李　莉

政治精英眼中的廉政公署
——基于香港區(qū)議員的調(diào)查

李莉*

【摘要】在治理腐敗過程中,腐敗治理機構(gòu)作為重要的制度載體,其能否有效地執(zhí)行和落實,有賴于民眾的觀念支持。個人觀念的改變是通過接受制度的象征性資源來獲得,而非直接感知到抽象的制度本身。民眾對于制度的評價實際反映的是其觀念的變化。因此,重視民眾的評價,重視民眾評價背后的觀念變化,對于維持腐敗治理的制度化、持續(xù)化具有重要意義。研究試圖通過一手調(diào)查數(shù)據(jù)來描述香港區(qū)議員,如何看待其專業(yè)反腐機構(gòu)廉政公署(ICAC)的。研究發(fā)現(xiàn),香港區(qū)議員對于廉政公署(ICAC)的執(zhí)法有效性評價高于獨立性評價；但其觀感受年齡和政黨派別的影響較為顯著；與此同時,區(qū)議員對于廉政公署的評價呈現(xiàn)分化態(tài)勢。對于數(shù)據(jù)的深入分析表明,在腐敗治理過程中,重視主觀測量,不僅需要著眼于社會民眾的整體觀感,而且還需要重視政治精英的觀念、態(tài)度等主觀感受,因為他們對民眾的觀念發(fā)揮著重要的影響,進(jìn)而能夠間接影響到腐敗制度的執(zhí)行與落實。

【關(guān)鍵詞】腐敗治理主觀評價香港廉政公署(ICAC)政治精英

一、引言

眾所周知,腐敗是無法根除的,只能最大限度地進(jìn)行遏制。新制度主義認(rèn)為人類的行為需要在制度環(huán)境中予以理解。諾斯(Douglass C.North)(1990)指出除正式制度外,非正式制度,即文化、觀念、習(xí)俗等對于制度的落實與執(zhí)行都非常重要。制度的象征意義對于獲得民眾支持,繼而推動制度落實具有重要價值。因此,在治理腐敗過程中,正式制度的建設(shè)是必不可少的,它能保證穩(wěn)定性與持續(xù)性；另一方面,與正式制度相配套的一系列非正式制度,例如民眾的廉潔文化、價值觀等也需要與之配套。換言之,腐敗治理機構(gòu)作為重要的制度載體,其能否有效地落實制度,有賴于民眾的觀念支持。個人觀念的改變通過接受制度的象征性資源來獲得,而非直接感知到抽象的制度本身。因此,民眾對于制度的評價實際反映的是其觀念的變化。重視民眾的評價,重視民眾評價背后的觀念變化,對于維持腐敗治理的制度化、持續(xù)化具有重要意義。

正是基于這樣的理解,近年來,學(xué)界有一批研究開始轉(zhuǎn)向主觀指標(biāo)的測量,他們認(rèn)為主觀測量可以提供對于腐敗現(xiàn)象更加完整和整體的評估(Kroll & Delhey,2013),這是一種自下而上的視角,能夠反映出民眾的偏好。順著這個路徑,學(xué)者和業(yè)界人士都日益開始重視基于微觀層面來理解腐敗和治理腐敗,例如公眾對腐敗行為的觀念與態(tài)度。

具體到近年來的香港,政經(jīng)環(huán)境實際正在悄然發(fā)生變化。經(jīng)濟(jì)發(fā)展減緩,一系列社會矛盾尖銳。尤其是香港社會的政治化和分裂化趨向明顯(Lau & Kuan,2000),以政黨為載體的政治精英們愈加成為香港社會的重要角色。不同年齡群體和不同政治群體的態(tài)度分化加劇,加之高層官員的負(fù)面報道增多,這都引起民眾的觀念發(fā)生重要變化。腐敗治理機構(gòu)開始面臨日益增多的輿論挑戰(zhàn)。

如此,重新審視香港的廉政制度及其核心機構(gòu)廉政公署就顯得尤為必要和重要。尤其值得一提的是,選取香港當(dāng)下社會中的政治精英而非普通民眾作為研究對象,其重要意義也更加凸顯?！霸谡误w系的運行過程中,精英政治的基本邏輯貫穿始終,精英的價值觀和政策取向?qū)ζ胀癖娎娴木C合和輸入起著決定作用,精英的政治折中也是聚合社會不同利益的主要路徑”(胡偉,1998:286)。因此,這批政治精英的觀念能夠真正反映當(dāng)下社會分裂狀態(tài)下的民意。顯然,這恰恰是以往學(xué)界在討論腐敗的主觀測量問題時被忽略的一個視角。

二、 文獻(xiàn)回顧

對腐敗的研究中,關(guān)于腐敗機構(gòu)的研究是非常重要且核心的(De Sousa,2010；Johnston,1999； Kuan,1981；McWalters,2003；Nikos,2010；Quah,1984,2008；Sampson,2005；Wong,1981),因為機構(gòu)是制度的載體,通過對機構(gòu)的深入觀察和分析,能夠?qū)Ω瘮≈卫硖峁└佑行У闹贫确治鲆暯恰?/p>

已有文獻(xiàn)表明,對于反腐機構(gòu)的研究主要集中在類型、模式比較(De Sousa,2010；Johnston,1999)和功能介紹(Quah,2008)等方面。在這些研究中,被視為成功典范的香港廉政公署成為最受關(guān)注的研究對象(Heilbrunn,2006；McWalters,2003)。目前圍繞這個專業(yè)機構(gòu)的研究主要集中在廉政公署在香港成功打擊腐敗過程中的作用(Kuan,1981；Wong,1981；Quah,1984；Sampson,2005；Johnston,1999；McWalters,2003；Heilbrunn,2006；Nikos,2010；De Sousa,2010)；ICAC預(yù)防、打擊、教育三管齊下的肅貪策略(Heilbrunn,2006:136)；介紹廉政公署這個專業(yè)機構(gòu)的基本構(gòu)成內(nèi)容和工作程序(Quah,2008；Manion,2004；Lo,1993)；評析廉政公署作為專業(yè)肅貪機構(gòu)是否具有可借鑒意義(Quah,2008；Manion,2004；Scott,2013；Lethbridge,1974；Heilbrunn,2006)。

綜上可以看出,目前在腐敗研究中,基于腐敗專業(yè)機構(gòu)的研究已經(jīng)受到了眾多學(xué)者的關(guān)注,其中尤其以香港的廉政公署的研究最為顯著。然而,已有的研究大多著眼于機構(gòu)本身的內(nèi)部運作和制度建設(shè),忽略了機構(gòu)之外的公眾對于它的看法和評價。

近年來,學(xué)者和業(yè)界人士都日益開始重視基于微觀層面來理解腐敗和治理腐敗,例如公眾對腐敗行為的觀念與態(tài)度。目前基于這個視角的研究主要集中在兩個層面的研究。其一是關(guān)于公眾對于腐敗的看法研究。這個領(lǐng)域又細(xì)分為兩個具體的路徑,一方面是關(guān)于公眾對于腐敗的感知(Perception),它聚焦于公眾如何理解和解釋腐敗(Kaufmann & Kraay,2004；Lambsdorff,2005)。例如賽里格森(Mitchell A.Seligson)(Seligson,2006)分析了在四個拉丁國家民眾對于腐敗的觀感并與CPI指數(shù)做對比來解釋差別。另一方面是聚焦于民眾對于腐敗的態(tài)度以及反對腐敗的傾向性研究。研究民眾對于腐敗的態(tài)度是否可以容忍腐敗,也就是在多大程度上民眾可以接受腐敗行為。康斯坦蒂尼德斯(Iannis Konstantinidis)和科斯桑納基斯(Georgios Xezonakis)(Konstantinidis & Xezonakis,2013)基于實證數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn),希臘民眾傾向于接受介于一定程度腐敗和經(jīng)濟(jì)利益的交換。為了探索什么影響了腐敗容忍的程度,公婷等人(Gong & Ren,2013；Gong & Wang,2013)通過對香港大學(xué)生的調(diào)查分析了社會環(huán)境的影響,他們發(fā)現(xiàn)長期居住在香港的居民與腐敗容忍程度成反比,居民在香港生活的時間越長,越會受到廉潔環(huán)境的影響,因而越少接受腐敗行為。其二是關(guān)于民眾對于反腐敗績效的看法研究。這一領(lǐng)域的研究較少,主要有李輝及其合作者(Li et al.,2013)的文章檢驗了民眾對于政府打擊腐敗的觀感以及他們對于政府反腐敗政治的效能評價。總體上來看,學(xué)界已經(jīng)開始日益重視腐敗的主觀測量研究。

然而,現(xiàn)有的研究在以下兩個層面尚缺乏深入分析。一方面,就民眾的觀感而言,現(xiàn)有研究的對象未區(qū)分不同階層的民眾的觀感。實際上,民眾對腐敗的主觀感受會受到人口特征變量(例如性別、年齡、教育程度、居住條件、收入和宗教信仰)的影響(Mocan,2008；Sung,2003)。因此,將精英從普通民眾中區(qū)分出來,不僅能夠深入了解社會政治運行規(guī)律,而且能夠從中抓住深入了解社會民眾主觀感知的鑰匙。顯然,上述文獻(xiàn)都忽略了對于精英群體的腐敗主觀測量的研究。另一方面,上述文獻(xiàn)也表明民眾對于反腐敗的績效研究也較為缺乏,例如對于反腐敗機構(gòu)的主觀研究。

因此,基于這兩方面的研究不足,本文試圖選取香港社會中的政治精英群體(區(qū)議員)作為研究對象,探討其對于香港反腐敗機構(gòu)(廉政公署)的主觀績效評價。

三、數(shù)據(jù)來源與采集

無論是對于腐敗的研究還是對于腐敗治理的探討,目前學(xué)界普遍認(rèn)為數(shù)據(jù)的獲得都是一個非常棘手的難題。因為腐敗本身就是一個具有高度隱蔽性和政治性的復(fù)雜的社會現(xiàn)象(Song & Cheng,2011)。因此,目前比較普遍的作法是采用公開的腐敗案例作為研究數(shù)據(jù),或者采用主觀測量的數(shù)據(jù)作為研究依據(jù)。然而這兩個方法都受到了質(zhì)疑,前者主要被批評會出現(xiàn)選擇偏差和描述偏差(McCarthy et al.,1996)；后者則被批評無法區(qū)分和解釋清楚介于主觀理解的腐敗和客觀實際的腐敗之間的鴻溝(Lambsdorff,2006)。雖然兩種路徑都受到質(zhì)疑,但公婷等認(rèn)為只要能夠區(qū)分和解釋清楚兩個問題,主觀測量的數(shù)據(jù)依然具有解釋力,其一是我們必須使用主觀信息去衡量主觀問題,例如公眾觀念、感受、態(tài)度、觀點。其二是這些主觀的觀念和傾向不應(yīng)該與實際的腐敗程度混淆(Gong & Wong,2013)。鑒于此,本文將選取主觀測量的方法搜集本研究所用的數(shù)據(jù),力求滿足上述對于主觀測量數(shù)據(jù)的要求。

(一)數(shù)據(jù)采集

本研究的數(shù)據(jù)來源于2013年4月至8月對于香港第四屆區(qū)直選議員的問卷調(diào)查。該調(diào)查采用郵寄問卷調(diào)查的方法,在六個月的時間內(nèi)共發(fā)放了四輪,最后回收到了169份問卷,其中148份有效問卷。

本研究選取香港區(qū)直選議員*香港區(qū)議會,全稱“香港特區(qū)區(qū)議會”,是香港地區(qū)層次的議會,職能是就市民日常生活事務(wù)向政府提供意見,并參與地區(qū)管理事務(wù)。根據(jù)香港《區(qū)議會條例》,區(qū)議會由民選議員、當(dāng)然議員(新界鄉(xiāng)事委員會主席)和委任議員3種議員組成。香港18個分區(qū)均有其區(qū)議會,每屆任期4年。作為調(diào)查對象的原因主要有三點：首先,香港區(qū)議員大部分都是由其所在區(qū)的民眾直接投票選舉出來的。目前香港區(qū)議員共有三種類型：當(dāng)然議員(Ex-officio)、委任議員(Appointed Members)和民選議員(Direct-elected Members)。除當(dāng)然議員和委任議員外,民選議員占據(jù)大部分席位。以現(xiàn)任第四屆區(qū)議員為例,當(dāng)然議員有27位,委任議員有68位,民選議員則有412位。顯然,作為占據(jù)主要席位的民選議員,由于他們是被選舉出來的,所以能夠廣泛地接觸普通民眾,體察民情,具有較高的民意代表性(Lo,1993)。

其次,香港區(qū)直選議員能夠較好地反映出香港的政治生態(tài)。近年來,隨著政黨的發(fā)展,越來越多的政黨黨員參選為區(qū)直選議員。以2011年的選舉為例,香港18個區(qū)直選出412名民選議員。其中,泛民主黨黨員占據(jù)103個席位,親建制派黨員占據(jù)299個席位,獨立人士則占據(jù)10個席位。因此,區(qū)直選議員能夠較為客觀地反映出香港目前的政治譜系狀況。

第三,區(qū)直選議員可以被視為香港社會的政治精英。“在絕大多數(shù)的人類文明社會中,相較于普通社會民眾而言,政治權(quán)力總是聚集于一少部分社會成員手中,這少部分人就是精英”(Welsh,1979:1)。按照上述精英主義的觀點,香港區(qū)直選議員雖然較立法會議員而言并無實際政治權(quán)力,但由于區(qū)直選議員大都來源于不同的政黨團(tuán)體且直接由所在街區(qū)的民眾投票選舉,他們能夠反映民意,因此,區(qū)議員在當(dāng)下香港的政治生活中扮演日益重要的作用。因此,本文認(rèn)為他們可以被視為政治精英的代表。

(二)樣本概況

本研究分析的148份問卷涵蓋了香港第四屆區(qū)議員(包括當(dāng)然議員、委任議員和民選議員)。其中泛民主黨派的議員有24位(16.3%),親建制派議員有99位(67.0%),獨立人士有25位(16.7%)。

與此同時,本研究通過香港第四屆區(qū)議員網(wǎng)站獲得了議員的人口分布比例,具體如下：泛民主黨派議員占全部議員的16%,親建制派議員占66.6%,獨立人士議員占16.6%。為了使得調(diào)查數(shù)據(jù)與真實分布更加接近,本研究對三種政治派別設(shè)置了權(quán)重。其中,泛民主派的比重為.16/.331 (.476),親建制派的比重為.666/.221(3.01),獨立人士的比重為.166/.315 (.526)。最后,根據(jù)權(quán)重設(shè)置出新的變量,公式如下：

(party2=1)*.16/.331+(party2=2)*.666/.221+(party2=3)*.166/.315.

根據(jù)權(quán)重公式設(shè)置后的樣本比例分布如下：泛民主派 16.3% ,親建制派67%,獨立人士為 16.7% (表1)。

表1　香港第四屆區(qū)議員政治派別分布統(tǒng)計

資料來源：作者自制。

根據(jù)表2顯示,樣本共有130名男性區(qū)議員(87.3%),女性議員18名(12.4%)。其中,大部分為具有大學(xué)以上學(xué)歷(67.1%)的全職區(qū)議員(62.9%)。從年齡分布上看,老中青三代議員均有覆蓋,但比例不同。具體而言,青年議員包括兩個年齡段,即21-30歲(11人,7.5%)和31-40歲(40人,27%),共計51人,占總體34.5%；中年議員則介于41-50歲(21人,14.0%)和51-60歲(44人,29.5%),共計65人,占總體43.5%；老年議員有32人,年齡介于61-70歲之間,占總體22%?？傮w而言,青年議員和中年議員所占的比例較大。其中又以41-60歲兩個年齡段的中年議員居多,顯示出民眾的投票多傾向于經(jīng)歷較為成熟的中年人士。

參政時間也是一個重要的變量。從統(tǒng)計結(jié)果來看,參政時間最少的為1-5年的新議員,人數(shù)也相對最少,僅12人(8.2%)；參政時間最長的為20年以上的資深議員則有33人,占總體的21.9%；其次,具備6-10年參政經(jīng)驗的議員人數(shù)最多,達(dá)到60人(40.6%)；再次,參政時間為10-15年的議員有27人(18.0%)；16年-20年的有16人(10.5%)。這一統(tǒng)計結(jié)果表明,被訪議員中參政時間主要集中在6-15年之間,這也意味著這些議員普遍經(jīng)歷過兩屆或兩屆以上區(qū)議會選舉,具備較為豐富的政治經(jīng)驗。同時,參政時間最少的新議員與參政時間最長的資深議員雖然人數(shù)不多,但表明該樣本較好地體現(xiàn)了議員的現(xiàn)實比例分布。

表2　樣本分布統(tǒng)計(N=148)

資料來源：作者自制。

四、研究結(jié)果

(一)區(qū)議員對于廉政公署(ICAC)的執(zhí)法有效性評價高于獨立性評價

關(guān)于廉政公署現(xiàn)狀的八個問題,主要用于測量受訪議員對于廉政公署預(yù)防、打擊、教育三管齊下的肅貪策略的看法,即有效性評價以及ICAC獨立性的主觀評價(表3)。

民眾對于廉政公署的有效性評價測量具體包括如下5個問題：(1)ICAC*因問卷調(diào)查對象較為熟悉廉政公署的英文縮寫(ICAC),因此調(diào)查問卷的問題中涉及到的ICAC均指廉政公署。能夠有效打擊商界的貪污；(2)ICAC能夠有效打擊公務(wù)員的貪污；(3)ICAC能夠有效打擊高官的貪污；(4)ICAC提倡廉潔的小區(qū)教育工作有效；(5)ICAC預(yù)防貪污的工作有效。 民眾對于ICAC的獨立性評價測量具體包括如下3個問題：(1)現(xiàn)有的反貪條例不能監(jiān)督特首的貪腐行為；(2)ICAC絕對獨立,不受任何因素影響；(3)因為有ICAC,香港的官員不敢為所欲為。

首先,前三個問題都是關(guān)于受訪議員對于ICAC打擊貪污的效果的評價調(diào)查,依次是關(guān)于ICAC有效打擊商界(M=7.38)、公務(wù)員(M=7.74)和高層官員(M=7.33)的效果。受訪者對于ICAC是否有效打擊這三個領(lǐng)域的貪污都給予較高的肯定性評價,平均分?jǐn)?shù)均在7分以上。其中,對于ICAC有效打擊公務(wù)員貪污的評價最高,有92.5%的受訪議員認(rèn)為“ICAC能夠有效打擊公務(wù)員的貪污”,平均分為7.74。再根據(jù)受訪議員的背景因素變量來看,受訪議員對于上述三個問題的看法在不同年齡、性別、教育程度、宗教信仰和職業(yè)的議員中沒有顯著性的差別。針對ICAC的執(zhí)法能力的認(rèn)可,三個不同歸屬的議員都表示了較高的贊成。但建制派議員的分值最高,在三個相關(guān)問題上分別為M=7.73、M=8.00和M=7.88,泛民主派的議員和獨立人士的分值略低。

其次,對于ICAC的預(yù)防、教育職能有效性的評價也獲得受訪議員的較高分?jǐn)?shù)。其中,84.4%的議員都同意“ICAC提倡廉潔的小區(qū)教育工作有效”(M=7.04)；84.8%的議員同意“ICAC預(yù)防貪污的工作有效”(M=7.09)。

第三,對于ICAC獨立性的調(diào)查顯示,有75.4%的受訪議員認(rèn)為“ICAC絕對獨立,不受任何因素影響”,但對此問題的平均分值為6.72。對于“現(xiàn)有的反貪條例不能監(jiān)督特首的貪腐行為”(M=7.01),則有79.70%的受訪議員認(rèn)同此說法；因為有ICAC,香港的官員不敢為所欲為,則有有81.9%的受訪議員表示贊同(見表3)。

綜上,這一結(jié)果顯示,民眾對于廉政公署(ICAC)的執(zhí)法有效性評價高于獨立性評價。

表3　區(qū)議員對于廉政公署的有效性與獨立性評價

注：采用11分里克特量表,0分代表非常不同意,10分代表非常同意。

資料來源：作者自制。

(二)區(qū)議員對廉政公署的觀感受年齡和政黨派別的影響較為顯著

進(jìn)一步通過方差分析發(fā)現(xiàn),不同性別、教育程度、宗教信仰和職業(yè)的議員對廉政公署的主觀評價并沒有顯著性的差別。然而,不同年齡和不同政黨歸屬的議員的差異性卻較為顯著(圖1)。

首先,不同年齡的議員對于廉政公署的主觀評價顯示出差異性。

方差分析結(jié)果表明,在對廉政公署有效性的評價上,四個年齡段的議員之間存在顯著差異(F(1,142)=5.54,p=.020),具體而言,年齡介于21-30歲的青年議員的平均分值最低,而年齡介于61-70歲的最為年長的議員的平均分值最高(見圖1),其余年齡階層的議員的分?jǐn)?shù)則基本相似。在針對廉政公署的獨立性評價上,方差分析結(jié)果顯示,四個年齡段的議員之間也存在顯著差異(F(1,142)=20.65,p=.000)。具體而言,年齡介于21-30歲的青年議員的平均分值最低,而年齡介于61-70歲的最為年長的議員的平均分值最高。其余年齡階層的議員的分?jǐn)?shù)則基本相似(見圖1)。

圖1　區(qū)議員對廉政公署有效性和獨立性評價因年齡存在顯著差異

資料來源：作者自制。

上述結(jié)果反映出當(dāng)下香港社會中,受到社會壓力最大的青年一代對權(quán)威具有強烈的批判精神的特點。而年長的議員由于自身資歷的關(guān)系,對于香港的貪污歷史更有切身經(jīng)歷,因此對于肅貪機構(gòu)ICAC的信任度最高,質(zhì)疑性最少。

圖2　區(qū)議員對廉政公署有效性和獨立性評價因政黨派別存在顯著差異

資料來源：作者自制。

其次,不同政黨歸屬的議員針對廉政公署的主觀評價也有所不同。例如,對于廉政公署的有效性和獨立性評價,三個政黨派別類型的議員的觀感差異分別體現(xiàn)在對有效性(F(2,145)=9.46,p=.000)和獨立性(F(1,144)=.175,p=.023)的評價上。具體而言,泛民主黨派議員在對有效性和獨立性的評價上平均分值均為最低,而建制派議員在這兩方面的平均分值都最高(見圖2)。上述結(jié)果顯示香港的民眾近年來對于廉政公署的主觀評價在不同年齡群體和政黨群體中差異較為顯著,呈現(xiàn)出分化態(tài)勢。

(三) 區(qū)議員對廉政公署的評價直接影響其對腐敗狀況的觀感

具體而言：其一,民眾對廉政公署的有效性評價與腐敗現(xiàn)狀的觀感之間呈顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系。這表明民眾認(rèn)為廉政公署打擊腐敗越有效,那么其所認(rèn)為的腐敗嚴(yán)重程度就越低。可見,肅貪機構(gòu)對于腐敗治理而言具有非常重要的作用,被民眾視為打擊腐敗最為重要的制度保障。其二,民眾對廉政公署的獨立性與腐敗觀感評價呈現(xiàn)顯著的正相關(guān)關(guān)系,即如果民眾認(rèn)為廉政公署的執(zhí)法獨立性越高,那么其對腐敗的嚴(yán)重程度感知越高。這是由于反腐機構(gòu)具備獨立辦案,實際表明民眾才能夠敢于表達(dá)真實的腐敗觀感。相反,如果民眾認(rèn)為反腐機構(gòu)獨立性越低,那么其認(rèn)為腐敗的嚴(yán)重程度就越低。

部分相關(guān)關(guān)系是指當(dāng)其他變量的作用去除后自變量與因變量是否還存在相關(guān)關(guān)系。在控制了其他人口變量如年齡、性別、教育程度等后,上述關(guān)系仍然成立。表5顯示,去除這些變量后,民眾對于廉政公署的有效性評價與獨立性評價對于其感知的腐敗現(xiàn)狀仍然存在顯著的相關(guān)關(guān)系。

表5　對廉政公署的主觀評價與對腐敗現(xiàn)狀的觀感的回歸統(tǒng)計結(jié)果

注：*p<0.5,**p<0.01,***p<0.001。

資料來源：作者自制。

統(tǒng)計結(jié)果表明,廉政公署自1974年成立以來所樹立起來的高效、獨立的機構(gòu)形象已經(jīng)深入人心。民眾對于廉政公署的有效性及獨立性的感知會深深影響其對腐敗現(xiàn)狀的看法。這也表明了一旦廉政公署的獨立性受到質(zhì)疑,那么,民眾對于腐敗現(xiàn)狀的觀感即會受到影響。

五、討論及結(jié)語

廉政公署自1974年成立以來,其所代表的透明、公正一直作為香港的核心價值為民眾認(rèn)同和支持。1997年香港回歸之后,廉政公署在肅貪方面依然發(fā)揮了重要的作用,從廉署檢控的統(tǒng)計數(shù)字上看,無論是公營部門還是私營部門,整體上都沒有較多的案例增長。各項統(tǒng)計數(shù)字也表明香港的貪污狀況都未出現(xiàn)集團(tuán)式貪污“死灰復(fù)燃”的現(xiàn)象(李莉,2015)。然而,由于政經(jīng)環(huán)境的改變,由于政府新公共管理的推行,除了按照法律界定的傳統(tǒng)形式的貪污行為之外,新形式的貪污——利益沖突*利益沖突是一個比腐敗更難界定的概念。迄今為止,學(xué)術(shù)界對利益沖突更多的都是一種描述而非定義(Gong & Ren,2013)。因為,利益沖突本質(zhì)上是非常模糊且易變的。雖然利益沖突的定義難以統(tǒng)一界定,但學(xué)者們對于利益沖突的理解無外乎以下幾個方面：首先,利益沖突是一個與腐敗密切相關(guān)的概念。公婷(Gong & Ren,2013:4)指出“他們的關(guān)系可以被描繪為一個連續(xù)體上的兩端”。其次,利益沖突實際涉及的總是私人利益與公共利益的沖突。第三,利益沖突有可能發(fā)展成為腐敗。公婷(Gong & Ren,2013:4)指出當(dāng)一個官員以犧牲公職為代價而去換取私人利益時就有可能將這種利益沖突轉(zhuǎn)變?yōu)楦瘮　Ｏ愀鄢霈F(xiàn)的日益增多的利益沖突具有如下兩種特點：首先,利益沖突更加具有隱蔽性特征和潛在性特征。它并不像傳統(tǒng)腐敗中的賄賂,有明顯的權(quán)錢交易的證據(jù),易于根據(jù)法律檢控。相反,它介于一個灰色地帶,尤其難以用法律條文去制裁。由于這種潛在的利益沖突很難被取證,所以即便公眾質(zhì)疑其有延后利益,但僅僅限于政府進(jìn)行相關(guān)政策的檢討和改進(jìn),而無法從法律上進(jìn)行任何制裁。其次,潛在利益沖突很難具體被細(xì)化到每一個行為。潛在利益沖突的判斷是很難面面俱到的。雖然政府的公職人員利益申報指引規(guī)定了具體的范圍。但關(guān)于利益相關(guān)者,例如朋友和親屬的界定還是很難工作。即便在事后特區(qū)政府將利益申報指引的利益相關(guān)者縮小到好朋友、親屬,但也不能保證這樣可以避免潛在利益沖突事件的發(fā)生。卻在高層官員中逐漸顯露出來(Scott,2013)。斯科特(Ian Scott)(Scott,2013)的研究表明,97回歸之后香港的政經(jīng)環(huán)境的變化導(dǎo)致公務(wù)員人員構(gòu)成和管理上的變化：其一、高層公務(wù)員逐漸本地化。本土的高層公務(wù)員在退休后會傾向于受雇于私營機構(gòu),這使得公務(wù)員退休管理面臨很大的挑戰(zhàn)；其二、第一任“特首”來自商界,他致力于推行私有化為導(dǎo)向的新公共管理變革。與之相對應(yīng)的正是兩種最為典型的利益沖突形式：一種是延后利益,即公職人員在退休或離任之后去私營機構(gòu)工作以換取曾經(jīng)在擔(dān)任公職時交換利益獲得的好處(Scott & Leung,2008)；另一種是在私有化運動下,公職人員利用公共服務(wù)外包或其他機會尋求私人利益。隨著利益沖突現(xiàn)象的增多,香港特區(qū)政府進(jìn)一步強化了公務(wù)員事務(wù)局轄下的ACPE與ICAC的聯(lián)合模式,一起防范和打擊利益沖突。但是,由于利益沖突被界定為腐敗是非常困難的。一旦認(rèn)為利益沖突涉及腐敗,運用何種方法進(jìn)行管治也是目前香港面臨的一個問題。因而僅僅依靠以廉政公署和ACPE為主的制度治理(Hard Rules)就顯得較為單薄。

近年來,香港高層官員涉及利益沖突的丑聞不斷增多,引起社會公眾的廣泛關(guān)注。檢控數(shù)字和舉報數(shù)字亦都有明顯的攀升。斯科特(Scott & Leung,2008；Scott；2013) 的研究表明,一旦有涉及利益沖突的政治丑聞出現(xiàn),民眾和立法會議員要求政府加強更嚴(yán)格的管治。民眾對于官員的誠信要求越來越高,也希望政府能夠建立更加強有力的法律制裁。

正是在這樣的背景下,本文通過對區(qū)議員的腐敗主觀測量來重新審視香港廉政公署。本文的數(shù)據(jù)分析顯示：(1)區(qū)議員對香港的廉政公署的有效性評價高于獨立性評價；(2)區(qū)議員在近年來對廉政公署的評價因年齡和黨派不同而呈現(xiàn)出較為明顯的差別；(3)區(qū)議員對廉政公署的評價與對腐敗現(xiàn)狀的觀感存在較為顯著的相關(guān)關(guān)系。

(一)為什么區(qū)議員對有效性的評價高于獨立性的評價？

獨立性是香港廉政公署最具特色之處,但區(qū)議員的評價卻為何低于有效性呢？這其中的原因是什么呢？主要的原因在于近年來一系列高層官員涉及貪腐案件,使得民間觀感受到很大影響。例如前任特首曾蔭權(quán)事件和前任廉署廉政專員湯顯明事件等。訪談數(shù)據(jù)顯示,區(qū)議員認(rèn)為廉政公署這套反腐制度沒有發(fā)生變化,但由于個別高層官員的涉及腐敗或利益沖突事件,廉署的形象受到了損害?？梢?由于受到一些高層官員涉及利益沖突案例的影響,作為政治精英的區(qū)議員對于司法象征的廉政公署產(chǎn)生質(zhì)疑和不滿。但他們并非對廉政公署這套制度產(chǎn)生質(zhì)疑,而是對它所代表的廉潔文化受損所表示的不滿。

統(tǒng)計結(jié)果也表明,區(qū)議員對于廉政公署的獨立性評價與有效性評價是正相關(guān)的。當(dāng)區(qū)議員因這些高層官員丑聞事件而對廉政公署的獨立性產(chǎn)生質(zhì)疑和不滿時,那么對廉政公署的執(zhí)法有效性評價也就會隨之降低。精英主義理論認(rèn)為,精英的價值觀和政策取向?qū)ζ胀癖娎娴木C合和輸入起著決定作用。近年來香港社會彌漫的種種公眾的不滿情緒,實際上正是反映出與區(qū)議員較為一致的主觀感受。

(二)為什么區(qū)議員對于廉政公署的評價會產(chǎn)生分化？

那么,為什么香港區(qū)議員在近年來對廉政公署的評價會在年齡和黨派分布上呈現(xiàn)出較為明顯的差別呢？其中的原因是什么？

近年來,香港社會已經(jīng)高度政治化和分裂化(Lau & Kuan,2000)。這與香港的社會矛盾以及政黨發(fā)展都有密切關(guān)系。政黨的發(fā)展與日益成熟都使得不同政治派系的黨員會在不同議題上表達(dá)不同的觀點。尤其借助媒體傳播之后,政治精英的分裂化態(tài)勢直接表露出來。具體到廉政公署,由于近年來涉及到一系列高層官員利益沖突事件,輿論的爭執(zhí)背后是不同政黨團(tuán)隊之間的競爭和較量。因此,不同政黨出身的區(qū)議員也因此會受其政黨立場的影響。

(三)香港個案對于內(nèi)地的啟示

在以往的研究中,香港模式的解讀被過多地聚焦于廉政公署這套獨立的專業(yè)肅貪機構(gòu)上。因而,這似乎已經(jīng)造成一種誤解：只要建立一個類似于廉政公署的專業(yè)反腐敗機構(gòu),腐敗就能被成功治理了。

本文通過實證調(diào)查發(fā)現(xiàn),香港的廉政治理不僅僅是廉政公署這個肅貪機構(gòu)本身,與此同時,它還包括與之緊密相關(guān)的觀念、態(tài)度等支持。因為,制度如果不能得到民眾的認(rèn)可和支持,其落實與執(zhí)行都是非常困難的。香港模式的成功很大程度上來源于腐敗治理的正式制度(廉政公署等)與非正式制度(民眾的觀念)的配套(Gong & Wang,2013)。本研究的發(fā)現(xiàn)則又進(jìn)一步揭示出,制度的執(zhí)行與落實往往還需要重視一個社會中的政治精英的觀念引領(lǐng)作用。香港近年來的表現(xiàn)正是如此,政治精英的觀念實際深刻影響著社會民眾的態(tài)度和觀念。尤其當(dāng)政黨紛爭使得社會陷入分裂化狀態(tài)中時,政治精英對民眾觀念的引領(lǐng)和影響就會更加明顯。因此,在腐敗治理過程中,重視主觀測量,不僅需要著眼于社會民眾的整體觀感,而且還需要重視政治精英的觀念、態(tài)度等主觀感受,因為他們對于民眾的觀念發(fā)揮重要影響,進(jìn)而能夠間接影響到反腐敗制度的執(zhí)行與落實。

這一發(fā)現(xiàn)不僅對于腐敗研究中的主觀測量提供了新的視角,而且對中國大陸地區(qū)的反腐倡廉工作也具有較強的啟發(fā)和借鑒。

十八大以來,基于“打虎拍蠅”的反腐倡廉工作已經(jīng)取得了非常重要的震懾效果。除了依靠打虎震懾外,謀求制度化的廉潔治理之道亦具有深遠(yuǎn)意義?；诖?重視政治精英的廉潔觀念、價值理念尤為重要。這正如習(xí)近平總書記所指出的：“用一賢人則群賢畢至,見賢思齊就蔚然成風(fēng)。選什么人就是風(fēng)向標(biāo),就有什么樣的干部作風(fēng),乃至就有什么樣的黨風(fēng)”(徐京躍、周英峰,2013)。 因此,只有作為政治精英的各級領(lǐng)導(dǎo)干部注重行政倫理道德的培養(yǎng),重視廉潔自律精神的養(yǎng)成,他們才能正面引領(lǐng)民眾的觀念,進(jìn)而推動反腐敗制度的真正落地和有效執(zhí)行。

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基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目“全面加強懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)：戰(zhàn)略、路徑與對策研究”(13& ZD011)、中國博士后科學(xué)基金面上資助(第58批)項目“廉政建設(shè)新常態(tài)下民眾的反腐敗效能感研究”(2015M580076)、清華大學(xué)2015年度自主科研計劃項目“中國民眾的腐敗觀感研究：基于全國網(wǎng)絡(luò)問政平臺大數(shù)據(jù)的實證分析和跟蹤研究”(2015THZWYY05)、廉實力建設(shè)與發(fā)展研究基金(202070021)。

【中圖分類號】D668

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】1674-2486(2016)03-0108-17

* 李莉,清華大學(xué)政治學(xué)系,博士后。感謝匿名評審人的意見。