范繼增

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拉美國家人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)在國家政治轉(zhuǎn)型中的作用
——以危地馬拉、薩爾瓦多和秘魯人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)為例

范繼增*

自古以來監(jiān)察專員制度就存在于每一個文明政體之中。無論在古希臘、古羅馬還是古代中國時期，執(zhí)政者普遍地在政治制度中設(shè)置監(jiān)察機構(gòu)用于監(jiān)督地方或者中央官員腐敗或者濫用公權(quán)力的行為。*Enika Hajdari，Ombudsman - Historical Review，European Scientific Journal(2014)，Vol.1，p.516.現(xiàn)代監(jiān)察專員起源于瑞典。1719年瑞典最高監(jiān)察專員獲得了大法官頭銜(Justitiekanslern)。1776年授予此頭銜大法官成為議會監(jiān)察專員，具有監(jiān)督官僚機構(gòu)和司法機構(gòu)運行的權(quán)力。1809年的瑞典憲法確認了該制度的憲法性地位并且賦予了監(jiān)察專員代表皇帝的權(quán)力。瑞典模式的監(jiān)察專員制度在此后被其他的北歐國家、西歐國家、英國和英聯(lián)邦國家所借鑒，*Linda C.Reif，The Ombudsman，Good Governance and International Human Rights System，New York:Springer，2004，pp.2-4.被稱為斯堪的納維亞監(jiān)察專員模式或者傳統(tǒng)型監(jiān)察專員模式。議會選出的監(jiān)察專員可以獨立地行使權(quán)力，通過公民個人申訴或者依自身的職權(quán)的方式不偏不倚地調(diào)查國家機關(guān)的行政行為，并且提出建議、矯正其發(fā)現(xiàn)的違法或者不公平的行為以及發(fā)布年度報告或者特殊性調(diào)查報告。傳統(tǒng)型監(jiān)察專員經(jīng)常通過較為柔性的勸說或者同其它國家機構(gòu)溝通的方式促使國家或者公共權(quán)力機構(gòu)改進不良行政，但是無法采用強制性或者裁判性的途徑糾正相應(yīng)機構(gòu)的不良行為。*Marc Hertogh，The Policy Impact of Ombudsman and Administrative Court:A Heuristic Model，in Linda C.Reif(ed)，International Ombudsman Yearbook，1998，p.64.

從20世紀70年代中期開始，第三波民主化浪潮在全世界各地發(fā)酵，設(shè)立監(jiān)察機構(gòu)成為新興的民主政權(quán)在國家轉(zhuǎn)型過程中保障基本權(quán)利和抵制不良行政的普遍選擇。以葡萄牙和西班牙為代表的新興民主國家并沒有簡單移植北歐模式的監(jiān)察專員機制，而是賦予其更為積極的保障公民憲法權(quán)利的職權(quán)，并且通過立憲方式對監(jiān)察機構(gòu)給予憲法層面的保障。*Margarita R.Buades，The Internationalization of Human Rights；Constitution and Ombudsman in Spain，in National Ombudsman of Netherland(ed)，Ombudsman and Human Rights:Proceedings of a Symposium，1995，p.42.例如，1975年的葡萄牙新政府成立了“公正維護者”(Provedordejustica)，該機構(gòu)于1976年成為憲法性機構(gòu)；西班牙1978年憲法將“護民官”(DefensordePueblo)納入到憲法體系之中，并通過立法的方式規(guī)定其職權(quán)的方位和運行方式。與傳統(tǒng)的北歐模式的監(jiān)察專員制度相比，西班牙的人民衛(wèi)士不僅可以通過調(diào)查、建議和報告的方式監(jiān)督政府的行政行為，同時西班牙或者葡萄牙人權(quán)監(jiān)察專員可以通過接受個人或者團體申訴的方式調(diào)查對國家機構(gòu)侵犯人權(quán)的指控，并且具有協(xié)助憲法法院審理案件的權(quán)力。*Gabriele Kucsko-Stadlmayer，European Ombudsman-Institution:A Comparative Legal Analysis Regarding the Multifacet Realization of an Idea，New York:Springer，2008，pp.147-149.

除巴西是葡萄牙的前殖民地，拉美諸國文化與歷史與其前宗主國西班牙有著相似的特點。個人獨裁、軍事獨裁或者內(nèi)戰(zhàn)普遍成為拉美國家生態(tài)的主旋律。伴隨著國際社會的干預(yù)和國內(nèi)各政治勢力的妥協(xié)，拉美各國逐漸從威權(quán)政府向民主政府轉(zhuǎn)型。但是，各國在長期的威權(quán)統(tǒng)治下缺乏人權(quán)意識和承擔保障人權(quán)和維護民主制度的國家機構(gòu)。因此，政治與司法腐敗、政治暗殺、黨派斗爭以及政府缺乏公信力成為拉美各國民主轉(zhuǎn)型過程中普遍存在的難題。在國際社會的壓力下，建立人權(quán)保障機構(gòu)成為各派勢力或者軍事(個人)獨裁政府可接受的民主化起點。*Fredrick Uggla，The Ombudsman in Latin American，Journal of Latin American Studies2004，Vol.36，p.423.因此絕大多數(shù)拉美國家紛紛效仿西班牙模式，在國家以及地方層級上建立人權(quán)監(jiān)察專員機構(gòu) ，*根據(jù)Reif博士的研究，拉丁美洲國家監(jiān)察專員主要分為兩類：人權(quán)委員會模式和人權(quán)監(jiān)察專員模式。前者一般是在議會的框架下參與研究、人權(quán)教育、法律改革提議以及鼓勵政府簽訂更多的國際人權(quán)公約。例如，哥倫比亞、厄瓜多爾、尼加拉瓜、墨西哥以及巴拉圭等 國家就是設(shè)立了人權(quán)委員會的制度。除了烏拉圭外，其它的拉美國家普遍設(shè)立了人權(quán)監(jiān)察專員制度。需要指出的是巴西只設(shè)置了地方性的人權(quán)監(jiān)察專員制度。Linda C.Reif，The Ombudsman，Good Governance and International Human Rights System，Springer，2004，pp.188-191.保障公民的權(quán)利、維護法治和糾正公權(quán)力機關(guān)不良行政。*Fredrick Uggla，The Ombudsman in Latin American，Journal of Latin American Studies2004，Vol.36，p.424.盡管新設(shè)立的人權(quán)保障機構(gòu)在各國政治體制內(nèi)職權(quán)有限，*普遍依照各國的憲法與法律，人權(quán)監(jiān)察專員沒有作出強制性決定的權(quán)利或者司法性決定的權(quán)利。受到了統(tǒng)治者或者議會反對黨的制約，甚至一度成為政治斗爭的工具，*危地馬拉和秘魯人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)在任期內(nèi)就通過對抗當時的執(zhí)政者積累了不少的政治資本和名望。但是在該制度有力運行的條件下，相比較于其它的國家機構(gòu)，民眾對人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)保障人權(quán)的作用更有信心。

盡管拉美各國的政治、經(jīng)濟和文化有著獨特性，但是各國都經(jīng)歷著從威權(quán)體制向民主體制的轉(zhuǎn)型，因此各國的人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)在履行職務(wù)的過程中也都面臨著相似的問題和挑戰(zhàn)。本文將從國家人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)在國家機構(gòu)中的地位、職權(quán)、與政府機構(gòu)和社會組織之間的關(guān)系以及監(jiān)察專員個人能力等角度分析其在國家民主轉(zhuǎn)型過程中的重要作用。為了比較全面呈現(xiàn)人權(quán)監(jiān)察專員在拉美不同政治背景下的情況，筆者選取了危地馬拉、薩爾瓦多和秘魯這三個國家作比較性的分析。在拉美國家中，除了阿根廷和玻利維亞等國是在民主社會成功轉(zhuǎn)型后建立國家人權(quán)機構(gòu)以外，上述三國建立人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)的背景幾乎包括所有其它拉美國家在政治轉(zhuǎn)型過程中。危地馬拉是拉丁美洲第一個建立仿照西班牙模式人權(quán)監(jiān)察專員的國家。薩爾瓦多的人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)是內(nèi)戰(zhàn)雙方和談的產(chǎn)物，用于保障人權(quán)和監(jiān)督政府合理行政。秘魯?shù)娜藱?quán)監(jiān)察專員成立于后威權(quán)主義時代，具有軍方背景的前總統(tǒng)藤森希望通過建立人權(quán)機構(gòu)的方式有限地保障人權(quán)，提升政府的國際形象。對上述拉美三國的考察和研究不僅可以彌補國內(nèi)學(xué)術(shù)界對拉美國家人權(quán)機構(gòu)研究的空白，同時也對其他正處于民主轉(zhuǎn)型或者和平建設(shè)的國家保障人權(quán)具有啟發(fā)性的作用。誠然，拉美國家與中國的政治環(huán)境有著根本地不同，但是兩者都面對著改革、完善法治和實現(xiàn)社會公平正義轉(zhuǎn)型等共同的任務(wù)。因此，從職權(quán)、運行模式以及人權(quán)檢察官(護民官)工作態(tài)度等方面的詳細研究對我國學(xué)者在思考信訪制度改革和建立國家人權(quán)機構(gòu)等議題上具有啟發(fā)性的意義。

一、危地馬拉人權(quán)監(jiān)察專員機制在國家轉(zhuǎn)型中的作用

1985年危地馬拉憲法仿照西班牙模式設(shè)置了國家人權(quán)檢察官機構(gòu)(ProcuradordeLosDerechosHumanos)，該機構(gòu)于1987年正式成立。從1960年開始，危地馬拉就陷入到了持續(xù)的內(nèi)戰(zhàn)狀態(tài)。即使1985年憲法頒布后，危地馬拉軍方仍然是真正的幕后掌權(quán)人。*Susanne Jonas，The Battle for Guatemala:Rebels，Death Squad，and U.S Power，Westview Press，1991，pp.154-159.但是掌權(quán)者清楚地知道由于危地馬拉的內(nèi)戰(zhàn)造成了45，000人失蹤以及150，000人失去性命，因此必須通過建立人權(quán)機構(gòu)的方式重建國內(nèi)和平秩序。*Micheal Dodson & Donald Jackson，Horizontal Accountability in Transitional Democracies:The Human Rights Ombudsman in El Salvador and Guatemala，Latin American Politics and Society，2004，Vol.46，p.14.

危地馬拉人權(quán)檢察官是由議會選舉產(chǎn)生，對議會負責(zé)的，可以獨立行使職權(quán)的國家人權(quán)機構(gòu)。初期的立法對人權(quán)監(jiān)察官的就任設(shè)置了較高的門檻，規(guī)定由總統(tǒng)提名的人權(quán)檢察官候選人必須要獲得議會全體議員的2/3的支持方能就任。危地馬拉憲法為人權(quán)檢察官制度提供了憲法保障，防止了立法或者行政機構(gòu)通過修憲以外的方式改變?nèi)藱?quán)監(jiān)察機構(gòu)的職權(quán)或者地位。拉美國家人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)普遍具有功能性和宣傳性職能。從功能性的角度分析，危地馬拉憲法第274條規(guī)定了人權(quán)檢察官具有監(jiān)督行政和維護本國公民在憲法和國際人權(quán)公約內(nèi)享有的權(quán)利和自由。依據(jù)憲法第275條，人權(quán)檢察官被賦予了廣泛的職權(quán)：促進政府在涉及人權(quán)領(lǐng)域的良好行政、調(diào)查和批評侵犯個人利益的行政行為以及依照公民個人申述對涉及人權(quán)的問題進行調(diào)查。人權(quán)檢察官有權(quán)管轄公共和私人機構(gòu)中一切人權(quán)侵犯的事件。*Ramiro de Leon Carpio，The Ombudsman in Guatemala，in Symposium:The Experience of Ombudman Today - Proceedings，1992，Mexico city:National Commission for Human Rights，pp.116-117.除廣泛的調(diào)查權(quán)之外，人權(quán)檢察官可以向相應(yīng)的機構(gòu)提出解決意見，對國家機構(gòu)違反人權(quán)行為作公開的譴責(zé)，將違反人權(quán)的政府行為直接提交行政或者司法機構(gòu)以及向民選議會作年度報告。人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)依據(jù)憲法和法律還負責(zé)向警察機構(gòu)、行政單位和學(xué)校的普及憲法權(quán)利和國際人權(quán)法知識以及游說議會批準或加入某項國際人權(quán)公約的職責(zé)。因此，危地馬拉人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)在履行監(jiān)察職權(quán)之外，承擔著人權(quán)教育與公職人員人權(quán)培訓(xùn)的職責(zé)。

危地馬拉國家人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)不僅對所有的中央22個行政部門的行政行為和人權(quán)侵犯進行監(jiān)督，同時內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后在地方設(shè)置了26個專職辦公室監(jiān)督地方政府的行政行為以及協(xié)助首都地區(qū)以外的民眾提供保障服務(wù)。*Lena Bloomquist，Maria Luisa Bartolomei & Fredrick Uggla，Evaluation of Swedish Support to the Ombudsman Institution in Latin American:November 2001-June 2002，Swedish Institute for Public Administration，2002，p.10.在內(nèi)戰(zhàn)期間，為了最大程度上保障交戰(zhàn)地區(qū)居民的基本權(quán)利，人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)在交戰(zhàn)地區(qū)設(shè)立了五個“移動型監(jiān)察專員辦公室”主要關(guān)注婦女、戰(zhàn)俘以及殘疾人的權(quán)利。*Micheal Dodson & Donald Jackson，Horizontal Accountability in Transitional Democracies:The Human Rights Ombudsman in El Salvador and Guatemala，Latin American Politics and Society，2004，Vol.46，p.14.在和平建設(shè)時期地方性人權(quán)監(jiān)察專員承擔了很多法定職責(zé)以外的工作。在缺少或者沒有國家援助的情況下，由于民眾通常是求助無門，地方性機構(gòu)的工作人員往往變成了不計報酬的義工。*Lena Bloomquist，Maria Luisa Bartolomei & Fredrick Uggla，Evaluation of Swedish Support to the Ombudsman Institution in Latin American:November 2001-June 2002，Swedish Institute for Public Administration，2002，p.12.

除了憲法職權(quán)和機構(gòu)的設(shè)置之外，人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)對危地馬拉政治轉(zhuǎn)型的作用與國內(nèi)的政治環(huán)境、檢察官個人的性格以及獲得國際援助都密切相關(guān)。第一任人權(quán)檢察官de la Riva 是一位學(xué)者型的官員。但是在軍隊對政府機構(gòu)的壓制下，國家人權(quán)機構(gòu)無法發(fā)揮積極的作用。由于de la Riva 在1989年病逝，de Leon Carpio 成為了新的繼任者，個人性格和與各派系之間的關(guān)系幫助其開創(chuàng)了危地馬拉人權(quán)監(jiān)察專員黃金年代。*Stephen C.Ropp & Kathryn Sikkink，International Norms and Domestic Politics in Chile and Guatemala，in Thomas Risse，Stephen C.Ropp & Kathryn Sikkink(eds)，The Power of Human Rights:International Norms and Domestic Change，Cambridge University Press，1999，p.191.在軍隊勢力依舊強大的年代，de Leon Carpio依靠民眾和國內(nèi)外人權(quán)組織力量在保障生命權(quán)、消除酷刑以及個人安全的事項上利用憲法職權(quán)和社會媒體的力量與軍隊勢力相對抗。不妥協(xié)的精神贏得了社會民眾和國內(nèi)外人權(quán)機構(gòu)的尊重和支持，也為de Leon Carpio 積累了政治資本，為人權(quán)監(jiān)察專員危地馬拉民主轉(zhuǎn)型發(fā)揮更大的政治與法律作用提供了社會空間。

1993年危地馬拉民主轉(zhuǎn)型危機的和平解決和1996年國內(nèi)和平協(xié)議的簽署都有著危地馬拉人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)作用和de Leon Carpio個人努力的成果。1993年5月時任危地馬拉總統(tǒng)Jorge Serrano決定發(fā)動政變，解散國會和最高法院，終止民權(quán)保障程序，希望恢復(fù)依靠行政機構(gòu)為主體的獨裁統(tǒng)治。盡管軍方支持總統(tǒng)的決定，但是迫于民間反對和國際社會的譴責(zé)，政變只維持10天就宣告失敗。在政變期間，de Leon Carpio及其領(lǐng)導(dǎo)的人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)公開批評總統(tǒng)的勇氣獲得了民眾的支持，國會隨即決定由de Leon Carpio 擔任總統(tǒng)，完成流亡總統(tǒng)Serrano余下的任期。此后，由于de Leon Carpio 的人權(quán)檢察官的經(jīng)歷為期積累了充足的政治信譽與資本，反政府軍事力量危地馬拉全國革命陣線也對其保障民主與人權(quán)的作用贊賞有加。這使得de Leon Carpio 成為軍方與反政府武裝力量之間的調(diào)停人，為1996年最終達成和平協(xié)議創(chuàng)造了條件。*Rachel Siede，Guatemala After Peace Accord，Institute of Latin American Studies，1998，p.76.沖突雙方在?；饏f(xié)議中共同承諾在和平時期將通過強化已有的人權(quán)機構(gòu)的方式恢復(fù)國內(nèi)和平建設(shè)和人權(quán)保障。

盡管被強迫失蹤和遭受酷刑的人數(shù)在和平協(xié)議簽署后有所減少，但是法外處決、濫用警察權(quán)力、糟糕的監(jiān)獄環(huán)境以及針對婦女、原住民以及殘疾人歧視政策依然嚴重。*20世紀90年代，危地馬拉人權(quán)檢察官主要致力于保障個人的核心權(quán)利。2000年危地馬拉人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)收到有關(guān)人權(quán)的投訴中，一半以上都是涉及公民自由權(quán)利的保障。社會清洗和濫用私刑的案件逐步上升。*依據(jù)一份調(diào)查報告僅在2001年上半年，就查出了14例法外處決，330例雇兇殺人，132例謀殺，8例私刑以及49例企圖適用私刑。這些案件多數(shù)都發(fā)生在偏遠地區(qū)。同時，處理涉及教育、衛(wèi)生和工作領(lǐng)域的投訴以及監(jiān)督中央和地方選舉和開票的過程也成為人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)在后和平協(xié)議時期新的工作重點。*Linda C.Reif，The Ombudsman，Good Governance and International Human Rights System，Springer，2004，p.195.雖然人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)管轄權(quán)和作用不斷地擴大，但是其本質(zhì)只是輔助性的人權(quán)保障機構(gòu)，不具有國家司法和行政機關(guān)的權(quán)威。因此，危地馬拉在民主轉(zhuǎn)型時期人權(quán)保障更多的是取決于司法機構(gòu)和行政機構(gòu)在多大程度上解決自身惰性與腐敗，并且消除與武裝勢力的沖突。

在轉(zhuǎn)型過程中，危地馬拉監(jiān)察機構(gòu)自身的權(quán)威也受到了挑戰(zhàn)。除了各派政治勢力暗中通過暴力或者其它的政治方式威脅危地馬拉人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)工作人員*Fredrick Uggla，The Ombudsman in Latin American，Journal of Latin American Studies，2004，Vol.36，p.437.時任人權(quán)監(jiān)察官Arango指出危地馬拉監(jiān)察機構(gòu)的工作人員警察受到當?shù)鼐斓耐{和毆打，甚至被警察成為“我們主要的敵人”。地方的行政首腦也承認警察威脅人權(quán)監(jiān)察人員的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。和其它的社會人權(quán)活動人士之外，資源匱乏、受國家機構(gòu)權(quán)力制約以及人權(quán)檢察官本人作風(fēng)獨斷專行都對人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)的發(fā)展起到了阻礙作用。自1987年人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)成立以來，財政問題就成為困擾監(jiān)察機構(gòu)履行職權(quán)主要問題。*Linda C.Reif，The Ombudsman，Good Governance and International Human Rights System，Springer，2004，p.196.在一次采訪中，危地馬拉人權(quán)檢察官Julio Arango 直言不諱地說，“他們(國會)想用財政手段卡住我們的脖子”。2001年，危地馬拉的人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)一共雇用了350名人員，并在全國26個地方設(shè)置了人權(quán)監(jiān)察專員辦公室。但是國會對監(jiān)察專員只為人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)提供了400萬美元的財政預(yù)算，只能維持基本的辦公開銷。*Micheal Dodson & Donald Jackson，Horizontal Accountability in Transitional Democracies:The Human Rights Ombudsman in El Salvador and Guatemala，Latin American Politics and Society，2004，Vol.46，p.13.此后，預(yù)算總額未能隨著監(jiān)察機構(gòu)職權(quán)和組織的擴大而增加。在這種情況下，國際援助成為人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)維持運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。依據(jù)2002年一份數(shù)據(jù)統(tǒng)計，危地馬拉人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)在2001年獲得的外援占全部預(yù)算的15%。*Fredrick Uggla，The Ombudsman in Latin American，Journal of Latin American Studies，2004，Vol.36，p.436.

作為全國人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)首要領(lǐng)導(dǎo)，人權(quán)檢察官的態(tài)度以及與國內(nèi)外人權(quán)組織聯(lián)系以及政府機構(gòu)合作的程度直接影響國家人權(quán)機構(gòu)在轉(zhuǎn)型國家中起到的作用。de Leon Carpio 不屈服軍隊和總統(tǒng)的作風(fēng)不僅為其廣泛贏得了政治信譽，同時也促成了和平協(xié)議的簽署。相反，Arango就任人權(quán)監(jiān)察官后的表現(xiàn)則令人失望，無法與前任相提并論。國際社會和國際人權(quán)非政府組織普遍認為Arango專橫的態(tài)度和不善待人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)雇員的作風(fēng)令國內(nèi)的人權(quán)活動者普遍感到失望。Arango在上任不久以后就將具有法律背景的人員通通換掉，取而代之的是具有工程師、社會學(xué)家以及教師等社會身份的個人。盡管Arango一再為自己的辯解，聲稱律師已將人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)變成了法庭，與國家人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)的憲法任務(wù)相沖突。批評人士則指責(zé)Arango的行為顯然是任人唯親，將自己的親屬、朋友或者同黨同志安插到重要的職位中。針對Arango 另一個批評是不積極與國內(nèi)外的人權(quán)機構(gòu)建立友好的關(guān)系，總有夜郎自大的心態(tài)。早在Arango的前任la Guardia 擔任人權(quán)監(jiān)察官時期，人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)將聯(lián)合國核查小組(UnitedNationsVerificationMission)和de Leon Carpio 擔任總統(tǒng)期間建立的總統(tǒng)人權(quán)委員會(PresidentialCommissionforHumanRights)視為與自身權(quán)威的競爭者。盡管聯(lián)合國核查小組與人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)建立了合作委員會，幫助其進行人權(quán)教育與培訓(xùn)，但是la Guardia本人一直與聯(lián)合國機構(gòu)保持距離，拒絕參加任何由合作委員會舉辦的會議甚至謝絕一切與聯(lián)合國人員的會談。*Micheal Dodson & Donald Jackson，Horizontal Accountability in Transitional Democracies:The Human Rights Ombudsman in El Salvador and Guatemala，Latin American Politics and Society，2004，Vol.46，p.15.Arango 上任后與聯(lián)合國核查小組的關(guān)系進一步惡化，甚至將受到聯(lián)合國培訓(xùn)的職員統(tǒng)統(tǒng)解雇。然而，Arango將外界對其批評歸結(jié)于“充滿嫉妒的敵對心態(tài)”以及“政治迫害”。在2000年的人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)發(fā)行的《護民官》雜志中，Arango將自己描述成“正義的化身和法治的骨干”，并將社會其它的人權(quán)機構(gòu)描述成“彌補政治和政府缺陷的偽君子”，“什么作用都發(fā)揮不了的社會組織”。*El Difensor，La ética está tallada en la conciencia del hombre，2000，No.95，pp.1-2.同時，Arango對中美洲人權(quán)保障委員會，聯(lián)合國核查小組以及總統(tǒng)人權(quán)委員會統(tǒng)統(tǒng)地諷刺了一遍，并且自信地說“只有我才是有良心的法官。我是所有政府機構(gòu)中最具有良知的”。*Micheal Dodson & Donald Jackson，Horizontal Accountability in Transitional Democracies:The Human Rights Ombudsman in El Salvador and Guatemala，Latin American Politics and Society，2004，Vol.46，p.17.

Arango的言行顯然不利于團結(jié)國內(nèi)外的人權(quán)機構(gòu)推動。民間的人權(quán)團體認為Arango的言行是在不斷消費人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)在政治轉(zhuǎn)型過程中積累起的政治信譽。中美洲人權(quán)保障委員會2002年的年度報告也罕見地對Arango領(lǐng)導(dǎo)的人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)作出了批評：任人唯親，與國內(nèi)人權(quán)組織矛盾重重，工作成績乏善可陳。一個由學(xué)者團體撰寫的調(diào)查報告中指出公權(quán)力機構(gòu)很少采納人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)的建議；司法機構(gòu)，尤其是法院、檢察官和警察是采納人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)建議最少的部門。該報告的學(xué)者們認為危地馬拉人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)的權(quán)威在Arango領(lǐng)導(dǎo)下正在不斷地削弱。*Lena Bloomquist，Maria Luisa Bartolomei & Fredrik Uggla，Evaluation of Swedish Support to the Ombudsman Institution in Latin American:November 2001-June 2002，Swedish Institute for Public Administration，2002，p.16.

盡管民眾以及國內(nèi)外人權(quán)機構(gòu)對危地馬拉人權(quán)檢察官的態(tài)度不甚滿意，國內(nèi)民眾卻依然對該機構(gòu)保障人權(quán)的作用抱有信心和期望。在Arango任期內(nèi)，民眾向該機構(gòu)尋求幫助的數(shù)量與歷史其它同期幾乎持平。*Fredrick Uggla，The Ombudsman in Latin American，Journal of Latin American Studies，2004，Vol.36，p.438.依據(jù)2001年蓋勒普在Arango任期內(nèi)的民意調(diào)查結(jié)果，民眾對危地馬拉人權(quán)檢察官的信心指數(shù)明顯要高于其它國家機構(gòu)。*Micheal Dodson & Donald Jackson，Horizontal Accountability in Transitional Democracies:The Human Rights Ombudsman in El Salvador and Guatemala， Latin American Politics and Society，2004，Vol.46，p.20.調(diào)查的結(jié)果反映了拉美國家在轉(zhuǎn)型過程中普遍政治生態(tài)和民眾心理。國家官僚機構(gòu)與司法機構(gòu)常年腐敗以及政權(quán)對國家機器的暴力迷信導(dǎo)致了政府公信力的喪失。盡管人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)在設(shè)立初期職權(quán)和成效有限，但是人權(quán)檢察官積極的態(tài)度，與軍隊和政府不妥協(xié)的精神以及其獨有的密切聯(lián)系群眾和社會組織的特征獲得了民眾的認可，也為個人和團體在轉(zhuǎn)型社會中解決自身的人權(quán)問題提供了相對可靠的法律渠道。

二、薩爾瓦多人權(quán)監(jiān)察專員機構(gòu)在國家轉(zhuǎn)型中的作用

與危地馬拉人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)建立的背景不同，薩爾瓦多人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)完全是政府和反政府武裝和平協(xié)議產(chǎn)物。1991年墨西哥協(xié)議規(guī)定戰(zhàn)后薩爾瓦多議會應(yīng)選舉專門人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)的檢察官負責(zé)“促進和保障人權(quán)”。1992年查普特佩克和平協(xié)定再次提及了建立國家人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)，并且規(guī)定在新的憲法實施后90日內(nèi)由議會選舉人權(quán)檢察官。1992年2月薩爾瓦多議會首先通過了關(guān)于設(shè)立人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)的立法，并且以修憲的方式將人權(quán)檢察官制度(ProcuradorparaladefensadelosDerechosHumanos)列為憲法保障秩序。

盡管薩爾瓦多人權(quán)檢察官是由議會直接選舉產(chǎn)生并且由憲法保障其獨立地行使職權(quán)，但是憲法第191條規(guī)定人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置于公共部(public ministry)之下，隸屬于國家行政機關(guān)的一部分。與其他大部分拉美國家相似的是薩爾瓦多也移植了西班牙模式的監(jiān)察專員制度，兼具保障基本權(quán)利和監(jiān)督行政行為的雙重功能。憲法第194條授予了人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)廣泛職權(quán)和管轄權(quán)，該條第7款明確規(guī)定了人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)能夠通過依職權(quán)或者依個人申請的方式啟動調(diào)查程序、得出調(diào)查結(jié)論、向公權(quán)力機構(gòu)提出建議、當公權(quán)力機構(gòu)不遵守建議時可以對公權(quán)力機關(guān)進行公開批評、加強與司法和行政機關(guān)合作的方式保障人權(quán)、對拘留所和監(jiān)獄進行視察、對國家機構(gòu)人權(quán)項目提出改革意見、對議會人權(quán)立法的草案提出建議、游說議會批準或者簽署國家人權(quán)條約、提出如何制止人權(quán)侵犯的建議、發(fā)布人權(quán)報告以及發(fā)展人權(quán)教育項目。

然而，薩爾瓦多司法機構(gòu)的腐敗和不健全，行政機構(gòu)的敵視以及議會對人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)的限制不僅對人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)工作產(chǎn)生了消極的影響，甚至也威脅到人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)本身的存在。薩爾瓦多司法機構(gòu)在內(nèi)戰(zhàn)期間遭受了完全的破壞，*Rachel Sieder & Patrick Castello，Judicial Reform in Central American:Prospects of Rule of Law，in Rachel Sieder(ed)，F(xiàn)ragile Transition，St.Martin’s Press，1996，p.182.戰(zhàn)后薩爾瓦多真相委員會在其調(diào)查報告中直接指出“薩爾瓦多司法機構(gòu)沒有能力調(diào)查犯罪和實施法律”。*Truth Commission for El Salvador，F(xiàn)rom Madness to Hope:The 12 Years War in El Salvador，1993，p.227.盡管戰(zhàn)后薩爾瓦多政府迅速地重建了司法機構(gòu)，并且相應(yīng)地設(shè)置了保障法官獨立以及法官評價機制，甚至引入了美國式最高法院大法官提名制度，然而最終還是無法改變最高法院法官成為薩爾瓦多政黨政治的玩偶。無論是總統(tǒng)還是議會都只關(guān)注大法官候選人的政治傾向，所以真正有能力且有獨立意識的法官往往被總統(tǒng)或者議會排除在外。在薩爾瓦多司法體制框架下，最高法院的權(quán)力并不局限于解釋法律，同時掌管著全國司法機構(gòu)內(nèi)部紀律的制定以及各地方法官升遷的權(quán)力。*Margaret Popkin，Peace without Justice:Obstacle to the Building of Rule of Law in El Salvador，University Park:Penn University Press，2002，p.4從UCA在1996年在薩爾瓦多進行的一項民意調(diào)查結(jié)果顯示，只有不到12%的受訪民眾認為法官是“誠實”的，高達47%的民眾則認為法官是“腐敗”的；同時只有35%受訪民眾認為法官可以獨立的行使職權(quán)；有75%的受訪民眾認為許多法官在判案中會受到政治影響。*Micheal Dodson & Donald Jackson，Horizontal Accountability in Transitional Democracies:The Human Rights Ombudsman in El Salvador and Guatemala，Latin American Politics and Society，2004，Vol.46，pp.7-8.

政府和議會對人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)履行職權(quán)的行為設(shè)置重重關(guān)卡。盡管總統(tǒng)和議會無法通過合憲的方式撤銷該憲法機構(gòu)，但是以黨派斗爭為導(dǎo)向的議會仍然可以通過預(yù)算和選舉等方式限制人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)發(fā)揮預(yù)想的功能。相比于司法系統(tǒng)每年一千萬美元的財政預(yù)算，人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)每年只有不到四百萬美元的預(yù)算經(jīng)費。除去支付工作人員低額的薪水外，人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)的經(jīng)費甚至都無法購買必要的辦公用品。顯然，獲得足夠的國際援助是維持人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)運轉(zhuǎn)和保證機構(gòu)活力的關(guān)鍵。根據(jù)一項統(tǒng)計，國際資助占薩爾瓦多人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)2001年總預(yù)算的10%。*Fredrick Uggla，The Ombudsman in Latin American，Journal of Latin American Studies，2004，Vol.36，p.436.除了嚴格限制人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)獲得足夠的預(yù)算外，議會多數(shù)黨對人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)指責(zé)遠多于褒揚。甚至全國議會主席Araujo將人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)積極監(jiān)督政府和保障人權(quán)的行為描述成為了“抹黑執(zhí)政黨”，“服務(wù)于他們的政黨目標”或者“為了實現(xiàn)人權(quán)檢察官自己的總統(tǒng)夢”。Araujo甚至在2001年接見哥斯達黎加代表團時表示薩爾瓦多根本就不需要人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)。為了避免強勢的人權(quán)檢察官對執(zhí)政黨的抨擊，議會多數(shù)黨通過修改立法的方式限制人權(quán)檢察官連選連任。同時與危地馬拉人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)面臨的情況相同，具有暴力特征的某些行政部門(例如警察或者監(jiān)獄部門)以及行政領(lǐng)導(dǎo)對監(jiān)察機構(gòu)的干涉是恨之入骨。監(jiān)察機構(gòu)工作人員經(jīng)常會受到死亡威脅。盡管還不確定這些威脅信來自何方，但值得注意的是這些信件比較集中的出現(xiàn)在“政府官員集中地批評人權(quán)檢察官權(quán)威的時候”。*Micheal Dodson & Donald Jackson，Horizontal Accountability in Transitional Democracies:The Human Rights Ombudsman in El Salvador and Guatemala，Latin American Politics and Society，2004，Vol.46，p.9.

司法機關(guān)的腐敗，議會多數(shù)黨和行政機關(guān)在政治和法律領(lǐng)域的打壓不斷縮小著人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)活動空間，同時也抑制了監(jiān)察機構(gòu)在轉(zhuǎn)型中的作用。因此與危地馬拉相似，人權(quán)監(jiān)察官個人性格和決心以及與相應(yīng)的國內(nèi)外人權(quán)組織的支持對薩爾瓦多人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)的發(fā)展有著重要的影響。由于監(jiān)察機構(gòu)掌握的物力和人力資源有限以及受到政府的限制，在初期民眾對人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)普遍地不信任或者不了解。在首位人權(quán)檢察官Fonseca的任期內(nèi)，更多的民眾選擇了向聯(lián)合國駐薩爾瓦多觀察小組請求人權(quán)援助。*Ian Johnston，Rights and Reconcilation:UN Strategy in El Salvador，Boulder:Lynne Rienner Publishers，1995，p.66.后期，薩爾瓦多人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)改善與聯(lián)合國觀察組的關(guān)系，彼此間加強了合作。為了強化人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)履行職權(quán)的能力，聯(lián)合國觀察組為其提供技術(shù)和咨詢性的支持，并且將主要的工作完全交由人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)辦理，必要時協(xié)助其開展對人權(quán)侵犯指控的調(diào)查以及對學(xué)校和國家機關(guān)的人權(quán)教育與培訓(xùn)。*David Holiday & William Stanley，Under the Best of Circumstance：ONUSAL and Challenge of Verfication and Institution Building in El Salvador，in Tomme S.Montgomery(ed.)，Peacemaking and Democratization in the Western Hemisphere，North-South Center Press，2000，p.56.盡管聯(lián)合國觀察組在人權(quán)領(lǐng)域兼具協(xié)助機構(gòu)建設(shè)和監(jiān)督人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)工作的雙重任務(wù)，但是為了維護人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)的脆弱的權(quán)威性，觀察組將工作重點放在完善監(jiān)察機構(gòu)的建設(shè)，因此只有在私下場合才發(fā)表對人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)批評的意見。*Reed Brody，The United Nations and Human Rights in El Salvador’s Negotiated Revolution，Harvard Human Rights Journal，1995，Vol.8，p.152.

1995年隨著聯(lián)合國觀察小組在薩爾瓦多的工作結(jié)束，人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)完全獨立地承擔起了調(diào)查的任務(wù)。同年，議會選舉了負責(zé)勞工法的女律師de Avilés 就任人權(quán)檢察官。de Avilés上任之初就積極利用憲法賦予的調(diào)查權(quán)回應(yīng)公民的訴求并介入政府機構(gòu)侵犯人權(quán)的行為以及積極地調(diào)解政府和社會團體之間的矛盾。de Avilés 重視與國際人權(quán)機構(gòu)與國內(nèi)司法機構(gòu)的合作。例如，在資金匱乏的條件下，人權(quán)檢察官仍然將重要的人權(quán)案件郵寄到美洲間人權(quán)法院進行審理；積極參與調(diào)解具有潛在危險性的社會沖突的案件；加強同法院以及刑事檢察總長的合作，通過司法方式打擊侵犯人權(quán)的犯罪。*Micheal Dodson & Donald Jackson，Horizontal Accountability in Transitional Democracies:The Human Rights Ombudsman in El Salvador and Guatemala，Latin American Politics and Society，2004，Vol.46，p.8de Avilés 努力使得人們逐漸對人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)的能力抱有了信心。在其任期內(nèi)，監(jiān)察機構(gòu)平均每月可以接收到1000封針對人權(quán)侵犯和不良行政的投訴信；平均每月可以處理100個投訴案件。UCA于1996年做的民意調(diào)查顯示民眾對人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)的信心指數(shù)是1.717，遠高于法院(1.156)，立法機構(gòu)(0.917)以及中央政府(0.947)，甚至也高于廣播機構(gòu)(1.509)和電視傳媒(1.704)。即使只有40%民眾了解或者稍微了解該機構(gòu)的運行方式，仍然有超過2/3的民眾對該機構(gòu)有好感。有29%的受訪民眾認為該機構(gòu)能夠在保障人權(quán)中發(fā)揮重要的作用；超過一半的受訪民眾認可人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)提出的解決方案。在1998年UCA民意調(diào)查中，2/3的受訪民眾對de Avilés 本人頗有有好感。*Micheal Dodson & Donald Jackson，Horizontal Accountability in Transitional Democracies:The Human Rights Ombudsman in El Salvador and Guatemala，Latin American Politics and Society，2004，Vol.46，p.8即使在政府對人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)采取了一系列限制政策后，蓋勒普的民意調(diào)查顯示民眾對其信心指數(shù)(1.67)仍然略高于其他的政府機構(gòu)。

由于中央政府和議會多數(shù)黨對人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)和de Avilés本人工作成績忌憚，所以議會多數(shù)黨通過修改法律的方式禁止de Avilés連任人權(quán)檢察官。為了削弱人權(quán)檢察官的影響力和社會聲譽，議會將腐敗丑聞纏身的Polanco推向了人權(quán)檢察官的位置。更為諷刺的是Polanco本人就因腐敗問題成為當時人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)調(diào)查的對象。Polanco在上任伊始就開始清理有過人權(quán)工作經(jīng)驗的人員，用其在基督教民主黨的同志取而代之。終止了同主要的外援機構(gòu)聯(lián)合國開發(fā)基金署的合作，并且免去了調(diào)查部門主管的職務(wù)。工作成績也就迅速地下滑，從de Avilés 時代的平均每月解決100個案件變成了平均每月解決36個案件。2000年2月Polanco由于陷入濫用瑞典捐助的基金而引咎辭職。法律界精英和知識分子對于Polanco抱有普遍的否定態(tài)度，認為Polanco身上體現(xiàn)出的完全是舊的威權(quán)時代的官僚作風(fēng)，對薩爾瓦多的民主化進程漠不關(guān)心；甚至有法官擔心Polanco的行為將會導(dǎo)致人民對人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)失去了信任，從而使得薩爾瓦多民眾將對所有國家機構(gòu)失去信心。*Micheal Dodson & Donald Jackson，Horizontal Accountability in Transitional Democracies:The Human Rights Ombudsman in El Salvador and Guatemala，Latin American Politics and Society，2004，Vol.46，pp.9-10.Valladares在議會的幫助下接替Polanco 的職位。Valladares在任期內(nèi)成為了不折不扣的政府利益維護者，通過各種途徑降低政府在人權(quán)方面受到的沖擊，對工作人員的利益則是毫不關(guān)心。在沒有經(jīng)過任何系統(tǒng)性的權(quán)衡下，就將員工的合同僅簡單地延長幾個月。甚至該機構(gòu)的工作人員試圖通過占領(lǐng)辦公室的方式將其趕走。蓋勒普調(diào)查機構(gòu)在2001年在Valladares就任期間的民意調(diào)查顯示不到1%的受訪民眾相信Valladares領(lǐng)導(dǎo)的人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)具有保障人權(quán)的能力。值得諷刺的是57%受訪民眾不信任任何國家或者社會機構(gòu)人權(quán)保障的能力；17%受訪民眾竟然認為當時最大的人權(quán)侵犯者警察是最值得信任的人權(quán)保護者。*Micheal Dodson & Donald Jackson，Horizontal Accountability in Transitional Democracies:The Human Rights Ombudsman in El Salvador and Guatemala，Latin American Politics and Society，2004，Vol.46，p.12.

從薩爾瓦多申訴案件內(nèi)容分析，轉(zhuǎn)型時期人權(quán)最大的侵犯者依舊是公權(quán)力機關(guān)。在2000年人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)接到的2752件投訴中有724例是關(guān)于公權(quán)力機關(guān)通過酷刑、不適當使用警力、有辱人格和非法拘禁方式侵犯人權(quán)；同時有566例投訴是涉及公權(quán)力機關(guān)違反了法定程序。*Linda C.Reif，The Ombudsman，Good Governance and International Human Rights System，Springer，2004，p.264.在2002年3303件投訴案件中，多數(shù)是對人身以及違反法定程序指控。*Linda C.Reif，The Ombudsman，Good Governance and International Human Rights System，Springer，2004，p.264.缺乏政府支持和資源緊張依舊是危地馬拉人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)無法發(fā)揮更大作用的絆腳石。盡管在后Valladares時代人權(quán)檢察官希望延續(xù)de Avilés 的思路，積極增強與國內(nèi)人權(quán)組織的合作，加強與司法機構(gòu)的交流和監(jiān)督批評政府，并且將關(guān)注的領(lǐng)域擴大到兒童權(quán)利和社會權(quán)利，但是收效并不明顯。暗殺、綁架、違法使用警力，受教育權(quán)侵犯以及兒童權(quán)利缺乏保障依舊是現(xiàn)代薩爾瓦多糟糕的社會生活的一部分。*Linda C.Reif，The Ombudsman，Good Governance and International Human Rights System，Springer，2004，p.264.

三、秘魯人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)在國家轉(zhuǎn)型中的作用

與薩爾瓦多和危地馬拉國家人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)建立的背景不同，秘魯國家人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)建立于威權(quán)統(tǒng)治時代。為了有效地鞏固獨裁統(tǒng)治，前總統(tǒng)藤森不遺余力地削弱法院和議會權(quán)力的同時，不斷地擴大自己的行政權(quán)。*Gladys Acosta & Javier Ciurlizza，Democracy in Peru:A Human Rights Perspective，Montreal:International Center for Human Rights and Democracy，1997，pp.7-14，35-40.在這種體制下，腐敗和人權(quán)侵犯隨處可見。1992年藤森總統(tǒng)通過政變的方式廢除了1979年秘魯憲法。1993年秘魯議會通過了新的憲法，賦予了總統(tǒng)以及行政機構(gòu)近乎絕對的權(quán)力。然而，1992年憲法第161條授權(quán)政府建立護民官機構(gòu)(Defensordelpueblo)，并且獨立地行使職權(quán)。憲法第162條對護民官的管轄權(quán)作出了規(guī)定，即保障個人和團體的憲法權(quán)利和基本人權(quán)，監(jiān)督國家行政機構(gòu)以及負有提供公共服務(wù)的社會機構(gòu)。后者包括監(jiān)督國家、大區(qū)以及市的行政機構(gòu)、武裝力量、國家警察部門和司法部門的行政行為。同時，護民官還可以將管轄權(quán)延伸到國家司法領(lǐng)域管轄之外的公共服務(wù)機構(gòu)。

盡管秘魯護民官在實際行使權(quán)力的過程中會受到藤森政權(quán)的制約，但在專制政權(quán)容忍的情況下，秘魯護民官保障人權(quán)的實效性以及獲得政府支持的程度要好于那些陷入到政黨惡斗的轉(zhuǎn)型國家。1992年秘魯憲法給予了人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)憲法地位，同時也規(guī)定了護民官由議會選舉產(chǎn)生，隸屬于國家行政體系。盡管藤森通過不斷擴張行政權(quán)力維護自身的統(tǒng)治，但是仍然希望護民官可以發(fā)揮監(jiān)督行政和保障公民基本權(quán)利的積極作用，從而鞏固藤森政權(quán)在秘魯?shù)慕y(tǒng)治。

與其它拉美國家的人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)相同，秘魯護民官通過依職權(quán)或者依照公民申請的方式啟動對行政機構(gòu)及其代理人一切不良行政行為或者侵犯公民基本權(quán)利行為進行調(diào)查。在調(diào)查結(jié)束后，護民官有權(quán)向公權(quán)力機構(gòu)提出不具有法律約束力的建議、警告、提醒以及通過其它必要的改革方式。同時，當護民官接到有關(guān)針對司法機構(gòu)行政事務(wù)的投訴時，有權(quán)對司法部門展開調(diào)查，搜集有關(guān)的資料，然而其調(diào)查活動不得影響司法機構(gòu)裁判的效力。如果調(diào)查結(jié)果確認司法機構(gòu)違法，護民官有權(quán)將違法事項通知司法管理理事會以及司法部。在軍隊為藤森政權(quán)為主要支柱的年代，護民官的重要性主要體現(xiàn)保障公民在軍事法庭管轄的涉及國家和政權(quán)安全等領(lǐng)域的憲法權(quán)利。例如，在一起由永久性軍事法庭審判的案件中，律師Jeri的閱卷權(quán)和與蒙面法官的談話權(quán)被軍事法院管理機構(gòu)剝奪。除此案件之外，護民官在一個星期之內(nèi)收到6位其他律師相同的申請。護民官的介入最終保障了這些律師的權(quán)利。*秘魯護民官資料，編號135-97-DP/AYA?？傮w來說，除了前總統(tǒng)藤森本人以外，護民官是秘魯威權(quán)統(tǒng)治時期敢于在軍事審判過程中挑戰(zhàn)軍事權(quán)威的少數(shù)政府部門之一。1996年11月秘魯軍事部門違反法定程序逮捕了Robles將軍，人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)對該行為給予了嚴厲地斥責(zé)，因此也受到了來自秘魯最高軍事理事會的威脅。*Mark Ugger，Elusive Reform:Democracy and Rule of Law in Latin American，Lynne Rienner Publisher，2001，p.37.1997年秘魯人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)針對軍事法院侵犯人權(quán)的事件專門建立分析軍事審判和軍事法令的特別委員會，這進一步增強了軍隊和人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)緊張的關(guān)系。*Tom Pegram，Accountability in Hostile Times:The Case of Peruvian Human Rights Ombudsman 1996-2001，available in website，http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2465586，p.25.

秘魯由于從整體上移植了西班牙的憲政模式，因此護民官與憲法法院之間合作關(guān)系密切與否將直接影響護民官在秘魯司法人權(quán)保障體系中的地位。護民官可以依職權(quán)將法律實施過程中的違憲行為，人身保護令、違憲審查以及信息保護令申請，人民請愿以及符合保障公民和團體的人權(quán)保障建議交由憲法法院進行審查和決定。*Linda C.Reif，The Ombudsman，Good Governance and International Human Rights System，Springer，2004，p.201.1998年藤森政權(quán)下令暫時中止憲法法院與護民官的違憲審查活動。從護民官與憲法法院合作的期間來看，憲法法院在護民官的幫助下宣布了七件違憲案件。此外，依據(jù)政府組織法第9條第3款的規(guī)定秘魯護民官可以作為公民或者社會團體的代表參加行政訴訟，維護行政相對人基本權(quán)利。政府組織法特別賦予了人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)視察監(jiān)獄和拘留所的權(quán)利，護民官有義務(wù)對改善、提高監(jiān)獄管理和保障犯人的權(quán)利方面提供必要建議和意見。同時，在國家進入緊急狀態(tài)下，護民官有權(quán)向行政部門、法院或者軍事部門提出自己的意見，以糾正上述三個機構(gòu)違反憲法權(quán)利的行為。*Linda C.Reif，The Ombudsman，Good Governance and International Human Rights System，Springer，2004，p.202.

盡管藤森的支持幫助秘魯人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)較少地受到軍方或者政客的威脅，但是與其它拉美國家一樣，財政資源不足是限制人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)有效履行職權(quán)的最大問題之一。隨著人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)職權(quán)和部門的增多，立法機構(gòu)并沒有增加對該機構(gòu)的預(yù)算，甚至在1999年還特意減少了對護民官的財政支持。相比于司法機構(gòu)九千萬美元的年度預(yù)算，1998年護民官的年度預(yù)算不到五百萬美元。獲取國際組織或者其它發(fā)達國家的援助是秘魯護民官有效履行職權(quán)的關(guān)鍵。從1996年到2002秘魯人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)獲得了總計一千萬美元的外援。*Tom Pegram，Accountability in Hostile Times:The Case of Peruvian Human Rights Ombudsman 1996-2001，available in website，http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2465586，p.9.以2001年年度統(tǒng)計為例，外部援助占秘魯人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)該年度預(yù)算的40%。*Fredrick Uggla，The Ombudsman in Latin American，Journal of Latin American Studies，2004，Vol.36，p.436.

為了有效地維護特殊群體的權(quán)利，護民官主動地與國內(nèi)的人權(quán)組織相聯(lián)系，彌補人權(quán)組織財政或者職權(quán)上的缺陷。例如，1998年的年度報告顯示72%的個人申訴來自于35歲至65歲的男性，兒童、老人以及婦女申訴率較低，尤其婦女和兒童的權(quán)利沒有得到有效的重視。為了有效地保障婦女權(quán)利，全國人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)建立了專門的工作部門，用來解決針對婦女的暴力、性侵犯、國家強制生產(chǎn)以及家庭暴力等問題。從1998年到2002年期間，護民官下設(shè)的保障婦女專門部門調(diào)查大量的國家侵犯婦女權(quán)利的案件，并且向政府部門提供了許多解決問題的建議或者意見。保障未成年人是秘魯護民官的另一項重要的責(zé)任。盡管依據(jù)有關(guān)的秘魯兒童立法，秘魯兒童和未成年人保護者(Defensoríasdelnioydeladolescente)主要負責(zé)未成年的保護工作，并獲得國家和地區(qū)政府、非政府組織以及聯(lián)合國機構(gòu)的資助，但是其職權(quán)和管轄范圍有限，無法向受害者提供任何法律幫助和服務(wù)。*Peter Newell，The Place of Children Rights in a Human Rights and Ombudsman System，in Kamal Hossain et al(ed)，The Human Rights Commission and Ombudsman Offices:National Experience throughout the World，Kluwer Law International，2000，p.143.因此，護民官會依職權(quán)或者相關(guān)機構(gòu)邀請的方式介入到案件調(diào)查，給予兒童和未成年保護者機構(gòu)必要的輔助性幫助。*Defensoria del Pueblo，Al Servicio de Ia Ciudadana，Primer Informe del Defensor del Pueblo alCongreso de Ia Republica 1996-1998 Peru，Defensoria del Pueblo，1998，p.84.

人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)不僅從大眾傳媒的正面報道中賺取了政治聲望，同時也成為解決問題以及向行政機構(gòu)施壓的平臺。在秘魯威權(quán)統(tǒng)治時代，護民官與秘魯?shù)膱髽I(yè)達成了默契，后者為護民官在保障人權(quán)和監(jiān)督政府的過程中提供發(fā)聲的平臺，輔助去進行調(diào)查活動和公布犯罪情況。*Enrique Peruzzotti and Catalina Smulovitz，Civil society，the media，and internet as tools forcreating accountability to poor and disadvantaged groups，2002，UNDP，Occasional Paper No.13，p.10.媒體的宣傳和渲染幫助護民官獲得更多的財政預(yù)算。在1997年護民官與政府的談判中，雙方就護民官的年度財政預(yù)算爭議僵持不下。護民官Santistevan通過媒體表達了自己的難處，并且向國民許諾在獲得必要的資金后增設(shè)3個特定部門用于人權(quán)保障。Santistevan的訴求顯然獲得了民眾的支持，政府也只能讓步。媒體宣傳同樣幫助護民官得到了更多的外援。

由于藤森政權(quán)不承認國際人權(quán)法在國內(nèi)法律體系的效力，因此聯(lián)合國人權(quán)機構(gòu)無法為秘魯提供相應(yīng)的人權(quán)教育項目。然而，秘魯護民官依然與國際人權(quán)機構(gòu)建立了良好關(guān)系。除了為秘魯?shù)淖o民官提供必要資金外，國際組織和相應(yīng)的人權(quán)機構(gòu)經(jīng)常為了聲援護民官履行保障人權(quán)的職能而向秘魯政府施壓，促使其遵守法律和改善人權(quán)記錄。護民官Santistevan就指出一旦政府對人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)施加壓力，國際人權(quán)機構(gòu)以及各國大使就會站出來保護我們。*Tom Pegram，Accountability in Hostile Times:The Case of Peruvian Human Rights Ombudsman 1996-2001，available in website，http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2465586，p.21.

Santistevan是秘魯議會選舉的第一任護民官。與危地馬拉的人權(quán)檢察官de Leon Carpio 和薩爾瓦多的人權(quán)檢察官de Avilés工作作風(fēng)相似，Santistevan在任職期間積極地履行職權(quán)，在力所能及的范圍內(nèi)保障公民的基本權(quán)利，也因此與軍隊部門和行政部門關(guān)系緊張。但是與危地馬拉和薩爾瓦多人權(quán)檢察官處境不同，秘魯人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)是在威權(quán)總統(tǒng)藤森支持下建立的國家人權(quán)機構(gòu)。在威權(quán)體系之下，藤森政權(quán)盡管不容忍反對勢力的發(fā)展，但是也不允許國內(nèi)警察和武裝部門威脅護民官以及人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)工作人員的人身安全。因此，護民官以及人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)的人身安全得到了最高統(tǒng)治者的保證。盡管藤森不是護民官服務(wù)的對象，然而與總統(tǒng)保持著良好關(guān)系有利于人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)更方便地開展調(diào)查工作和解決人權(quán)或者行政問題。實際上，藤森本人在人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)建立時就非常支持該機構(gòu)在不危及自身政權(quán)的基礎(chǔ)上積極解決不良行政和兒童權(quán)利保障等問題，并且默認了護民官在1998年議會報告時提出的其首要任務(wù)是維護公民生命與安全的權(quán)利。

然而在威權(quán)體制內(nèi)，積極履行保障人權(quán)職能的護民官很難與藤森總統(tǒng)和諧相處。這就意味著國家人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)在藤森政權(quán)倒臺之前一直與立法、司法和行政機構(gòu)處于半對抗的狀態(tài)，同時也間接地影響了和藤森總統(tǒng)的關(guān)系。正如Santistevan所說：“一開始與藤森總統(tǒng)的關(guān)系是互相尊重和合作，但是后來就變味了。”*Tom Pegram，Accountability in Hostile Times:The Case of Peruvian Human Rights Ombudsman 1996-2001，available in website，http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2465586，p.13.由于威權(quán)時代的秘魯政治權(quán)威是以行政權(quán)力為核心，議會和隸屬于行政機構(gòu)的護民官矛盾重重。兩者在日本人質(zhì)事件后就將摩擦公開化，并于2000年議會選舉舞弊事件后矛盾全面爆發(fā)。為了有效地控制護民官的挑戰(zhàn)，藤森將自己的親信安插到法院系統(tǒng)之中，試圖將秘魯最高法院變成藤森勢力的代言人；并且通過修憲的方式將敏感的政治案件交由特殊的軍事法院管轄，并且于1997年中止了憲法法院的運行。

2000年秘魯議會大選使得護民官與藤森政權(quán)的矛盾全面爆發(fā)。依據(jù)秘魯憲法和政府組織法，人權(quán)監(jiān)察專員機構(gòu)有權(quán)監(jiān)督選舉過程。選舉結(jié)束后，賄選丑聞突然被媒體曝光，護民官也收到相應(yīng)的證據(jù)。Santistevan隨即聲明介入調(diào)查，并且公開支持反藤森的政治勢力。在媒體和市民社會的幫助下，人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)不斷地公布針對選舉造假的調(diào)查結(jié)果，直接導(dǎo)致了民眾對選舉公平的質(zhì)疑。護民官也在此次的調(diào)查之中贏得了巨大的政治聲譽。隨著藤森賄選視頻公開曝光，藤森流亡日本并失去了總統(tǒng)參選的資格。但令人遺憾的是，Santistevan選擇了與危地馬拉人權(quán)監(jiān)察官de Leon Carpio 相同的政治規(guī)劃——利用積累的政治聲譽參加秘魯總統(tǒng)大選。

從威權(quán)政治向民主政治轉(zhuǎn)型過程中，護民官是秘魯人民值得信賴的為數(shù)不多的國家機構(gòu)。從1996年至1997年收到的15936例投訴案件到2002年收到的52180例投訴反映了人民對于護民官的信任與日俱增。在后藤森政權(quán)從2002至2006年期間，護民官每年接受的個人申訴案件的數(shù)量不斷地增加，2006年達到了85658例。*Thomas Pegram，In Defence of the Citizen:The Human Rights Ombudsman in Latin American，Paper present V Annual Meeting of the REDGOB，Poitier，6-7 December 2007，p.12.2000年DATUM在秘魯首都利馬市區(qū)做的民意調(diào)查表明，32%的民眾認為人權(quán)監(jiān)察專員是維護民主最有效的力量，25%和11%的民眾分別認為是青年學(xué)生和媒體是維護民主最有效的力量。從1996年到2000年，人權(quán)監(jiān)察專員受歡迎程度從50%上升到64%。盡管秘魯護民官在改善國內(nèi)人權(quán)方面取得了很大的成績，但仍然面臨由地區(qū)發(fā)展不平衡帶來的社會挑戰(zhàn)。

四、結(jié)論

除了墨西哥和哥倫比亞等少數(shù)國家選擇人權(quán)委員會模式外，多數(shù)的拉美國家通過移植西班牙模式賦予人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)監(jiān)督行政和保障人權(quán)雙重職能。除了阿根廷和玻利維亞等國是在民主轉(zhuǎn)型后建立國家人權(quán)機構(gòu)外，危地馬拉、薩爾瓦多和秘魯三國與其他拉美國家相似，都是在民主轉(zhuǎn)型的過程中建立了人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)。

盡管三國的人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)建立的背景不盡相同，但是國家人權(quán)機構(gòu)在上述三國中發(fā)揮的作用和面臨的問題在拉美各國具有普遍性。在民主轉(zhuǎn)型過程中，司法機構(gòu)的惰性與腐敗、惡性的政黨競爭以及警察和軍隊濫用職權(quán)導(dǎo)致了人權(quán)侵犯現(xiàn)象普遍的發(fā)生。民眾對公權(quán)力機關(guān)的不信任直接威脅到尚未成熟的民主政體。因此，拉美諸國憲法賦予了國家人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)廣泛的職權(quán)以及人權(quán)監(jiān)察專員獨立行使職權(quán)的憲法保障，期待新的國家人權(quán)機構(gòu)能夠在國家轉(zhuǎn)型過程中有效地監(jiān)督國家機關(guān)的行政行為以及為權(quán)利受到侵害的個人或者社會團體提供救濟，從而成為政府和市民社會之間溝通的橋梁。

然而，由于人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)無法作出有約束力的裁決，所以其只能對國家傳統(tǒng)機構(gòu)保障人權(quán)起到輔助性的作用。因此，與國家機關(guān)的合作關(guān)系將直接決定人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)是否可以發(fā)揮預(yù)想的效果。危地馬拉和薩爾瓦多的人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)由于獨立行使職權(quán)挑戰(zhàn)國內(nèi)行政機構(gòu)的權(quán)威，所以在后威權(quán)時代里往往受到議會和警察部門限制和威脅。兩國的議會共同采用減少人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)年度財政預(yù)算的方式限制人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)履行職權(quán)的能力；通過修改法律的方式限制有能力的人權(quán)檢察連選連任；抑或通過議會選舉的方式選擇傾向與政府妥協(xié)的人權(quán)檢察官，從而削弱人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)對政府的監(jiān)督和制約作用。兩國的警察和軍隊等暴力機構(gòu)是人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)重點的監(jiān)督視察對象，同時也是民主轉(zhuǎn)型時期人權(quán)侵犯的主要責(zé)任者。因此，后威權(quán)時代危地馬拉與薩爾瓦多人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)在缺乏政府支持的情況下其工作人員的人身安全成為國家暴力機關(guān)主要威脅的對象。相反，盡管秘魯?shù)娜藱?quán)監(jiān)察機構(gòu)是威權(quán)體制下的產(chǎn)物，但是由于獲得了來自于藤森政權(quán)的支持和尊重，秘魯人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)可以在政權(quán)允許的范圍內(nèi)保障監(jiān)督行政機構(gòu)和為受害者提供人權(quán)保障的服務(wù)。同時，在憲法框架內(nèi)協(xié)助憲法法院和行政法庭保障審查政府機構(gòu)的違憲行為以及幫助行政相對人維護自身的權(quán)益。

建立國內(nèi)外人權(quán)機構(gòu)、本國公民社會以及聯(lián)合國之間的聯(lián)系是拉美國家人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)在政治轉(zhuǎn)型過程中維護自身生存的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。危地馬拉、薩爾瓦多以及秘魯?shù)娜藱?quán)監(jiān)察機構(gòu)不僅每年接受來自于聯(lián)合國和其他國際組織提供的資金捐助和人權(quán)培訓(xùn)項目，而且聯(lián)合國、外國政府和國內(nèi)外社會機構(gòu)的公開支持為拉美各國人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)抵制政府的壓力提供了輿論力量，從而為人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)有力地監(jiān)督和批評政府機構(gòu)提供了良好的社會環(huán)境。然而，國內(nèi)人權(quán)機構(gòu)負責(zé)人的職業(yè)態(tài)度直接影響著人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)在保障人權(quán)和監(jiān)督行政領(lǐng)域的實際效果，客觀上也直接影響著人權(quán)檢察官或者護民官個人的政治聲譽和前途。從危地馬拉、薩爾瓦多和秘魯三國的事例可以看出在民主轉(zhuǎn)型時期積極履行職務(wù)的護民官往往受到政府和議會多數(shù)黨的排斥，然而獲得民眾、社會媒體甚至反對黨的認可。de Leon Carpio 和Santistevan分別以個人政治聲譽為資本參選本國總統(tǒng)。相反，如果人權(quán)監(jiān)察專員消極履行職權(quán)、無法妥善處理與國內(nèi)外人權(quán)組織關(guān)系抑或獨斷專行，那么盡管不會完全導(dǎo)致民眾對該機構(gòu)信心的喪失，但是會減少民眾對其任期之內(nèi)的人權(quán)監(jiān)察機制的依賴，從而為國家的民主化轉(zhuǎn)型和法治的建立提供了負面的影響。然而值得警惕的是人權(quán)監(jiān)察專員消極抑或積極履行職權(quán)的背后似乎都存在著政治目的，不僅限于打擊政治對手，同時也有為個人積累政治資本的考量。這就客觀地影響了人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)行使職權(quán)的中立性，同時也不利于與政府機關(guān)緩解緊張的關(guān)系以及保障監(jiān)察機構(gòu)工作人員的安全。毋庸置疑，從本文所引述的民調(diào)可以看出上述三國的人權(quán)監(jiān)察機構(gòu)在后威權(quán)時代的民主轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮了積極的作用，為公民在傳統(tǒng)的司法和行政權(quán)力之外提供了新的救濟個人權(quán)利的渠道。

評 論 ?維柯論“人民”:以羅馬法為中心?重構(gòu)錯位時代的法統(tǒng)與政制

《政治法學(xué)研究》

*范繼增，意大利比薩圣安娜大學(xué)博士候選人。本文感謝圣安娜大學(xué)Paolo Carrozza 教授和Giuseppe Martinico提供資料和建議，以及中國政法大學(xué)人權(quán)研究院班文戰(zhàn)教授的建議。