宣曉偉

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建國以來“中央集權(quán)制”的制度變遷
——“現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型視角下的中央與地方關(guān)系研究”之二十六

宣曉偉

現(xiàn)在我國的經(jīng)濟管理體制權(quán)力過于集中，應(yīng)該有計劃地大膽下放，否則不利于充分發(fā)揮國家、地方、企業(yè)和勞動者四個方面的積極性，也不利于實現(xiàn)現(xiàn)代化的經(jīng)濟管理和提高勞動生產(chǎn)率。應(yīng)該讓地方和企業(yè)、生產(chǎn)隊有更多的經(jīng)營管理的自主權(quán)。

——鄧小平

上篇文章談到建國以來“中央集權(quán)制”下政黨政治的產(chǎn)生與官僚體系的擴張，計劃經(jīng)濟與公有制的建立和轉(zhuǎn)變，以及市場改革的推行與地方利益的固化分化，下面來看其他幾個方面的制度演變和其實際表現(xiàn)：

宣曉偉，經(jīng)濟學(xué)博士，國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部研究員

農(nóng)村體制改革與地方治理的變遷

在傳統(tǒng)社會的“中央集權(quán)制”下，政府正式行政設(shè)置到縣一級，地方的治理遵循“從上到下”的中央集權(quán)和“從下到上”的民間管理兩條軌道。建國以來的中央集權(quán)制，在政黨政治與官僚政治的結(jié)合下，地方治理在“從上到下”和“從下到上”方面，都發(fā)生了深刻的變化，具體表現(xiàn)在：

第一，政府對于地方的控制，經(jīng)歷了由進到退的歷程。

建國后，在公有制經(jīng)濟下政府通過人民公社的方式，其控制力曾經(jīng)深入達到了村一級，采用生產(chǎn)大隊將農(nóng)民組織在一起集體勞動，改變了歷朝歷代農(nóng)民的生產(chǎn)模式。雖然當(dāng)時有加快發(fā)展工業(yè)、實行統(tǒng)購統(tǒng)收、保證城市發(fā)展等多種客觀因素的需要，但將千百萬的小農(nóng)組織了起來，由此中央集權(quán)制的動員力和控制力也達到了歷史的高峰。事實證明這種模式是難以持續(xù)的，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的改革，農(nóng)村的制度改革拉開了帷幕。在“政社分開”（1983年）“村民組織法”（1988年）實施的一系列改革推動下，政府的正式行政層級退回到了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”一級。然而政府對于地方的管理目前處于進退兩難的狀態(tài)，一方面隨著村民自治的推進，鄉(xiāng)政府對村進行管理的權(quán)威性和正當(dāng)性受到了動搖，鄉(xiāng)干部感嘆農(nóng)民越來越不好管，農(nóng)民的主體意識越來越強。另一方面，在農(nóng)村稅費改革之后，農(nóng)業(yè)稅被正式取消，鄉(xiāng)一級政府失去了原先最為重要的責(zé)任，成為了一級“懸浮型”的政權(quán)，與此同時，它的逐利化取向卻在市場改革下并未減弱，它在受到縣政府嚴重制約的同時，又與縣政府緊密結(jié)合在一起，使得縣鄉(xiāng)政權(quán)成為了既日益遠離國家利益和民眾利益，又很難受到上級有效的行政監(jiān)管以及民眾的社會監(jiān)管，相對獨立且內(nèi)聚緊密的地方利益團體，而縣鄉(xiāng)官僚則蛻變成為一種“謀利型的政權(quán)經(jīng)營者”（參見張靜《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》，2000；雷志宇《中國縣鄉(xiāng)政府間關(guān)系研究——以J縣為個案》，2011）。

第二，由于受到不少基層政府的不當(dāng)干預(yù)和控制，以及村民素質(zhì)需要提高、家族勢力過強等一系列因素的影響，村民自治艱難前行。

在傳統(tǒng)的地方治理中，作為士大夫階層的地方鄉(xiāng)紳發(fā)揮著重要的作用。在政黨政治替代士大夫政治的條件下，一個村的黨員干部群體在起著相似的作用，成為鄉(xiāng)村治理的骨干。在村民自治制度下，村委會不再是隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下級組織，而是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。因此村支部和村委會就形成了互相融合、互相支撐但又互相排斥、互相沖突的局面。更重要的是，這兩者的關(guān)系又涉及與上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面的因素，而變得異常復(fù)雜，盡管村民組織法規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”（《中華人民共和國村民委員會組織法》，第2～4條），然而在現(xiàn)實的事務(wù)尤其是在村民選舉中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)常施加不當(dāng)干預(yù)以保證自己屬意的人能夠當(dāng)選。此外，在傳統(tǒng)社會的地方治理中，是基于地方士紳的精英治理而非基于每個人平等權(quán)利的民主治理，所以村民在實行真正地方自治時，其公共參與意識、治理規(guī)則、治理經(jīng)驗等方面都有一個學(xué)習(xí)提高的過程。雖然村民自治的開展已有較長的時間，也取得了相當(dāng)?shù)倪M展，且在各地的情況也有很大的不同。但就現(xiàn)有的了解來看，各種賄選、家族勢力操縱等不規(guī)范的情況仍較普遍，盡管這些現(xiàn)象的發(fā)生有多方面的因素，并非是村民民主素質(zhì)的問題，但顯然要真正培養(yǎng)起村民的民主治理習(xí)慣、發(fā)揮村民自治的作用，還有較長的路要走。

地方行政制度和區(qū)劃的調(diào)整

在傳統(tǒng)王朝的中央集權(quán)制中，如何安排省一級的行政區(qū)劃始終是讓統(tǒng)治者頭疼的難題。若不設(shè)立，中央政府直接面對著幾百個下一級政府，顯然是難以顧及的；若設(shè)立，又極容易產(chǎn)生地方坐大和分離甚至分裂的趨向。建國以來的中央集權(quán)制，應(yīng)當(dāng)說在維護國家統(tǒng)一方面承擔(dān)的壓力要比傳統(tǒng)時期小得多，畢竟現(xiàn)代化軍事力量對于制止地方分裂的能力，完全不是冷兵器時代所能比擬的；而且政黨政治與軍隊的結(jié)合，也有助于國家統(tǒng)一局面的維護，盡管也伴隨著一些嚴重的問題。然而，新時期的中央集權(quán)制同樣也面臨著中央有令不行、有禁不止，地方勢力坐大、自行其是的嚴重局面，而這種情況的發(fā)生更多并非來自于地方在安全領(lǐng)域的分裂傾向；而是在經(jīng)濟領(lǐng)域的實際利益和發(fā)展沖動。

傳統(tǒng)王朝的“中央集權(quán)制”是重點保太平、而非求發(fā)展的；而新時期的“中央集權(quán)制”卻面臨著極其迫切的發(fā)展壓力和異常激烈的地方競爭。各個地方都想在經(jīng)濟發(fā)展中搶得先機，地方政府又在其中扮演最關(guān)鍵的角色。在現(xiàn)有的體制安排下，各級地方能夠調(diào)動的資源是與其行政級別密切相關(guān)的。這樣一來，無論是主觀上還是客觀上，地方政府多有上拔自己行政級別、擴張自身行政范圍的強烈沖動和需要，由此造成地方行政制度和區(qū)劃的頻繁調(diào)整，使得中央政府應(yīng)接不暇。

首先是省一級政府尤其是經(jīng)濟發(fā)達省份的影響力和話語權(quán)過大，影響中央的決策和政策執(zhí)行。在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的環(huán)境下，一個地方的經(jīng)濟發(fā)達程度對其能夠獲得的話語權(quán)有很大的影響。中國省的規(guī)模巨大，人口常達數(shù)千萬甚至過億，高于許多歐洲強國（德法英人口均不過數(shù)千萬），因此很容易形成過強過大的地方利益，中央政府面對如此龐大規(guī)模的省級政府，在許多方面都會有力不從心、鞭長莫及之感。此外，在中國的政黨政治安排下，省級地方大員歷來有兼任黨的中央委員的傳統(tǒng)，毛澤東時代省級干部所占中央委員比例達到43%。所以在現(xiàn)有體制下，省級官員既是地方干部，又是中央干部（即中組部任命管理的“中管干部”），這樣做的好處是保證了中央對地方大員在人事上的絕對控制權(quán)，但弊端也是顯而易見的。因為在激烈的地方競爭下，省級干部也多是“利益決定立場”，把他安排在哪個地方，哪個地方的利益就成為他首先要考慮的，畢竟地方的發(fā)展關(guān)系自身的升遷。但與此同時他又具有中央干部的身份，這樣一來中央的決策就不得不受到許多地方大員的直接或間接的影響了，而那些經(jīng)濟實力強、影響大的省份話語權(quán)就更強，中央的政策制定和實施也就容易受到地方利益的掣肘，而難以站在全國利益的層面加以全盤考慮了。

其次，省以下市和縣、鄉(xiāng)和鎮(zhèn)等各級政府利益相互激烈沖突，由此導(dǎo)致異常復(fù)雜的政府間關(guān)系、以及頻繁的地方行政和區(qū)劃調(diào)整。中國激烈的地方競爭不僅是在橫向展開、也在縱向展開 ，盡管在方式方法上有很大區(qū)別，畢竟后者有著明確的上下級權(quán)力關(guān)系的制約，更多會采取的是一種間接地、背后迂回的手段和方式。由于在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，經(jīng)濟活動在空間分布的規(guī)律是會越來越集聚，因此由哪一塊地方、哪一級政府來獲得這種經(jīng)濟集聚的好處，就成為了地方競爭的焦點。

在傳統(tǒng)社會的經(jīng)濟空間結(jié)構(gòu)中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式占主導(dǎo)，經(jīng)濟活動基本上呈現(xiàn)出平鋪在區(qū)域上的特點；現(xiàn)代生產(chǎn)方式下，由于工業(yè)化和城市化的推進，經(jīng)濟活動就會高度聚集到幾個點上。在中國現(xiàn)有地方行政框架下，就帶來了原來是平鋪的區(qū)域和新產(chǎn)生點狀的區(qū)域之間的矛盾，這就是縣與市、鄉(xiāng)與鎮(zhèn)之間的沖突。本來經(jīng)濟集聚歸集聚、平鋪歸平鋪，市歸市、縣歸縣，鄉(xiāng)歸鄉(xiāng)、鎮(zhèn)歸鎮(zhèn)，各自可以按照自身的規(guī)律發(fā)展。但在地方競爭的模式下，每個地區(qū)都要擁有自己的經(jīng)濟增長極，而且它還涉及城市化過程中土地增值的收益分配，大大增加了問題的復(fù)雜程度。由此導(dǎo)致的后果就是，縣要變成市、培養(yǎng)自己的增長極；市要兼并縣（至少是城市附近的幾個區(qū)），擴張自己的范圍，結(jié)果就是市又是縣、縣又是市、市不像市、縣不像縣（鄉(xiāng)與鎮(zhèn)的情況類似）；而且市縣之間還牽扯到它們與省里的關(guān)系，使得權(quán)力和利益格局更為復(fù)雜。盡管目前總體來看，省管縣已經(jīng)成為一種趨勢，而鄉(xiāng)政縣管也有不少的討論，從而可能會形成省—縣（市）—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級地方行政的主干架構(gòu)。然而在地方競爭和行政級別支配資源配置的大環(huán)境沒有發(fā)生根本改變的情況下，加上中國幅員廣大、地方差異顯著，在可以預(yù)見的將來，地方行政制度和區(qū)劃的調(diào)整還將呈現(xiàn)紛繁復(fù)雜的局面。

建國以來“中央集權(quán)制”的實際表現(xiàn)

建國以來中央集權(quán)制的整體動員力、組織力和控制力大大增強、達到了前所未有的高度；但其合理性和正當(dāng)性論述被削弱，放權(quán)化改革帶來了地方和部門利益的日益固化分化，“中央集權(quán)制”整個體系日益呈現(xiàn)碎片化的趨勢。

新中國引入了新的意識形態(tài)，建立起強有力的政黨政治并將其滲透到社會領(lǐng)域的方方面面，并通過政黨政治與官僚政治的結(jié)合將政府的管理能力深入到鄉(xiāng)村甚至生產(chǎn)大隊一級，由此建立起一個動員力、組織力和控制力遠超歷朝歷代的新時期“中央集權(quán)制”，由此完成現(xiàn)代化建設(shè)的初步任務(wù)。但隨著改革開放的推進，“中央集權(quán)制”的運行遭受了一系列的重大挑戰(zhàn)。

首先在觀念層面，伴隨著革命道德的解體，造成了整個體系在超越價值層面的真空，盡管對于民族主義和國家主義的大力強調(diào)，在一定程度上可以填補這個真空，然而民族主義和國家主義畢竟是世俗層面的價值訴求，難以真正替代超越層面的訴求，它對于人們行為的影響仍然是有限的。而且民族主義和國家主義的宣傳也是一把雙刃劍，不宜無限拔高以避免帶來難以遏制的負面效應(yīng)。盡管在傳統(tǒng)社會中，超越層面的心志倫理在公共領(lǐng)域尤其是政治領(lǐng)域有僭越責(zé)任倫理的弊病，但無論如何還發(fā)揮著影響人心和安頓心身的作用，一個社會中若缺乏超越層面的價值訴求將導(dǎo)致人心墮落的局面，即使在政治領(lǐng)域亦是如此，“中央集權(quán)制”需要超越層面價值訴求的支撐為其提供最為根本的正當(dāng)性。

所以，對當(dāng)前“中央集權(quán)制”進行合法性論證的觀念支撐只能落到了政績合法性和“父權(quán)型權(quán)威”的身上，按照韋伯的支配理論，這其實就是“魅力型”和“傳統(tǒng)型”兩種理想類型相結(jié)合的支配模式，而在現(xiàn)實情景中，“父權(quán)型權(quán)威”的傳統(tǒng)型支配早就喪失了儒家傳統(tǒng)下的倫理含義，它實際上是按照參與主體的實際利益來運作的，難以真正提供觀念上的支撐。

其次，放權(quán)化改革不可避免地帶來了地方利益的迅速固化且分化，而且“中央決策、地方執(zhí)行”這種模式在地方競爭的激勵結(jié)構(gòu)下，必然導(dǎo)致地方在表面上遵循中央的政策，在實際執(zhí)行過程中越來越按照自身的利益自行其是。整個“中央集權(quán)制”的碎片化趨勢日益嚴重且難以阻擋。粗略地看，這個金字塔式的中央集權(quán)體制嚴絲合縫、上傳下達、秩序井然、行動一致，每個地方都被要求與中央在精神上保持統(tǒng)一，嚴格地按照中央政策辦事；仔細地看，構(gòu)成金字塔的每一磚塊幾乎都是松動的，名義上是遵循中央，實際上自身的利益才是第一位要考慮的，中央的政策在地方的執(zhí)行過程中極易走樣，正如托克維爾描述傳統(tǒng)時期法國中央集權(quán)制的特點：“條規(guī)強硬嚴峻，實行起來軟弱松怠”。為了應(yīng)對地方政府的不當(dāng)行為，中央經(jīng)常采取加強干部政績考核、開展運動式治理等措施，然而在上下級政府存在激勵不相容、信息不對稱的情況下，這種依靠加強從上而下治理的方式，根本無法防范地方政府作假、共謀或討價還價等現(xiàn)象，難以遏制中央集權(quán)制日益碎片化的趨勢。

中央集權(quán)制的制度化、規(guī)范化、法治化程度大大提高，但差序格局下的關(guān)系本位模式在官僚體系中還處于支配性的地位，名實不符的現(xiàn)象仍很普遍和嚴重。

中國傳統(tǒng)社會是依靠“尊尊親親賢賢”的禮治秩序和規(guī)范、以及“以禮入法”的法律體系和措施來保障中央集權(quán)制的具體運行的。新中國成立后，這套三綱五常、三六九等的禮治理念和規(guī)范顯然已被革命所掃蕩，建立了法律面前人人平等的制度規(guī)范。由于“人人平等”是社會主義理念中最為重要的價值訴求，所以人人平等的觀念也深入人心，盡管在現(xiàn)實層面，政黨政治與官僚政治的相結(jié)合必然產(chǎn)生統(tǒng)治的特權(quán)階層，有著各種各樣與普遍百姓不同的待遇，但在價值層面這種特權(quán)是無法得到公開承認的。加上革命道德理想對于“大公無私”的強調(diào)、對于傳統(tǒng)文化的排斥和打擊，中國傳統(tǒng)幾千年來以血緣親緣為核心的小圈子關(guān)系模式也受到了嚴重的抑制，雖然在實際生活中這樣的基于私人小圈子的人際關(guān)系是不可能被根本鏟除的。

伴隨著改革開放的推行，整個社會的制度化、規(guī)范化和法治化的程度明顯增加。社會中各個群體的法律意識顯著提高，整個國家官僚體系的制度化、規(guī)范化建設(shè)伴隨著技術(shù)手段的進步取得了相當(dāng)?shù)某煽儭０匆?guī)矩辦事、以法治國的理念也得到了社會的廣泛認同?？梢哉f，改革開放以來中央集權(quán)制的制度化、規(guī)范化、法治化程度大大提高。

然而，革命道德解體后也必然帶來對基于血緣親緣的私人關(guān)系的一定程度的承認。盡管整個社會的規(guī)范化和法治化水平在提高，但尚未達到有效約束權(quán)力擁有者的程度，當(dāng)差序格局下的關(guān)系本位模式復(fù)蘇后，馬上就深深介入到權(quán)力和資源的攫取和分配的游戲當(dāng)中。盡管官僚體系的規(guī)范化程度大大加強，但人際關(guān)系規(guī)則仍然深深影響著官場的邏輯。在傳統(tǒng)社會中差序格局下的私人小圈子關(guān)系，或多或少還有些溫情脈脈的倫理含義，由于超越層面價值訴求的缺失，當(dāng)前官僚政治與政黨政治的結(jié)合使得官僚們的行為越來越基于現(xiàn)實的計算，呈現(xiàn)出明顯的短期化、利益化特征。由于差序格局下的關(guān)系本位模式對當(dāng)前中央集權(quán)制的嚴重侵蝕，使得整個體制運行中人治的程度仍然相當(dāng)嚴重，由此也妨礙了中央集權(quán)制對法理權(quán)威的獲得，使其不得不嚴重依賴一把手的努力。

這樣的情況在各級地方政府中的表現(xiàn)同樣明顯，盡管現(xiàn)在的政府早已不是傳統(tǒng)社會意義上的“一人政府”，但各個地方的一把手仍然對地方事務(wù)有著決定性的權(quán)威，一言堂的現(xiàn)象難以遏制。雖然上級政府的監(jiān)督規(guī)范和規(guī)章條例、政績考核、一把手負總責(zé)等各種各樣的約束多如牛毛，但下級政府的各種潛規(guī)則仍大行其道，各級官僚的濫用權(quán)力、貪污腐化也難以得到法律和民眾的有效制約，表現(xiàn)出與傳統(tǒng)社會極其類似的“既有法、也無法”的現(xiàn)象，在具體政策的制定和執(zhí)行過程中中央政府有名無實、地方政府有實無名，各級政府權(quán)責(zé)不對等、名實不符的情況仍然相當(dāng)嚴重。（下）