陳思丞　孟慶國

領(lǐng)導(dǎo)人注意力變動機(jī)制探究
——基于毛澤東年譜中2 614段批示的研究

陳思丞孟慶國*

【摘要】決策者的注意力分配是公共管理中的核心問題。論文提出領(lǐng)導(dǎo)人注意力變動的類樂透球模型,在正式職務(wù)穩(wěn)定的情況下,議題重要性、問題嚴(yán)重性和領(lǐng)導(dǎo)偏好影響著領(lǐng)導(dǎo)人注意力分配。問題機(jī)制和偏好機(jī)制是兩種注意力產(chǎn)生的機(jī)制。在問題機(jī)制下,不同部門為爭取領(lǐng)導(dǎo)人有限的注意力相互競爭,議題重要性與問題嚴(yán)重性之和較大者才能夠勝出。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人偏好起作用,與領(lǐng)導(dǎo)人偏好的契合程度是議題被關(guān)注的最重要因素。領(lǐng)導(dǎo)人有限的注意力是問題機(jī)制與偏好機(jī)制組合的產(chǎn)物,由于注意力瓶頸,偏好機(jī)制產(chǎn)生的議題會對問題機(jī)制產(chǎn)生的議題有所擠壓。論文將批示作為領(lǐng)導(dǎo)人注意力的度量,同時選取建國后正式職務(wù)穩(wěn)定的毛澤東作為經(jīng)驗研究對象?；诿珴蓶|年譜中2 614段批示,在借鑒相關(guān)注意力研究編碼的基礎(chǔ)上,論文展示了領(lǐng)導(dǎo)人注意力變化情況,同時以外交、政法、教育和衛(wèi)生議題注意力變動為經(jīng)驗基礎(chǔ),證實了類樂透球模型推導(dǎo)出的若干理論假設(shè),并為打開領(lǐng)導(dǎo)人注意力變動的“黑箱”提供了一個分析框架。

【關(guān)鍵詞】注意力批示議題重要性問題嚴(yán)重性領(lǐng)導(dǎo)偏好

一、引言

決策者為什么關(guān)注這個問題,而不是那個問題？決策者的注意力是怎么分配的？這個問題一直以來都是公共管理學(xué)科最核心、最迷人的問題之一。

注意力是選擇性地關(guān)注主觀或客觀信息的一個特定方面,同時忽視其他感知信息的行為和認(rèn)知的過程。注意力也經(jīng)常被認(rèn)為是分配有限的信息處理資源(Anderson,2004)。從認(rèn)知心理學(xué)的定義出發(fā),注意力定義的本身就意味著稀缺性和選擇性。決策者也受到注意力法則的影響,但由于身處科層制金字塔塔尖的位置,使得其注意力分配過程面臨更多挑戰(zhàn)。在政府科層體系中,金字塔的結(jié)構(gòu)往往使得處在頂端的決策者能夠獲得的信息更加豐富,呈現(xiàn)信息泛濫的態(tài)勢(Beetham,1996)。實際上，決策者注意力分配并不是一個個人問題，而是一個社會問題，它是組織環(huán)境、制度環(huán)境和社會環(huán)境的產(chǎn)物(練宏，2015)。與此同時,由于決策者是有限理性的,有限的認(rèn)知能力導(dǎo)致的注意力瓶頸的客觀約束依然存在(Simon,1985)。在信息泛濫和注意力稀缺的約束條件下,政府的政策制定就成為了分配決策者注意力和選擇信息的過程。而由于其在官僚體系中的特殊地位,決策者注意力的變動往往對政策產(chǎn)出的變化至關(guān)重要。布萊恩·瓊斯(Bryan Jones)通過理論和經(jīng)驗證明,在偏好保持相對穩(wěn)定的情況下,注意力的轉(zhuǎn)變是如何影響選擇和政策產(chǎn)出的(Jones,1994)。

相比學(xué)術(shù)界的探究,任何在中國政府運(yùn)作過程擁有實踐經(jīng)驗的官員,都對中央政府,尤其是黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的注意力分配感興趣。傅高義(Ezra Feivel Vogel)(2013)在《鄧小平時代》中提到,地方省委書記到北京后通常要先找消息靈通的相關(guān)人士,了解中央領(lǐng)導(dǎo)最近關(guān)心什么問題。各部委和各省也都有一個不大的政策研究室,其主要任務(wù)之一便是隨時了解高層領(lǐng)導(dǎo)的最新想法及其對本部門或本省的意義。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對某一議題的注意力,不僅意味著資源的分配和傾斜,也往往帶來某一議題的重大變革。那么,這些影響力巨大且稀缺的領(lǐng)導(dǎo)人注意力是如何分配的？

對注意力變動機(jī)制的經(jīng)驗研究離不開恰當(dāng)?shù)臏y量。批示是中國政府運(yùn)作中的一個特色環(huán)節(jié),它是政府機(jī)構(gòu)日常運(yùn)作最常見的一種表現(xiàn)形式。胡喬木曾經(jīng)提到批示現(xiàn)象,“領(lǐng)導(dǎo)人通常在有關(guān)書面材料上做出簡要的批示。這無論過去、現(xiàn)在都是中國領(lǐng)導(dǎo)人重要的工作方針”(胡喬木,1997:271)。基于以下三點理由,本文選取領(lǐng)導(dǎo)批示作為中央領(lǐng)導(dǎo)人注意力的度量。第一,領(lǐng)導(dǎo)人身邊工作人員上報的材料獲得領(lǐng)導(dǎo)批示是其工作量考核甚至升遷的重要指標(biāo)(胡賁,2010)。領(lǐng)導(dǎo)人身邊工作人員有激勵搜尋領(lǐng)導(dǎo)感興趣的材料并上報。第二,在實踐中各級官員將領(lǐng)導(dǎo)人的批示作為他們注意力的度量。根據(jù)有關(guān)規(guī)定,中央領(lǐng)導(dǎo)的批示需要按期結(jié)辦(國務(wù)院,2004)。在政府擁有實踐經(jīng)驗的官員,經(jīng)常感受到來自中央領(lǐng)導(dǎo)批示的壓力。第三,批示涉及政策過程的各個階段,是對領(lǐng)導(dǎo)人注意力的靈敏度量。在西方的研究中,美國議會對某個議題聽證會的天數(shù)是其對注意力測度的經(jīng)驗指標(biāo)(Jones & Baumgartner,2005a),注意力往往與政策過程中的議程設(shè)置階段聯(lián)系在一起。實際上政府注意力不僅僅局限于議程設(shè)置階段,當(dāng)美國決策者關(guān)注某個議題時,他們不僅僅關(guān)注議程設(shè)置而且關(guān)注方案選擇、決策和執(zhí)行等方方面面。然而對美國政策過程全過程的干預(yù)卻較難找到指標(biāo)度量,因此只能選擇議會聽證會天數(shù)作為度量。中國領(lǐng)導(dǎo)人批示則是另外一個故事。在中國,領(lǐng)導(dǎo)人批示不僅涉及議程設(shè)置和方案選擇,還涉及政策執(zhí)行和政策評估等方方面面。學(xué)術(shù)界關(guān)于批示的研究,側(cè)面印證批示在資金分配、議程設(shè)置和方案選擇等多方面的作用(馬駿、侯一麟,2005；王紹光,2006；Zhu,2009)。

相關(guān)資料顯示,批示數(shù)量受到正式職務(wù)、身體健康狀況和政治地位穩(wěn)固程度等領(lǐng)導(dǎo)人自身因素的影響(胡賁,2010)。在1949年至1976年間,毛澤東正式職務(wù)穩(wěn)定,始終擔(dān)任中共中央委員會主席和中央軍委主席的職務(wù)，這段時間內(nèi)其政治地位相對穩(wěn)固、身體健康狀況相對良好。因此本文選擇毛澤東作為探究領(lǐng)導(dǎo)人注意力變動機(jī)制的樣本。作為中國的最高決策者,毛澤東相對于同時代的其他領(lǐng)導(dǎo)人的議題類型最全。各類議題在吸引毛澤東注意力的過程中,面臨的競爭也更加激烈。如果能夠剖析清楚他的注意力變動機(jī)制,對于理解其他領(lǐng)導(dǎo)人的注意力變動有著重要的借鑒意義。因此,本文以《毛澤東年譜(1949—1976)》中記載的建國后的2 614段批示為例,將其作為討論領(lǐng)導(dǎo)人注意力變動的經(jīng)驗基礎(chǔ)。

在簡短的引言之后,文章第二部分梳理認(rèn)知心理學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)的注意力分配模型。第三部分在之前模型的基礎(chǔ)上,提出領(lǐng)導(dǎo)人注意力變動的類樂透球模型,并基于模型得出若干假設(shè)。第四部分,介紹毛澤東批示的資料來源、批示議題分類標(biāo)準(zhǔn),并明確議題重要性和領(lǐng)導(dǎo)偏好的度量。第五部分基于外交、政法、教育和衛(wèi)生議題對類樂透球模型的假設(shè)進(jìn)行檢驗。第六部分總結(jié)全文并討論類樂透球模型的某些假定。

二、文獻(xiàn)綜述：從注意力模型到注意力政治學(xué)

(一)注意力模型、注意力經(jīng)濟(jì)學(xué)與企業(yè)注意力基礎(chǔ)觀

注意力被認(rèn)為是生物體內(nèi)決定一個特定刺激的效用的過程或條件(Berlyne,1974)。當(dāng)代認(rèn)知心理學(xué)基本假定,相對于外界大量的信息,人是一個容量有限的信息加工系統(tǒng),要使其有效工作必須使得信息在加工限度之內(nèi)。基于上述假定,注意力配置形成過濾器模型、衰減模型及中樞能量理論。唐納德·布羅德本特(Donald Broadbent)(Broadbent,1958)開創(chuàng)性地提出過濾器模型(Fliter Theory)。信息通過許多平行感覺通道進(jìn)入生物體的知覺系統(tǒng)。在平行信號盡頭是一個短期記憶的貯藏器,后面緊跟著一個濾波器。過濾器對輸入的信息起到篩選的作用,由此防止大腦的信息傳送通道因有限的通過能力而超載。過濾器模型隨后有眾多的拓展,其中最重要的是安妮·特麗斯曼(Anne Treisman)(Treisman,1964)提出的衰減模型(Attenuated Model),在這個模型中,當(dāng)信息通過過濾機(jī)制處理的時候,無用的信息并不是被完全阻隔的。相反信息被減弱,而且通過潛意識層面的所有階段。丹尼爾·卡內(nèi)曼(Daniel Kahneman)(Kahneman,1973)提出另外一種注意力模型。他不把注意力有限性看成是信息通道的有限,而是認(rèn)為注意力是一種有限的資源被用來分配對不同刺激做出反應(yīng)?？傮w來講,注意力理論都是基于實驗室環(huán)境下簡單的聽覺和視覺刺激物基礎(chǔ)上創(chuàng)立的。這些理論更像是基于信號輸出端對信號輸入端變化的反應(yīng)所建立的假說。

注意力經(jīng)濟(jì)學(xué)是近年來注意力理論的又一拓展。注意力經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念由約翰·勞斯(John Rouse)(Rouse,1990)率先提出。不過一般認(rèn)為邁克爾·戈德哈貝爾(Michael Goldhaber)(Goldhaber,1997)對互聯(lián)網(wǎng)時代注意力經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析是該領(lǐng)域的開山之作。經(jīng)濟(jì)學(xué)家傾向于從理論層面探討注意力如何分配才更加有效率。李志昌(1998)探討在信息社會如何處理好信息資源與注意力資源之間的關(guān)系；汪丁丁(2000)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)分析注意力在個人選擇空間里的配置方式,并試圖在社會博弈的框架內(nèi)討論個體的理性選擇行為的收益問題；王宗勝和李臘生(2007)則推導(dǎo)出注意力配置的靜態(tài)模型和注意力跨期動態(tài)配置模型?？v觀經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于注意力分配的研究,最大的特點就是將注意力當(dāng)作稀缺資源,在給定約束條件的情況下最優(yōu)化求均衡解。經(jīng)濟(jì)學(xué)注意力配置模型暗含的假定是行為人完全理性,他知道將注意力分配到哪個方面效用最大。然而在現(xiàn)實生活中,全知全能完全理性這一假定往往得不到滿足。

自從赫伯特·西蒙(Herbert Simon)(Simon,1947)將注意力概念引入管理學(xué)以來,注意力對決策的影響就一直是組織行為學(xué)和管理學(xué)研究的核心問題之一。相比經(jīng)濟(jì)學(xué)以理性人假定從分析物品角度分析注意力分配,注意力的管理學(xué)研究則是基于有限理性的假定,從認(rèn)知科學(xué)角度來考察決策者注意力及其配置(Davenport & Beck,2000)。威廉·奧卡西奧(William Ocasio)(Ocasio,1997)提出了企業(yè)注意力基礎(chǔ)觀,開創(chuàng)管理學(xué)中注意力的研究。他認(rèn)為企業(yè)是決策者的注意力配置系統(tǒng)。盡管注意力配置是決策者的個人行為,但決策者總是處在一定組織環(huán)境中,那些與決策者注意力配置相關(guān)的議題和答案分散在整個企業(yè)中。企業(yè)注意力配置需要通過程序和溝通渠道、注意力結(jié)構(gòu)等要素,把決策者個人認(rèn)知與組織結(jié)構(gòu)結(jié)合起來,關(guān)注個人、組織和環(huán)境之間的交互影響。目前有關(guān)注意力基礎(chǔ)觀的研究主要與戰(zhàn)略管理研究相結(jié)合,運(yùn)用高階管理理論來考察高管團(tuán)隊的注意力配置與企業(yè)戰(zhàn)略決策之間的關(guān)系,并在此基礎(chǔ)上形成了戰(zhàn)略注意力基礎(chǔ)觀(吳建祖等,2009)。

(二)從問題流到注意力政治學(xué)

相比心理學(xué)、注意力經(jīng)濟(jì)學(xué)和注意力管理學(xué),注意力政治學(xué)起步較晚。一般認(rèn)為瓊斯和鮑姆加特納(Frank Baumgartner)的系列研究,率先將注意力引入政治學(xué)(Baumgartner & Jones,1993；Jones,1994；Jones & Baumgartner,2005a；Jones & Baumgartner,2005b)。不過注意力政治學(xué)與注意力管理學(xué)一樣,都是將相關(guān)研究建立在有限理性的基礎(chǔ)上,這點與經(jīng)濟(jì)學(xué)直接約束條件下做最優(yōu)化有著根本的區(qū)別。

約翰·金登(John Kingdon)(Kingdon,1984)開創(chuàng)性地提出三源流理論,并對注意力分配機(jī)制進(jìn)行過初步的探討。在解釋問題流時,金登專門探討了政府官員是如何將其注意力固定在某一問題而不是在另一個問題上的。他認(rèn)為各種機(jī)制——指標(biāo)、焦點事件和反饋——使問題引起政府官員的關(guān)注。指標(biāo)能評價某一問題的重要性以及該問題的變化。焦點事件包括災(zāi)害、危機(jī)、個人經(jīng)驗和符號。反饋可以提供關(guān)于那些可能不符合立法議題或上級行政意圖的信息。金登提出注意力變化的三個原因,實際存在一些重疊。問題發(fā)生變化,往往能夠用指標(biāo)來衡量,其本身可能是反饋的結(jié)果,也可能是焦點事件引起的。金登把注意力變化的原因都談到了,但是并沒有清晰的結(jié)構(gòu)和因果關(guān)系。

布萊恩·瓊斯(Jones,2001)開創(chuàng)性地將認(rèn)知心理學(xué)與政治科學(xué)相結(jié)合,繼承西蒙有限理性理論和注意力稀缺的假定,詳細(xì)地探討了決策者個人和各類決策組織的有限注意力與政府決策、政策變化、機(jī)構(gòu)設(shè)計、機(jī)構(gòu)變遷的關(guān)系。瓊斯認(rèn)為有限的注意力和注意力的轉(zhuǎn)移,是導(dǎo)致政策穩(wěn)定和政策突變的基本原因。在將政治變化與微觀決策者注意力變化成功聯(lián)系起來后,布萊恩·瓊斯和弗蘭克·鮑姆加特納(Jones & Baumgartner,2005a)提供了注意力變動的政策選擇模型和隱性指數(shù)模型,提出由于信息的豐裕和決策者注意力的瓶頸,政府總是對信息進(jìn)行不成比例的處理。政府對信息不成比例的處理,將導(dǎo)致政策要么不變要么突變,由此引申提煉出的間斷均衡理論,被廣泛運(yùn)用。

三、領(lǐng)導(dǎo)人注意力變動的類樂透球模型

圖1　類樂透球模型示意圖

資料來源：作者自制。

認(rèn)知心理學(xué)的過濾器—衰減模型,為我們展示了注意力配置的基礎(chǔ)模型。注意力管理學(xué)的模型將企業(yè)決策者的個人認(rèn)知與組織結(jié)構(gòu)、環(huán)境結(jié)合起來。注意力政治學(xué)的研究,提供領(lǐng)導(dǎo)人注意力模型的構(gòu)成要件和模型假設(shè)。注意力政治學(xué)系列研究一個顯著特點是,它們都是在多元主義的假定下,探討問題、民意、媒體輿論與政府注意力之間變化的關(guān)系。相對于注意力政治學(xué)系列研究的多元主義假定,本文認(rèn)為1949年至1976年的中國更符合精英主義假定,即政策過程應(yīng)該被視為一個治理結(jié)構(gòu)。相關(guān)研究表明,1949年至1976年的中國民意和媒體輿論,更多像是受到領(lǐng)導(dǎo)人注意力變動的影響,而不是領(lǐng)導(dǎo)人注意力變化的原因(Shambaugh,2007)。因此本文直接關(guān)注客觀問題變化與領(lǐng)導(dǎo)人注意力的關(guān)系,忽略民意和媒體輿論的影響。與此同時本模型繼承了注意力政治學(xué)中關(guān)于有限理性和注意力稀缺的假定。

在上述模型的基礎(chǔ)上,本文提出領(lǐng)導(dǎo)人注意力變動的類樂透球模型,圖1為類樂透球模型的示意圖。

領(lǐng)導(dǎo)人每天面臨著各式各樣的問題,這些問題產(chǎn)生自各個政策領(lǐng)域。某個時段某個議題的問題,都是以議題球的形態(tài),從問題入口涌向處于科層制金字塔頂端的領(lǐng)導(dǎo)人。“政策黑箱”類似貯藏器,各式各樣涌向領(lǐng)導(dǎo)人的議題球,都被暫時性地儲存在“政策黑箱”中。這些議題球在“政策黑箱”中并不是安靜排放,相反總是在相互碰撞和無序運(yùn)動的過程中,正如彩票機(jī)器中相互碰撞的樂透球那樣。

每個議題球有三個重要的屬性，即密度、體積與形狀，分別對應(yīng)議題重要性、問題嚴(yán)重性與領(lǐng)導(dǎo)人偏好。議題球想要從“政策黑箱”中涌出進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)人注意力通過兩個機(jī)制,一個是問題觸發(fā)機(jī)制,另一個是偏好驅(qū)動機(jī)制。在問題機(jī)制下,不同部門為爭取領(lǐng)導(dǎo)人有限的注意力相互競爭,議題重要性與問題嚴(yán)重性之和較大者才能夠勝出。在偏好機(jī)制中,議題與領(lǐng)導(dǎo)偏好的契合程度是其被關(guān)注的最重要因素。

問題機(jī)制是日常的議題產(chǎn)生機(jī)制。偏好機(jī)制是由領(lǐng)導(dǎo)人個人偏好對議題優(yōu)先級的改變。領(lǐng)導(dǎo)人有限的注意力是問題機(jī)制與偏好機(jī)制組合的產(chǎn)物。由于注意力瓶頸的存在,問題機(jī)制產(chǎn)生的議題與偏好機(jī)制產(chǎn)生的議題之間會相互權(quán)衡。偏好機(jī)制產(chǎn)生的議題優(yōu)先序,在問題機(jī)制產(chǎn)生議題最大值與最小值之間。在給定時間內(nèi),領(lǐng)導(dǎo)人注意力總量是固定的,偏好機(jī)制產(chǎn)生的議題會對問題機(jī)制產(chǎn)生的議題有所擠壓。

某個時段內(nèi),“政策黑箱”能夠儲存的議題總數(shù)是給定的。由于新的議題,每時每刻都在涌入。有些議題通過問題機(jī)制或偏好機(jī)制產(chǎn)生。剩下的舊議題球,就成為被遺忘的議題,從“政策黑箱”中排出。

以上類樂透球模型的機(jī)制,用數(shù)學(xué)表達(dá)時由如下公式所展示的。

apref,t通過偏好起作用的議題,(antpnt)min

(一)問題機(jī)制

問題機(jī)制是一個取大機(jī)制,每個議題球之間相互競爭。議題重要性和問題嚴(yán)重性乘積較大的議題,能夠吸引領(lǐng)導(dǎo)人注意力。具體來看,議題重要性對應(yīng)議題球的密度,問題嚴(yán)重性對應(yīng)議題球的體積。密度和體積都較大的議題球質(zhì)量較大,在相互碰撞過程中，能夠通過問題機(jī)制勝出。

每個議題對于國家重要性在一段時間內(nèi)是客觀給定的。本文以各個議題主管部門在國務(wù)院組成部門中的排序,作為議題重要性的度量。國務(wù)院組成部門的排序從建國以來就不斷變化,本文認(rèn)為一段時間內(nèi)國家整體認(rèn)為某個議題重要,其主管部門在國務(wù)院組成部門排序中就會提前。黨委部門與政府部門重要性比較,國務(wù)院組成部門與國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)重要性比較,會更加復(fù)雜,但是原理是相同的*一般比較主管領(lǐng)導(dǎo)的行政級別(例如比較主管部門一把手是不是中央委員、中央政治局委員、中央書記處書記等)。主管部門領(lǐng)導(dǎo)的行政級別越高,政治待遇越高,其議題越重要。一般中共中央組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部其一把手均為政治局委員,比一般國務(wù)院組成部門部長的級別高,因此認(rèn)為這些部門主管議題更加重要；一般認(rèn)為國務(wù)院組成部門其主管的議題,比國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)所管理的議題更加重要。,為了簡潔,本研究中主要討論國務(wù)院組成部門主管議題之間的比較。如果僅僅關(guān)注1949年至1976年的國務(wù)院(政務(wù)院)組成部門排序,外交、政法等議題主管部門排序,往往比教育、衛(wèi)生等議題主管部門排序靠前。

議題的重要性并不是一成不變的,而是隨著時間和問題的發(fā)展發(fā)生變化。例如環(huán)境保護(hù)議題,在建國初年并不重要,但是隨著環(huán)境不斷地惡化,環(huán)保議題變得越發(fā)重要。從1973年國務(wù)院成立環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室,到2008年環(huán)保部成為國務(wù)院組成部門。主管環(huán)保議題的環(huán)保部門,從無到有,從低級別到高級別,從隸屬其他部委變成國務(wù)院組成部門。在類樂透球模型中,環(huán)保主管部門的不斷的升格即意味著在不同時間段內(nèi),環(huán)保議題球的密度在不斷變大。

問題的嚴(yán)重性可以用多種指標(biāo)度量。本研究認(rèn)為,當(dāng)度量某個問題某個維度的指標(biāo)達(dá)到極大值或極小值時,問題最嚴(yán)重。部分焦點事件也可以作為問題嚴(yán)重性達(dá)到頂點的一個標(biāo)志。

(二)偏好驅(qū)動機(jī)制

偏好機(jī)制指的是,不管議題的重要性和問題嚴(yán)重性如何。某段時間內(nèi),只要某個議題與領(lǐng)導(dǎo)人偏好一致,那么議題球就將吸引領(lǐng)導(dǎo)人的注意力，此類議題即為apref,t。

特定的議題總是被存在某種特定偏好的人群所喜愛。每個人成長經(jīng)歷、教育背景和工作履歷的差異,使得每個人對特定議題有著特定的偏好。人群對不同議題的偏好用議題球的不同形狀來代表。議題漏斗類似于過濾器,由黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的偏好決定形狀。每個領(lǐng)導(dǎo)人有著自己的成長經(jīng)歷、教育背景和工作履歷,這些因素共同造就領(lǐng)導(dǎo)人的偏好。先前研究證明,相對于注意力,偏好長期基本是穩(wěn)定的(Jones,1994)。在領(lǐng)導(dǎo)人成為最高領(lǐng)導(dǎo)人之前,這些偏好已經(jīng)形成固化,并且在他們作為最高決策者期間保持穩(wěn)定。如果議題球形狀與漏斗形狀相符,那么議題球能通過,如果議題球與漏斗形狀不相符合,則無法通過。

(三)議題競爭效應(yīng)

問題機(jī)制是日常的注意力產(chǎn)生機(jī)制。偏好機(jī)制是領(lǐng)導(dǎo)人對議題優(yōu)先序的改變,其可能提高某個議題的優(yōu)先級,也可能降低某個議題的優(yōu)先級,其效果往往對強(qiáng)勢議題和弱勢議題體現(xiàn)得特別明顯。由偏好機(jī)制驅(qū)動的弱勢議題,其議題優(yōu)先序?qū)@著提高。由于注意力瓶頸導(dǎo)致議題出口具有唯一性,大量偏好驅(qū)動的議題的存在,將相對降低強(qiáng)勢議題的優(yōu)先序。

偏好驅(qū)動的議題的優(yōu)先序,在問題機(jī)制中最強(qiáng)議題和最弱議題之間。當(dāng)最強(qiáng)勢部門最緊迫問題發(fā)生時,比如當(dāng)一個緊迫的外交危機(jī)發(fā)生,兩國之間面臨戰(zhàn)爭威脅時,領(lǐng)導(dǎo)人偏好驅(qū)動的議題總得押后。偏好驅(qū)動議題需要等待排在它之前的議題的解決。當(dāng)然,領(lǐng)導(dǎo)人偏好的議題不會排得太靠后,只要處理完最緊迫的議題,領(lǐng)導(dǎo)人往往就會關(guān)注自己偏好的議題。

(四)類樂透球模型的理論假設(shè)

由于涉及治國理政的所有議題,在一段時間內(nèi)每個議題相互競爭,每個議題不同維度都有不同的測度指標(biāo),完全通過計算模擬檢驗樂透球模型難度較大。未來在擁有一臺足夠運(yùn)算能力的計算機(jī)同時明確各個議題衡量指標(biāo)和領(lǐng)導(dǎo)人偏好的情況下,可以嘗試檢驗甚至預(yù)測領(lǐng)導(dǎo)人注意力變動情況。

單單從一個重要性中等的議題來觀察注意力變化時,由于每個議題都面臨其他議題的競爭,普通的議題需要討論比它重要和比它不重要的議題的情況,因此，在討論區(qū)分問題機(jī)制和偏好機(jī)制的作用時比較復(fù)雜。當(dāng)選取一個議題重要性強(qiáng)的部門和一個議題重要性弱的部門時,由于控制住議題重要性的因素,區(qū)分討論問題機(jī)制和偏好機(jī)制就相對簡單。限于篇幅,無論是理論推論還是實證,都選取議題重要性強(qiáng)和議題重要性弱的部門。取極端值的方法,源自關(guān)鍵案例法的思想,即通過極端值控制住部分變量,從而驗證想要檢驗變量的作用(Gerring,2007)。

根據(jù)類樂透球模型,分別考慮強(qiáng)勢部門(國務(wù)院組成部門排序靠前的部門)和弱勢部門(國務(wù)院組成部門排序靠后的部門),可以得出六個理論假設(shè)。

在現(xiàn)實中,對應(yīng)的部門往往是長期在國務(wù)院組成部門中排名第一的外交部門。只要有重大的外交事件發(fā)生,外交議題總能獲得領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注。

這種現(xiàn)象在日常政策過程中較為普遍,許多冷門的部門,在領(lǐng)導(dǎo)沒有特殊偏好的情況下,長期得不到領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注。

當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人偏好某些議題并且強(qiáng)烈關(guān)注,改變優(yōu)先序的議題占據(jù)有限的政策空間,較為強(qiáng)勢部門較強(qiáng)的問題都無法獲得領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注。

該議題由于與領(lǐng)導(dǎo)偏好相契合,成為優(yōu)先處理的問題。這種偏好往往能夠從領(lǐng)導(dǎo)人成長過程和工作經(jīng)歷中尋找到痕跡。

有時弱勢部門的議題即使問題嚴(yán)重,由于其無法與強(qiáng)勢部門議題的強(qiáng)問題相比,依然沒法獲得領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注。弱勢部門議題出現(xiàn)強(qiáng)問題不一定獲得領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注,但是在沒有領(lǐng)導(dǎo)偏好情況下,弱勢部門獲得領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注時,必定是問題嚴(yán)重的時候。

強(qiáng)勢部門,由于其議題重要性大,在問題普通、有時甚至問題并不嚴(yán)重的情況下,都能夠獲得領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注。

四、資料來源、議題分類標(biāo)準(zhǔn)與度量

(一)資料來源

批示是中國政府運(yùn)作中的重要環(huán)節(jié)。近年來,歷史資料的披露使得批示研究成為可能。2013年中央文獻(xiàn)出版社出版了六卷本的《毛澤東年譜(1949—1976)》對本研究有巨大參考價值?！睹珴蓶|年譜(1949—1976)》以中央檔案館保存的檔案為主要的資料來源,同時使用其他文獻(xiàn)資料和訪問材料作為佐證,并收錄大量未曾公開發(fā)表的文獻(xiàn)。編纂者始終遵循客觀記述和不作評論的方針(逄先知、馮蕙,2014)。年譜根據(jù)有關(guān)檔案,盡可能記下毛澤東每天的活動情況,每日批閱的文件情況也記錄在內(nèi),毛澤東的批示可以從中找到痕跡。

本研究中批示的定義是,中國政府決策者對上報的各類報告簽署書面意見,以表達(dá)個人意愿和行使權(quán)力的一種工具。其中有三個關(guān)鍵點：(1)批示是書面意見,與口頭表達(dá)的指示不同。(2)批示是領(lǐng)導(dǎo)人對下級官員上報各類材料的回應(yīng),是行使正式職務(wù)賦予的權(quán)力的工具,與普通信件傳輸信息不同。(3)是批示需要寫明處理意見表達(dá)個人意見。相比圈閱或簡單地批轉(zhuǎn)文件,批示有領(lǐng)導(dǎo)人的文字表述,更加清晰地表達(dá)領(lǐng)導(dǎo)人的意見和個人意愿。如果僅畫圈、僅標(biāo)注日期、僅寫上自己的名字、僅寫上“同意”二字或者僅將文件批轉(zhuǎn)給其他人不表達(dá)其他意見,在本研究中均不算做批示。按照這個標(biāo)準(zhǔn),本研究收集了《毛澤東年譜(1949—1976)》中2 614段的批示。

目前關(guān)于毛澤東的史料豐富,由權(quán)威部門出版的材料還包括《毛澤東選集》(毛澤東,2009)、《毛澤東傳》(中共中央文獻(xiàn)研究室,2003)、《建國以來的毛澤東文稿》(毛澤東,1987)。然而這些材料并不適合作為本研究的資料?！睹珴蓶|選集》主要收錄毛澤東的文章和講話稿,關(guān)于毛澤東的批示披露不多,同時選集由作者本人挑選確定,有較強(qiáng)的樣本選擇性偏誤?！睹珴蓶|傳》都是由故事組成的,以一個個故事講述毛澤東的一生。這種傳記類的寫法在增加可讀性的同時,會舍去眾多與主線故事無關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人批示；《建國以來的毛澤東文稿》確實披露大量文獻(xiàn)資料。經(jīng)過比對,2013年12月份出版的《毛澤東年譜(1949—1976)》相比1987年出版的《建國以來毛澤東文稿》資料更加翔實豐富?！睹珴蓶|年譜》編纂者強(qiáng)調(diào)其資料收集力求全面客觀(逄先知、馮蕙,2014)?？傮w來講,相比其他競爭性史料《毛澤東年譜》出版最晚、資料最全、出版單位權(quán)威,其他史料在系列年譜中都能得到呼應(yīng)。為了保證批示的統(tǒng)一一致,本研究以《毛澤東年譜(1949—1976)》為主要的資料來源。

(二)批示議題分類及注意力變化

本研究將批示作為領(lǐng)導(dǎo)人注意力的度量。在注意力政治學(xué)的系列研究中,對議題進(jìn)行編碼是后續(xù)研究得以進(jìn)行的基礎(chǔ)性工作。

為了追蹤政策活動中的長期變化,給公共政策研究提供更好的測量,布萊恩·瓊斯和弗蘭克·鮑姆加特納從1993年開始啟動政策議程項目(Policy Agenda Project),通過明確議題分類和編碼標(biāo)準(zhǔn),為后續(xù)研究奠定基礎(chǔ)(政策議程項目組,2016)。按照2014年最新版編碼標(biāo)準(zhǔn),該項目將主要議題分為20個大議題(政策議程項目組,2014)。目前這一編碼表,除了編碼美國外,由可比較議程項目(Comparative Agendas Project)支持用于編碼其他歐洲國家,并且取得豐碩的研究成果(Green-Pedersen & Wilkerson,2006；Baumgartner et al.,2006；Princen,2007；Baumgartner et al.,2009；Jennings & John,2009)。最近的編碼表還被用于對中國香港1946年至2007年的政府議題進(jìn)行編碼(Lam & Chan,2015)。

如果細(xì)致觀察政策議程項目(Policy Agenda Project)的議題分類,我們發(fā)現(xiàn)每個議題往往有其對應(yīng)的政府部門。歷史上看政府部門的設(shè)置與否,往往是對各類經(jīng)濟(jì)社會問題的回應(yīng)。每個政府的議題,與這個國家的社會歷史背景、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和政府架構(gòu)密切相關(guān)。中國的議題有許多與政策議程項目編碼表類似,比如三農(nóng)問題、教育、國防、宏觀經(jīng)濟(jì)等議題。但是與黨口相關(guān)的工作,例如組織人事、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)乃至政治運(yùn)動,這些與外國議題相比較難找到對應(yīng)的部分。另外頗具特色的是,毛澤東的批示中經(jīng)常有些是處理個人事務(wù)和個人愛好的,例如幫原本的師長同學(xué)介紹工作解決待遇、關(guān)于文史哲學(xué)習(xí)材料收集、處理各類涉及個人崇拜的事件,這些事件被單獨歸為一類。在參考國外研究分類的基礎(chǔ)上,我們將批示的類別分為13大類：財經(jīng)工作、三農(nóng)問題、科教文衛(wèi)民政、涉外問題、政治定性與政治運(yùn)動、組織人事工作、國家統(tǒng)一、國家政權(quán)建設(shè)與管理、國防軍隊建設(shè)、政法工作、宣傳與意識形態(tài)工作、統(tǒng)戰(zhàn)工作、個人事務(wù)與個人愛好。這些議題大都能找到對口的政府職能部門。各個議題的編碼結(jié)果分布見表1,而詳細(xì)的子類別編碼表見文末附錄。

表1　毛澤東批示議題編碼及其分類

資料來源：作者自制。

批示數(shù)量受到正式職務(wù)、身體健康狀況和政治地位穩(wěn)固程度等領(lǐng)導(dǎo)人自身因素的影響(胡賁,2010)。毛澤東在1949年至1976年間,正式職務(wù)沒變且政治地位穩(wěn)定(沒有被打倒過),可以控制這兩部分因素。從1970年開始,隨著年齡增長精力有限,毛澤東每年批示數(shù)量逐漸減少，不過用各類議題批示占總批示數(shù)的比例值度量注意力,將較好地控制身體健康的變化,即雖然批示總量變化,但是不同類別批示的比例數(shù)變化依然能反應(yīng)注意力變化。

圖2呈現(xiàn)的是1949年至1976年間,毛澤東議題占比堆積圖的變化。從注意力變動角度觀察到有趣的現(xiàn)象,有的議題長期被高度關(guān)注,有的議題建國初年被高度關(guān)注隨后逐漸不被關(guān)注,有的議題總體來講關(guān)注度都不高。例如,主要由外交部門主管的涉外問題,長期被關(guān)注,在1949年至1976年間,除了1949年、1955年、1957年和1976年四年時間外,每年都處在當(dāng)年前五的議題；政法議題在“文革”爆發(fā)前受到較高關(guān)注,在1951年和1955年,政法議題都高居當(dāng)年議題占比中的第二名?！拔母铩北l(fā)后,卻不再被關(guān)注；本文為了統(tǒng)計方便,將科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、民政社會保障這五小類議題加總的大議題科教文衛(wèi)民政,建國之后總體關(guān)注度并不高,僅僅達(dá)到總批示量的3.21%。

圖2　毛澤東議題占比堆積圖

資料來源：作者自制。

(三)議題密度與領(lǐng)導(dǎo)人偏好度量

正如上文所說,僅僅考慮國務(wù)院組成部門涉及的議題,其議題重要性可以用國務(wù)院組成部門排序度量,排名越靠前其議題越重要。建國以來國務(wù)院經(jīng)過歷次機(jī)構(gòu)改革被大量研究(何艷玲,2008)。

根據(jù)1949年頒布的中央人民政府組織法,1954年頒布的國務(wù)院組織法,1959年、1965年國家主席令第二號和1975年的全國人民代表大會公告,歷次機(jī)構(gòu)改革后國務(wù)院組成部門的排序見表3*1949年的部門排序為政務(wù)院組成部門排序。1954年到1975年的排序均為國務(wù)院組成部門的排序。1949年和1954年的部門排序依照法律條文中的排序確定。1959、1965和1975年的排序,依照各部部長被任免的排序中的先后順序確定。。1949到1976年的歷次國務(wù)院組成部門排序中,外交部、國防部和公安部等部委的排序總是相對靠前。相比之下,教育部、衛(wèi)生部、體育委員會等部委的排序相對靠后。本研究選取外交、政法議題和教育、衛(wèi)生議題,分別作為議題重要性較大和議題重要性較小的代表,用以驗證類樂透球模型的假設(shè)。

表21949—1976年國務(wù)院(政務(wù)院)組成部門排序

1949年1954年1959年1965年1975年內(nèi)務(wù)部內(nèi)務(wù)部內(nèi)務(wù)部外交部外交部外交部外交部外交部國防部國防部情報總署國防部國防部國家計劃委員會國家計劃委員會公安部公安部公安部國家經(jīng)濟(jì)委員會國家基本建設(shè)委員會財政部司法部國家基本建設(shè)委員會科學(xué)技術(shù)委員會公安部人民銀行監(jiān)察部國家計劃委員會公安部對外貿(mào)易部貿(mào)易部國家計劃委員會國家經(jīng)濟(jì)委員會內(nèi)務(wù)部對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部海關(guān)總署國家建設(shè)委員會科學(xué)技術(shù)委員會民族事務(wù)委員會農(nóng)林部重工業(yè)部財政部財政部農(nóng)業(yè)部冶金工業(yè)部燃料工業(yè)部糧食部糧食部農(nóng)墾部第一機(jī)械工業(yè)部紡織工業(yè)部商業(yè)部商業(yè)部林業(yè)部第二機(jī)械工業(yè)部食品工業(yè)部對外貿(mào)易部對外貿(mào)易部水產(chǎn)部第三機(jī)械工業(yè)部輕工業(yè)部重工業(yè)部水產(chǎn)部冶金工業(yè)部第四機(jī)械工業(yè)部鐵道部第一機(jī)械工業(yè)部冶金工業(yè)部化學(xué)工業(yè)部第五機(jī)械工業(yè)部郵電部第二機(jī)械工業(yè)部化學(xué)工業(yè)部第一機(jī)械工業(yè)部第六機(jī)械工業(yè)部交通部燃料工業(yè)部第一機(jī)械工業(yè)部第二機(jī)械工業(yè)部第七機(jī)械工業(yè)部農(nóng)業(yè)部地質(zhì)部第二機(jī)械工業(yè)部第三機(jī)械工業(yè)部煤炭工業(yè)部林墾部建筑工程部煤炭工業(yè)部第四機(jī)械工業(yè)部石油化學(xué)工業(yè)部水利部紡織工業(yè)部石油工業(yè)部第五機(jī)械工業(yè)部水利電力部勞動部輕工業(yè)部地質(zhì)部第六機(jī)械工業(yè)部輕工業(yè)部文化部地方工業(yè)部建筑工程部第七機(jī)械工業(yè)部鐵道部教育部鐵道部紡織工業(yè)部第八機(jī)械工業(yè)部交通部科學(xué)院交通部輕工業(yè)部煤炭工業(yè)部郵電部新聞總署郵電部鐵道部石油工業(yè)部財政部出版總署農(nóng)業(yè)部交通部水利電力部商業(yè)部衛(wèi)生部林業(yè)部郵電部地質(zhì)部文化部司法部水利部農(nóng)業(yè)部建筑工程部教育部

(續(xù)上表)

1949年1954年1959年1965年1975年法制委員會勞動部農(nóng)墾部紡織工業(yè)部衛(wèi)生部民族事務(wù)委員會文化部林業(yè)部輕工業(yè)部體育運(yùn)動委員會華僑事務(wù)委員會高等教育部水利電力部鐵道部教育部勞動部交通部衛(wèi)生部文化部郵電部體育運(yùn)動委員會教育部物資管理部民族事務(wù)委員會衛(wèi)生部勞動部華僑事務(wù)委員會體育運(yùn)動委員會財政部民族事務(wù)委員會糧食部華僑事務(wù)委員會商業(yè)部對外文化聯(lián)絡(luò)委員會對外貿(mào)易部文化部高等教育部教育部衛(wèi)生部體育運(yùn)動委員會對外文化聯(lián)絡(luò)委員會對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)委員會華僑事務(wù)委員會

資料來源：中國人民政治協(xié)商會議(1949)、全國人民代表大會(1954)、劉少奇(1959)、劉少奇(1965)、全國人民代表大會(1975)。

關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)偏好。實際上布萊恩·瓊斯和弗蘭克·鮑姆加特納(Jones & Baumgartner,2005a)中議會意識形態(tài),就相當(dāng)于類樂透球模型的議題漏斗。只是中國領(lǐng)導(dǎo)人的偏好,暫時無法用指數(shù)測度,但是基于其生涯的經(jīng)歷,可以總結(jié)出幾種偏好。本文對毛澤東偏好的度量,主要看CNKI期刊網(wǎng)中能否搜索到毛澤東相關(guān)偏好的文章,并基于毛澤東年譜中的史實加以印證,在具體政策討論中會提到。

五、基于外交、政法、教育和衛(wèi)生議題的檢驗

(一)外交議題

在國務(wù)院組成部門的排序中,外交部歷來位居前列,且長時間占據(jù)排名第一的位置。首任外交部長,由國務(wù)院總理兼任,由此可以看出外交議題的重要性。涉及外交事務(wù)的批示占總批示數(shù)量的15.42%,則印證了其獲得領(lǐng)導(dǎo)注意力的能力。

表3　外交重大事件及其批示

資料來源：新華月報編輯部(1999)、唐家璇(1999)。

用外交議題來檢驗H1的假設(shè),首先要梳理涉外議題的嚴(yán)重問題包括哪些。在新中國外交史上,中蘇關(guān)系、中美關(guān)系和新中國恢復(fù)聯(lián)合國合法席位相關(guān)事宜是外交議題中的重大問題。依據(jù)新華月報編輯部編輯的《新中國五十年大事記》(新華月報編輯部,1999)和時任外交部長的唐家璇撰寫的《新中國外交五十年》(唐家璇,1999),本文將其中大事件展現(xiàn)如表3。在毛澤東批示中,每個大事件都能找到相關(guān)批示,由此證實假設(shè)H1。

國際政治往往圍繞與幾個大國的外交展開。比如,1972年3月中美發(fā)表聯(lián)合公報后,1972年8月,中國同德意志聯(lián)邦共和國建交,1972年9月中國與日本國政府發(fā)表聯(lián)合聲明宣布建交。圍繞著外交的重大事件,毛澤東還會處理與之相聯(lián)系的前后事件,處理日本、歐洲、印度、越南等其他國家的外交事宜,還批閱大量關(guān)于國際動態(tài)的內(nèi)參等材料。圖3展現(xiàn)毛澤東涉外議題占比變化,當(dāng)大事件發(fā)生時,涉外議題占比往往會出現(xiàn)高峰。

圖3　毛澤東涉外問題注意力變動

資料來源：作者自制。

H6假設(shè)在涉外議題中也能得到觀察。“外事工作無小事”的理念某種程度就是對H6的印證。某些問題的情況比較普通、甚至是小事,但是由于其議題屬于外交事務(wù),從而讓它獲得領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注。比如1951年12月,毛澤東閱外交部上報的張聞天關(guān)于中國駐東歐國家各使館工作中存在的問題及處理意見的報告,批示外交部：“這個文件看過,很好,照發(fā)……文中‘最近將有統(tǒng)一使館組織機(jī)構(gòu)的規(guī)定發(fā)出’,如果這種‘規(guī)定’已經(jīng)發(fā)出,就須加以字面的修改”(中共中央文獻(xiàn)研究室,2013a:437-438)。1959年1月,毛澤東閱中國駐蘇聯(lián)大使館關(guān)于中蘇關(guān)系中一些問題的處理意見給外交部的報告,批示：“送劉少奇、鄧小平：此件所提內(nèi)容值得重視,請書記處討論一次”(中共中央文獻(xiàn)研究室,2013c:573)。這兩條批示,第一條是關(guān)于東歐國家各使館管理的注意事項,第二條是中國與蘇聯(lián)交往,“有些同志不夠謙虛謹(jǐn)慎”。這兩件事情問題并不嚴(yán)重,同樣事件放到國內(nèi),不會由毛澤東親自批示。從相關(guān)研究中,也沒有找到毛澤東對東歐使館管理以及做人謙虛謹(jǐn)慎方面有特別的偏好。這兩個例子,證實H6假設(shè)。

(二)政法議題

政法議題由公安部主管。在1949年至1976年間國務(wù)院組成部門排序中,公安部在第4到第6的位置,屬于比較強(qiáng)勢的議題,但不是最強(qiáng)勢的議題。政法議題在1973年的表現(xiàn)可以證實假設(shè)H3。

對政法問題嚴(yán)重程度的衡量主要是以每十萬人刑事案件立案數(shù)來衡量。1966年至1971年,由于“文革”爆發(fā),公檢法機(jī)關(guān)被砸爛,刑事案件立案統(tǒng)計也停滯。除上述年份外，1950年至1976年其余各年刑事案件立案數(shù),來自相關(guān)研究中從公安部收集的統(tǒng)計數(shù)據(jù)(張清郞,2010)。1950年至1976年間,歷年人口數(shù)來自《全國各省、自治區(qū)、直轄市歷史統(tǒng)計資料匯編：1949—1989》(國家統(tǒng)計局綜合司,1990)。其實從犯罪率來看,1950年、1954年、1961年和1973年達(dá)到高峰。1950年犯罪形勢嚴(yán)峻,每10萬人中刑事案件立案數(shù)達(dá)到93.02件,為改革開放前最高值。1954年、1961年和1973年,犯罪形勢相對比較嚴(yán)重,每10萬人中刑事案件立案數(shù)都超過60件。

圖4　政法議題與刑事案件發(fā)案率

資料來源：張清郞(2010)、國家統(tǒng)計局綜合司(1990)。

毛澤東關(guān)于政法問題的注意力,在1951年和1955年到達(dá)高峰。這兩年政法工作的議題都進(jìn)入當(dāng)年議題的前五。政法注意力在1953年、1957年、1963年和1964年略有波動,但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及1951年和1955年所達(dá)到的水平,均未超過當(dāng)年議題的5%,文革之后基本不再關(guān)心政法議題。實際上,由于政法議題的強(qiáng)勢地位,其在問題一般時也能夠獲得領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注(H6假設(shè)),比如1964年,毛澤東對政法議題的關(guān)注,主要是對政法機(jī)構(gòu)日常事務(wù)的管理。

1951年和1955年,毛澤東對政法議題的關(guān)注,主要是關(guān)注鎮(zhèn)壓反革命(楊奎松,2011)和肅清反革命的運(yùn)動(王小平,2014)。這符合強(qiáng)議題和強(qiáng)問題同時出現(xiàn)議題被關(guān)注的問題機(jī)制。1961年和1973年,用指標(biāo)衡量的犯罪率出現(xiàn)高峰,但沒有政法議題,需要討論。

研究表明,1961年的中國刑事犯罪的高峰是由“大饑荒”引起的。那時全國因饑荒導(dǎo)致非正常死亡人口激增,許多人為了生存被迫犯罪,當(dāng)時侵犯財產(chǎn)的犯罪,尤其是盜竊罪明顯增加(吳鵬森,2012)。1961年的犯罪率升高,問題不是社會管理出現(xiàn)問題,根源在于農(nóng)業(yè)政策出現(xiàn)問題。1961年,三農(nóng)議題注意力在所有議題中排第一,應(yīng)該算是問題機(jī)制再一次起作用。

1972年,中國刑事案件統(tǒng)計重新恢復(fù),在1973年,犯罪率達(dá)到一個高峰。有研究認(rèn)為1973年的犯罪高峰,是對“文革”爆發(fā)導(dǎo)致混亂社會秩序的延續(xù)。在1966年至1971年,公檢法被砸爛,犯罪統(tǒng)計中止,在“造反有理”、黑白顛倒的年代,究竟發(fā)生多少犯罪案件無從得知。當(dāng)時的社會秩序可能比1972年、1973年更為混亂。這種混亂的社會秩序直到1980年代的嚴(yán)打運(yùn)動才得以好轉(zhuǎn)(馮樹梁,2010)。H3假設(shè)預(yù)測,一個強(qiáng)勢部門在問題足夠嚴(yán)重時,沒有成為議題,是因為領(lǐng)導(dǎo)偏好在起作用。自從“文革”后,毛澤東將大量的精力放在由其個人偏好驅(qū)動的政治定性與政治運(yùn)動議題上。1973年,涉外議題由于外交部門強(qiáng)勢的地位,得以被關(guān)注。相比之下,由于“文革”方針?biāo)鶎?dǎo)致的社會秩序的混亂,被毛澤東選擇性地忽視。毛澤東對“文革”議題的偏好，擠占了政法議題的政策空間。

(三)教育議題

在1949年至1976年國務(wù)院組成部門排序中,教育部門的排序穩(wěn)定在倒數(shù)第5名左右,即其議題重要性比較低。教育議題可以檢驗上文提到的H2和H4兩個假設(shè)。H2即一個弱勢議題,在沒有問題和沒有領(lǐng)導(dǎo)偏好的情況下,較難受到領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注,H4即一個弱勢議題,在問題同樣不明顯的情況下,由于與領(lǐng)導(dǎo)偏好契合則能夠獲得領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注。

教育議題在毛澤東總體批示中占比較低。從毛澤東關(guān)于教育的批示內(nèi)容來看,在1956年之前,毛澤東關(guān)于教育的批示主要涉及小學(xué)教育,關(guān)注的議題包括中小學(xué)學(xué)生學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)、整頓小學(xué)教育、改善少年兒童讀物和改善小學(xué)教師的薪水和待遇問題。1958年至1960年,主要關(guān)于教育要與勞動生產(chǎn)相結(jié)合。1964年至1968年談教育,主要是推動上山下鄉(xiāng)運(yùn)動,隨后1970年至1976年則是關(guān)于上山下鄉(xiāng)政策的反饋與調(diào)整。

從毛澤東教育批示來看,面對小學(xué)、中學(xué)和高等教育問題,毛澤東唯獨對小學(xué)教育具有特別的關(guān)注。與此同時他對小學(xué)教師的關(guān)懷導(dǎo)致1956年第一個教育議題的高峰。1956年1月和4月,毛澤東先后在中共中央書記處第一辦公室編印的《情況簡報》第二十二號(中央文獻(xiàn)出版社,2013b)和中共中央書記處第一辦公室編印的《情況簡報》第七十八號上批示,要求高層的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)解決小學(xué)教師中存在待遇低、地位低和質(zhì)量低等問題。在毛澤東的力主下,教育部出臺《關(guān)于提高小學(xué)教師待遇和社會地位的報告》，并經(jīng)國務(wù)院批轉(zhuǎn)各地執(zhí)行(中央文獻(xiàn)出版社,2013b)。

圖5　各類學(xué)校專任教師增長率

資料來源：國家統(tǒng)計局國民經(jīng)濟(jì)綜合統(tǒng)計司(2010)。

在驗證假設(shè)H4時,本文關(guān)注1956年,毛澤東為什么改善小學(xué)教師待遇？教師的待遇往往可以從專任教師增長率看出。教師行業(yè)待遇好的時候,增長率高,反之則低。如圖5,小學(xué)教師增長率在1953年和1954年達(dá)到最低點,按道理說此時小學(xué)教師的待遇最需解決。與此同時普通中學(xué)和普通高校在1954年也遭遇教師增長率危機(jī),即普通高校和普通中學(xué)教師的待遇也需要解決,可是毛澤東都沒有做出任何表示。

圖6　教育議題與普通中學(xué)、普通小學(xué)師生比

資料來源：國家統(tǒng)計局國民經(jīng)濟(jì)綜合統(tǒng)計司(2010)。

教師師生比是衡量教學(xué)質(zhì)量的重要指標(biāo),圖6展現(xiàn)普通中學(xué)和普通小學(xué)的師生比在1958年達(dá)到最低值。在1952年和1956年,普通中學(xué)師生比數(shù)值也較低。但是唯獨小學(xué)教師待遇議題在1956年被關(guān)注。

由于教育議題重要性不高,在沒有領(lǐng)導(dǎo)偏好及問題較弱的情況下,教育議題無法獲得領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注。由于議題重要性低,有時即使問題較為嚴(yán)重,教育議題也無法獲得關(guān)注。1952年普通中學(xué)師生比突然下降,1954年普通高校和普通中學(xué)的專任教師增長率創(chuàng)下建國以來的新低,但教師待遇問題,僅僅屬于教育議題的一個側(cè)面,不足以吸引最高領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注,由此證實H2。

是什么導(dǎo)致毛澤東對小學(xué)教育和小學(xué)教師的高度關(guān)注？有研究指出,毛澤東曾經(jīng)擔(dān)任過小學(xué)校長,在其擔(dān)任“一師”附小的主事(校長)時期有諸多教育實踐,并且度過相對愉快的歲月,由此解釋毛澤東與小學(xué)教育和小學(xué)教員的淵源(北京師范大學(xué)組,2011)。建國后,毛澤東在對外賓的交談過程中,多次將自己鬧革命前的職業(yè)定為小學(xué)教員(中央文獻(xiàn)出版社,2013d)。正是這段經(jīng)歷,讓毛澤東對小學(xué)教育有著不一般的關(guān)注。有關(guān)政策企業(yè)家在了解毛澤東這一偏好后,只要在恰當(dāng)時機(jī)送上關(guān)于小學(xué)教育的議題,毛澤東便會欣然批示。毛澤東1956年對小學(xué)教師待遇的高度關(guān)注,證實了H4假設(shè)。

(四)醫(yī)藥衛(wèi)生議題

在1949年至1976年間,衛(wèi)生部在國務(wù)院組成部門的排序一般也穩(wěn)定在倒數(shù)第4至第5名,屬于另一個弱勢議題。圖7為毛澤東醫(yī)藥衛(wèi)生議題占比變化。

毛澤東關(guān)于醫(yī)藥衛(wèi)生的批示不多,1952年主要是美軍在朝鮮戰(zhàn)場采用細(xì)菌戰(zhàn)后關(guān)注國內(nèi)各地的疾病防疫,1956至1957年關(guān)注血吸蟲病防治,1958年主要關(guān)注除四害運(yùn)動。毛澤東批示中還展現(xiàn),其對中醫(yī)藥學(xué)的發(fā)展和農(nóng)村合作醫(yī)療有著特殊的關(guān)注。衛(wèi)生批示似乎滿足弱勢議題被關(guān)注要么由于問題嚴(yán)重要么由于領(lǐng)導(dǎo)偏好關(guān)注的規(guī)律。本文特別關(guān)注1956年的血吸蟲病防治來嚴(yán)格驗證H5,即在領(lǐng)導(dǎo)偏好不存在的情況下,一個弱勢議題往往是問題足夠嚴(yán)重時,才吸引領(lǐng)導(dǎo)注意。

圖7　毛澤東醫(yī)藥衛(wèi)生注意力變動

資料來源：作者自制。

血吸蟲病由來已久,給我國南方人民帶來深重災(zāi)難。根據(jù)1955年春第二屆全國防疫會議的統(tǒng)計,除了臺灣省未經(jīng)調(diào)查外,我國其余十一個省份中,有247個市縣有著不同程度的流行,估計有1000萬人受感染,1億人直接受到這種病的威脅(蕭榮煒,1957)。在1955年11月召開的杭州會議上,毛澤東聽取時任衛(wèi)生部副部長徐運(yùn)北關(guān)于血吸蟲病的報告。1956年3月至1957年2月,毛澤東有5條關(guān)于血吸蟲病的批示,對上海召開的第二次防治血吸蟲病的會議進(jìn)行細(xì)致的安排(中共中央文獻(xiàn)研究室,2013b),要求將消滅血吸蟲病的報告“分發(fā)黨內(nèi)外高級干部及二十五日到京的各省委書記”(中共中央文獻(xiàn)研究室,2013b:563),并由中共中央批轉(zhuǎn)防治血吸蟲工作要點等重要材料(中共中央文獻(xiàn)研究室,2013c)。在全國人民共同努力下,血吸蟲病防治取得階段性成效。1958年6月30日,《人民日報》對江西省余江縣首先消滅血吸蟲病的事跡進(jìn)行了報道。毛澤東看到報道后,欣喜萬分,徹夜不眠,寫下了送瘟神二首(曉農(nóng)、邢衛(wèi)云,2003)。有研究表明,毛澤東對血吸蟲病并沒有個人偏好。至今未見史料載韶山?jīng)_有人感染血吸蟲病。毛澤東在湖南第一師范讀書期間,未見諸同學(xué)感染血吸蟲病的記載。1927年,毛澤東帶部隊上井岡山,紅軍長征期間均未見戰(zhàn)士感染血吸蟲病的記載(何永鋒,2014)。由此,我們觀察毛澤東對血吸蟲病的態(tài)度可以不考慮領(lǐng)導(dǎo)偏好。

據(jù)徐運(yùn)北回憶,1949年渡江戰(zhàn)役前后,不少北方戰(zhàn)士在渡江準(zhǔn)備中感染血吸蟲病,喪失戰(zhàn)斗力,引起解放軍高層的關(guān)注(中共中央文獻(xiàn)研究室,1993)。1953年沈鈞儒先生在太湖療養(yǎng),發(fā)現(xiàn)血吸蟲病流行猖撅,9月16日向毛澤東寫信反映。毛澤東9月27日即復(fù)信沈鈞儒：“血吸蟲病危害甚大,必須著重防治。大函及附件已交習(xí)仲勛同志負(fù)責(zé)處理”(中共中央文獻(xiàn)研究室,2013b:171)。僅僅將材料轉(zhuǎn)給某人,但是不書寫意見或者表達(dá)態(tài)度,在本研究中不算批示。應(yīng)該說1953年,毛澤東開始關(guān)注血吸蟲病,但并沒有著手處理。毛澤東為何在1956年至1957年推動轟轟烈烈的血吸蟲防治運(yùn)動？一方面,血吸蟲病感染率達(dá)到高峰。建國初年對血吸蟲病缺乏全國性的統(tǒng)計資料,少量地方統(tǒng)計資料顯示,解放后幾年血吸蟲病仍在發(fā)展。江蘇省抽樣村莊顯示,1955年比1953年,感染率增加了12.2%。1954年吳江縣浦北鄉(xiāng)在1952年檢查時陰性的1 372人中,新發(fā)現(xiàn)264人感染(蕭榮煒,1957)?？梢酝茰y,新中國成立后,血吸蟲病仍在蔓延,在1955年達(dá)到高峰。在沒有領(lǐng)導(dǎo)偏好的情況下,弱勢議題被關(guān)注,一定是因為問題足夠嚴(yán)重,證明了H5假設(shè)。另一方面,在問題機(jī)制中比血吸蟲病更緊迫的議題已經(jīng)處理完了。1949年渡江戰(zhàn)役時,更緊迫的任務(wù)是解放全中國。1953年毛澤東需要處理外交事務(wù)、國防軍隊建設(shè)、財經(jīng)工作等更為緊迫的議題。弱勢議題,在沒有偏好的情況下,直到問題足夠嚴(yán)重,在強(qiáng)勢議題的問題被解決后,最終才被關(guān)注。

六、結(jié)論

領(lǐng)導(dǎo)人注意力分配問題此前一直被認(rèn)為是“政策黑箱”。本文在先前研究的基礎(chǔ)上,提出領(lǐng)導(dǎo)人注意力變動的類樂透球模型,為分析該“黑箱”提供了框架。類樂透球模型認(rèn)為注意力分配受到議題重要性、問題嚴(yán)重程度和領(lǐng)導(dǎo)人偏好三種因素共同影響,同時通過問題機(jī)制與偏好機(jī)制兩個機(jī)制起作用。當(dāng)一個議題的議題重要性和問題嚴(yán)重程度超過其他議題時,它就會通過問題機(jī)制起作用。如果一個議題無法通過問題機(jī)制時,它與領(lǐng)導(dǎo)偏好的契合程度就成為其是否被關(guān)注的關(guān)鍵。領(lǐng)導(dǎo)人有限的注意力是問題機(jī)制與偏好機(jī)制組合的產(chǎn)物,由于注意力瓶頸,偏好機(jī)制產(chǎn)生的議題會對問題機(jī)制產(chǎn)生的議題有所擠壓。

本文創(chuàng)新提出將領(lǐng)導(dǎo)批示作為領(lǐng)導(dǎo)人注意力的測量,并且基于毛澤東2 614段批示中的外交、政法、教育和衛(wèi)生議題證實類樂透球模型得出的各個理論假設(shè)。建國后外交重大事件與外交批示的一致性,還有毛澤東對外交小事的批示,展現(xiàn)最強(qiáng)議題部門如何通過問題機(jī)制起作用。1973年,在社會秩序混亂的情況下,毛澤東對政法議題的忽視,展示強(qiáng)勢部門的政策注意力如何受到偏好議題擠壓。1956年小學(xué)教師待遇被關(guān)注,展現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)偏好對于弱勢議題在問題不嚴(yán)重的情況下起到的關(guān)鍵作用。1956年至1957年防治血吸蟲病的運(yùn)動展現(xiàn)在沒有領(lǐng)導(dǎo)偏好的情況下,弱勢議題只有在問題嚴(yán)重時才能被關(guān)注,在問題微弱時只能在問題機(jī)制中,被其他重要議題所擠壓。

需要注意的是,領(lǐng)導(dǎo)人注意力不光受到類樂透球模型機(jī)制的影響。領(lǐng)導(dǎo)人正式職務(wù)、身體健康狀況、政治地位穩(wěn)定程度等因素都會影響以批示度量的領(lǐng)導(dǎo)人注意力的分配。本文選取毛澤東作為研究案例,因為他是極為特殊的樣本,其職務(wù)、政治地位和身體健康狀況都相對穩(wěn)定。在試圖運(yùn)用其他領(lǐng)導(dǎo)人批示對類樂透球模型機(jī)制進(jìn)行檢驗時,需要控制住領(lǐng)導(dǎo)人自身因素的影響。

在本文研究中,政策企業(yè)家的作用也沒有被探討。實際上,在由領(lǐng)導(dǎo)人偏好驅(qū)動的議題中,處處是政策企業(yè)家的身影。但本文認(rèn)為,相比政策企業(yè)家,領(lǐng)導(dǎo)偏好才是注意力的決定因素。政策企業(yè)家僅僅能夠?qū)⒉牧纤偷筋I(lǐng)導(dǎo)人的桌前,領(lǐng)導(dǎo)人是否感興趣是否批示,還是要取決于他的偏好。有的時候,領(lǐng)導(dǎo)人想發(fā)動偏好驅(qū)動的議題,還可以自己培育政策企業(yè)家。政策企業(yè)家僅僅是獲得領(lǐng)導(dǎo)偏好驅(qū)動注意力的必要條件,不是充分條件,因此在類樂透球模型中暫時不討論政策企業(yè)家的作用。然而,弱勢議題主管領(lǐng)導(dǎo),利用領(lǐng)導(dǎo)人偏好來提高本部門議題被關(guān)注概率的行為,在未來值得被深入探討。

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附錄　毛澤東批示議題詳細(xì)編碼表

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目(15ZDA039)、國家自然科學(xué)基金面上項目(71473143)。

【中圖分類號】D035

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】1674-2486(2016)03-0148-29

* 陳思丞,清華大學(xué)公共管理學(xué)院,博士研究生；孟慶國,清華大學(xué)公共管理學(xué)院,教授。感謝董玄博士和張楠教授在論文創(chuàng)作過程中的有益評論。本文的早前版本曾在2016年1月中山大學(xué)召開的“首屆《公共行政評論》雜志青年學(xué)者工作坊”上進(jìn)行了公開宣講,感謝朱亞鵬、陳天祥、孔繁斌、朱春奎、公婷、敬乂嘉、米加寧、張琦諸位教授提出的建設(shè)性修改意見。感謝匿名評審人的意見。