)的中央政府并沒(méi)有設(shè)立專門的反貧困或扶貧機(jī)構(gòu)，盡管中央政府一直設(shè)有中央政策研究室、國(guó)務(wù)院政策研究室、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院、農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究中心等機(jī)構(gòu)，但主要的職能是為中央政府制定國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展提供政策咨詢建議，研究方向側(cè)重于國(guó)家宏觀政策方面，并不是專門從事扶貧研究的。時(shí)至1986年，中國(guó)政府才成立專門的扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，即“國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”。

貴州省扶貧開(kāi)發(fā)辦公室成立于2009年，與1986年國(guó)務(wù)院扶貧辦公室成立時(shí)間已經(jīng)相隔了二十三年。這說(shuō)明了中國(guó)的扶貧工作是在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，也說(shuō)明了地方政府之所以會(huì)養(yǎng)成“等、靠、要”的扶貧政策和財(cái)政撥款的心理依賴形成原因。2011年，貴州省政府出臺(tái)了相關(guān)文件（《貴州省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)貴州省扶貧開(kāi)發(fā)辦公室主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》黔府辦發(fā)[2011]94號(hào)）將扶貧開(kāi)發(fā)辦公室改為由省政府直屬的獨(dú)立正廳級(jí)建制單位，并直接對(duì)省人民政府負(fù)責(zé)。目前，省扶貧開(kāi)發(fā)辦公室設(shè)綜合處、人事處、政策法規(guī)處、規(guī)劃統(tǒng)計(jì)處、產(chǎn)業(yè)化扶貧處、項(xiàng)目管理處、農(nóng)村人力資源開(kāi)發(fā)處、信貸扶貧處、社會(huì)扶貧處、革命老區(qū)建設(shè)處、資金監(jiān)督處等11個(gè)職能處室，另按有關(guān)規(guī)定設(shè)立機(jī)關(guān)黨委辦公室、離退休干部處和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，管理中國(guó)西南世界銀行扶貧項(xiàng)目貴州辦公室（貴州省扶貧開(kāi)發(fā)辦公室外資項(xiàng)目管理中心）（副廳級(jí)）、貴州省扶貧開(kāi)發(fā)技術(shù)指導(dǎo)中心（正縣級(jí)）、貴州省扶貧人才開(kāi)發(fā)中心（正縣級(jí)）等3個(gè)事業(yè)單位。扶貧辦的成立，意味著扶貧工作進(jìn)入了規(guī)范化、專業(yè)化的管理模式。盡管如此，收入差距大，越是貧困人群越缺乏抗貧困能力仍是貴州的貧困現(xiàn)實(shí)。

按照2 300元/年的新扶貧標(biāo)準(zhǔn)，2010年貴州有1 764萬(wàn)貧困人口，這相當(dāng)于歐洲一個(gè)中等國(guó)家人口的數(shù)量。在貴州省88個(gè)縣份中，有55個(gè)是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣。國(guó)發(fā)2號(hào)文件指出，貧困和落后是貴州的主要矛盾，加快發(fā)展是貴州的主要任務(wù)，也是中國(guó)反貧困事業(yè)的重中之重。如果說(shuō)在改革開(kāi)放前，簡(jiǎn)陋的工具和落后的生產(chǎn)技術(shù)、技能無(wú)法完成開(kāi)發(fā)貴州的任務(wù)，那么時(shí)至21世紀(jì)的今天，無(wú)論是政府對(duì)貧困問(wèn)題的關(guān)注度，還是科技、信息文明所取得的前所未有的發(fā)展等都不至于使貴州在豐厚的自然資源面前無(wú)所適從。在查閱了以往有關(guān)貴州的環(huán)境貧困、能力貧困、文化貧困、結(jié)構(gòu)性貧困等的所有研究資料后發(fā)現(xiàn)，研究者很少關(guān)注和追問(wèn)貴州在“自然資源的富饒”與“現(xiàn)實(shí)人群的貧困”這一令人費(fèi)解的矛盾之間到底出現(xiàn)了什么問(wèn)題。

三、貴州合作治理貧困主體間職責(zé)探析

近些年來(lái)，多元主體合作治理貧困問(wèn)題正隨著治理理論及其實(shí)踐的不斷推進(jìn)而受到關(guān)注，盡管它還僅僅是個(gè)起步階段，但是從政府到企業(yè)再到民間組織，一些實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，比如“有限政府”“法治政府”“服務(wù)政府”“透明政府”“責(zé)任政府”，以及“企業(yè)社會(huì)責(zé)任”“企業(yè)公民”“企業(yè)扶貧”“慈善”“NGOs扶貧”等這些概念和實(shí)踐已進(jìn)入百姓日常生活情景中，如果這些力量又都能扭和在一起并向扶貧工作全力挺進(jìn)，那么，貴州的反貧困工作必將獲得新的突破。

政府“自上而下”的扶貧前文已有闡述。根據(jù)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，中國(guó)會(huì)在很長(zhǎng)一段時(shí)間里繼續(xù)實(shí)施以政府牽頭的扶貧模式。在此過(guò)程中，政府除了會(huì)不斷出臺(tái)各種有利于扶貧工作的制度和法規(guī)，繼續(xù)營(yíng)造一種全民扶貧、全民慈善的政治文化氛圍外，還會(huì)因地制宜地做好招商引資工作。但政府不可陷入“唯GDP論”，比如一些地方政府為了業(yè)績(jī)，不顧實(shí)際地發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，其結(jié)果是GDP上去了，然而在居高不下的房?jī)r(jià)面前，窮人仍無(wú)房可居住。另外，一些地方政府也不可因?yàn)楹ε隆柏?zé)任政府”“問(wèn)責(zé)政府”機(jī)制對(duì)其的內(nèi)、外監(jiān)督而龜縮在“庸政”“懶政”的無(wú)作為窠臼中。政府更不可陷入權(quán)力腐敗的泥潭，譬如把“扶貧款”作為“唐僧肉”，任意挪用扶貧款，或者濫用手中權(quán)力與尋租權(quán)力而來(lái)的商家進(jìn)行合謀，打著扶貧的幌子，干著不利于民生的“事業(yè)”。目前，中國(guó)扶貧已進(jìn)入“精準(zhǔn)扶貧”模式，這是要使扶貧工作更精細(xì)化、準(zhǔn)確化和科學(xué)化，是要求政府在扶貧工作中做到扶貧干部與貧困戶之間的一對(duì)一的精準(zhǔn)扶貧。在此過(guò)程中，不但扶貧工作要接受人民監(jiān)督，而且要確保扶貧款和扶貧項(xiàng)目切實(shí)落到貧困個(gè)人或家庭，直到貧困個(gè)人或家庭年收入持續(xù)穩(wěn)定在貧困標(biāo)準(zhǔn)線之上。

企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得以運(yùn)轉(zhuǎn)的基本單位，毋庸置疑，獲利是其存在和發(fā)展的動(dòng)機(jī)。沒(méi)有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和企業(yè)的充分活力，一個(gè)國(guó)家和民族想要脫貧致富是不可想象的。然而，如果只強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)和企業(yè)的獲利本性，而忽略其應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，那么這樣的發(fā)展對(duì)人類社會(huì)將是毀滅性的。進(jìn)入21世紀(jì)的今天，環(huán)境惡化、生態(tài)危機(jī)、道德危機(jī)、貧富懸殊等一系列問(wèn)題都在追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的過(guò)程中越演越烈，這就不得不使“企業(yè)社會(huì)責(zé)任”問(wèn)題成為當(dāng)下最受關(guān)注的議題之一。從一篇發(fā)表于2009的《中國(guó)100強(qiáng)企業(yè)社會(huì)責(zé)任發(fā)展?fàn)顩r評(píng)價(jià)》的報(bào)告看，“約2/3的企業(yè)責(zé)任管理落后、責(zé)任信息披露不足；企業(yè)責(zé)任管理顯著落后于責(zé)任實(shí)踐……中國(guó)企業(yè)社會(huì)責(zé)任整體水平低下……l/5的企業(yè)剛剛‘起步……2/5強(qiáng)的企業(yè)仍在‘旁觀……”[2]這是一個(gè)極為嚴(yán)峻的中國(guó)企業(yè)生態(tài)圖，如果再不給中國(guó)企業(yè)發(fā)展注入“企業(yè)責(zé)任”“企業(yè)公民”這樣的價(jià)值理念，那么，中國(guó)在獲得極大物質(zhì)文明的同時(shí)，精神文明建設(shè)就會(huì)因資本的貪婪和無(wú)人道而陷入癱瘓。針對(duì)貴州這塊富饒卻又貧困的土地而言，企業(yè)不但要承擔(dān)起相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，而且要著重于慈善事業(yè)，也即企業(yè)應(yīng)該把盈利所得的一部分用之于社會(huì)，扶弱濟(jì)貧。只有具備了這樣的認(rèn)識(shí)并把它作為企業(yè)獲得可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，企業(yè)才會(huì)在貴州的反貧困戰(zhàn)略中贏得尊重，也贏得更加廣闊的發(fā)展空間。

近些年來(lái)，隨著民間組織的迅速發(fā)展，NGO扶貧已經(jīng)成為民間組織發(fā)展的一個(gè)重要?jiǎng)右蚝蛢r(jià)值目標(biāo)。貴州本土NGOs針對(duì)貴州實(shí)際展開(kāi)了極富成效的扶貧活動(dòng)。例如，1998年成立的“貴州參與式農(nóng)村發(fā)展工作網(wǎng)”就在扶貧、小項(xiàng)目資助、自然保護(hù)和社區(qū)發(fā)展等領(lǐng)域積極開(kāi)展活動(dòng)；2002成立的“一盞燈”，則致力于失學(xué)兒童和弱勢(shì)群體的幫扶，教育權(quán)利的爭(zhēng)取以及少數(shù)民族人文發(fā)展與保護(hù)的工作；2003年成立的“貴州民間助學(xué)促進(jìn)會(huì)”資助特困生、改善貧困地區(qū)教學(xué)與設(shè)施、改變落后教育等方面做了大量有益工作；2002年創(chuàng)辦的“蒲公英助學(xué)會(huì)”在推動(dòng)助學(xué)項(xiàng)目的實(shí)施、幫助貧困地區(qū)改善教學(xué)環(huán)境與設(shè)施、幫扶弱勢(shì)群體等方面發(fā)揮了積極作用。進(jìn)入21世紀(jì)后，針對(duì)貴州扶貧工作而相應(yīng)發(fā)起和成立的貴州本土NGOs數(shù)量劇增，譬如在貴州高校中，平均每一所高校均有不低于兩個(gè)針對(duì)貧困而展開(kāi)的NGOs組織活動(dòng)?！百F州本土NGO在貴州省所開(kāi)展的與扶貧有關(guān)的活動(dòng)主要涉及以下領(lǐng)域：農(nóng)村發(fā)展、教育公平與貧困生救助、弱勢(shì)群體援助、環(huán)境自然與人文資源保護(hù)、文化普及、互助、醫(yī)療、鄉(xiāng)村治理、社區(qū)服務(wù)、自愿者服務(wù)、信息交流平臺(tái)建設(shè)、小項(xiàng)目資助、國(guó)際和國(guó)家項(xiàng)目的協(xié)助落實(shí)、技術(shù)支持培訓(xùn)等?！盵3]在今后的工作中，貴州本土NGO仍須繼續(xù)發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)其在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、科普和宣傳等方面的專業(yè)技術(shù)并深入到貴州貧困的具體個(gè)人或家庭中。

綜上所述，貴州是中國(guó)最貧困的省份之一。中國(guó)扶貧是以政府為主體，其他為輔助力量的扶貧模式。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，民間組織獲得了快速發(fā)展，這不但表現(xiàn)為政府在這一變化中，對(duì)一些公共問(wèn)題的管理已經(jīng)力不從心，并且需要大量的民間組織參與到管理中來(lái)。同時(shí)，民間組織也切實(shí)地參與到公共產(chǎn)品問(wèn)題的治理上并且取得了較好效果。貧困就是社會(huì)發(fā)展中最大的社會(huì)公共產(chǎn)品之一，因而，建構(gòu)多元主體——政府、企業(yè)、民間組織積的合作治理貧困模式勢(shì)在必行。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]