趙瑾

水務(wù)產(chǎn)業(yè)本身具有資本密集型的特點(diǎn)，水污染防治項(xiàng)目對(duì)資金依賴性更高。近年來(lái)，我國(guó)各地水污染防治的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進(jìn)遇到阻礙，需要?jiǎng)?chuàng)新投融資機(jī)制來(lái)解決這些問(wèn)題。目前國(guó)際上水污染防治行業(yè)的融資主要模式主要有四種PFI/PF2、特許經(jīng)營(yíng)、混合模式（以公有制為主）以及完全公有，為代表的國(guó)家主要為英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)和荷蘭等國(guó)家。雖然各國(guó)水污染防治項(xiàng)目PPP投融資模式各有不同，但對(duì)于公共事業(yè)性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大量充沛資金需求，要求政府在尋找融資渠道時(shí)，不能拘囿于政府撥款，應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入水污染防治行業(yè)，拓寬融資渠道，緩解地方債務(wù)壓力?？v覽各國(guó)水污染防治PPP投融資的回報(bào)機(jī)制、融資渠道和頂層設(shè)計(jì)，我們得出中國(guó)開(kāi)展水污染防治PPP投融資模式的幾點(diǎn)啟示。

一、建立適合我國(guó)的收費(fèi)模式

以污水處理領(lǐng)域?yàn)槔?，目前而言，在?guó)際上運(yùn)用比較廣泛的國(guó)家收費(fèi)模式如下表所示。

各國(guó)污水收費(fèi)模式

國(guó)家繳費(fèi)主體負(fù)擔(dān)金范圍繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

日本水體污染物排放者，如工廠、城市居民等“誰(shuí)污染，誰(shuí)負(fù)擔(dān)”實(shí)施污水集中處理的調(diào)查費(fèi)；工程費(fèi)及附帶工程費(fèi)；用地費(fèi)；補(bǔ)償費(fèi)；操作費(fèi)；維持修繕費(fèi)；機(jī)械器具費(fèi)，事故處理費(fèi)及附屬的各項(xiàng)費(fèi)用。繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)污染企業(yè)的規(guī)模、環(huán)境污染程度、污染源的處理程度分為不同標(biāo)準(zhǔn)。具體操作為：污水處理企業(yè)根據(jù)確定的繳費(fèi)總額以及建設(shè)費(fèi)和處理費(fèi)分?jǐn)偟矫繃嵨鬯呢?fù)擔(dān)金中。

韓國(guó)污染者付費(fèi)與日本類似政府承擔(dān)50%到70%費(fèi)用，企業(yè)承擔(dān)30%到50%。

法國(guó)向公共污水排水系統(tǒng)排放廢水的企業(yè)、居民及配水公用機(jī)構(gòu)用戶與日本類似與日本類似

美國(guó)污染者付費(fèi)與日本類似從價(jià)計(jì)稅制度：由用戶分擔(dān)費(fèi)用，將費(fèi)用分擔(dān)于工程所覆蓋轄區(qū)的各級(jí)用戶，按既定份額向用戶分擔(dān)相關(guān)成本費(fèi)用。

針對(duì)以上國(guó)家污水處理行業(yè)費(fèi)用收取方式，綜合我國(guó)國(guó)情，建議我國(guó)采取的收費(fèi)模式如下：為包括城鎮(zhèn)污水集中處理系統(tǒng)中排放污水的政府機(jī)關(guān)、企業(yè)、配水公用機(jī)關(guān)、個(gè)體工商業(yè)者和城市居民。收費(fèi)金額主要涵蓋建設(shè)費(fèi)和維持費(fèi)，具體內(nèi)容包括：城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)的新建費(fèi)、改建費(fèi)、擴(kuò)建費(fèi)和維護(hù)費(fèi)；污水處理設(shè)施的調(diào)查費(fèi)、工程費(fèi)及附帶工程費(fèi)；土地使用權(quán)購(gòu)買費(fèi)以及補(bǔ)償費(fèi)；操作運(yùn)行費(fèi)；維持修繕費(fèi)；機(jī)械器具費(fèi)；事故處理費(fèi)及附屬的各項(xiàng)費(fèi)用，以及各項(xiàng)費(fèi)用的利息。根據(jù)建設(shè)費(fèi)和維持費(fèi)費(fèi)用類型的不同，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該不同。費(fèi)用的征收應(yīng)該有一定的強(qiáng)制性，避免出現(xiàn)排污者逃避繳費(fèi)或拖延繳費(fèi)，投資回收后，不再向繳費(fèi)主體征收費(fèi)用。

二、拓寬融資渠道，采用適合我國(guó)投資模式

PPP項(xiàng)目的債務(wù)率較高（一般在70%—90%），所以融資工具對(duì)于PPP項(xiàng)目成功起著決定性作用。當(dāng)前世界上，比較通行的融資方式是向銀行申請(qǐng)貸款，除此之外，國(guó)際上許多國(guó)家也開(kāi)始嘗試通過(guò)其他金融工具進(jìn)行融資，比如通過(guò)資本市場(chǎng)發(fā)放公司債券，或者吸引基金等追求長(zhǎng)期穩(wěn)定回報(bào)的資金，譬如養(yǎng)老、保險(xiǎn)、社保等基金。與此同時(shí)，需要注意到的是，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由于長(zhǎng)期依賴中央財(cái)政撥款，地方政府財(cái)政收入主要依靠房地產(chǎn)收入，缺乏中央和地方分工負(fù)責(zé)、合作發(fā)展的投融資機(jī)制，導(dǎo)致資金壞賬比率高、融資成本居高不下等特點(diǎn)。在國(guó)際上通用的政府債券、專項(xiàng)基金在我國(guó)不能實(shí)現(xiàn)，從而影響我國(guó)地方政府的商業(yè)融資。中國(guó)金融市場(chǎng)的流動(dòng)性偏向于大公司/大城市。建議加快建立水污染防治PPP產(chǎn)業(yè)基金，加快構(gòu)建多維度、多角度的資本市場(chǎng)，激發(fā)市場(chǎng)活力，建設(shè)和完善融資資金池，妥善設(shè)計(jì)資金退出產(chǎn)業(yè)基金的合理機(jī)制，使得水污染防治PPP產(chǎn)業(yè)資金迸發(fā)最大活力。立足PPP投融資創(chuàng)新模式，建立和完善水污染防治投資基金，拓寬投融資渠道，緩解財(cái)政壓力，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展，提高資金利用效率。

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比我國(guó)政府財(cái)力不足，如果仿照韓國(guó)等國(guó)家污水處理項(xiàng)目中由國(guó)家和地方政府先行投資是不現(xiàn)實(shí)的，所以應(yīng)該采用適合我國(guó)的PPP投資模式，如BOT模式和隨之演變而來(lái)的BOOT模式、BOOTT模式、TOT模式、BOOM模式等公私合營(yíng)模式都是值得借鑒。具體到我國(guó)各地采用哪種PPP模式，須秉持謹(jǐn)慎態(tài)度，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況（經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、地方財(cái)政）、項(xiàng)目特點(diǎn)以及投標(biāo)企業(yè)規(guī)模等情況會(huì)同有關(guān)專家，進(jìn)一步分析論證。

三、國(guó)家推進(jìn)，政府和市場(chǎng)相結(jié)合

從各國(guó)開(kāi)展PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)分析來(lái)看，由于PPP建設(shè)周期長(zhǎng)、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中牽扯多方利益，所以專門(mén)的立法保障顯得尤為重要，盡管英、澳雖未就專門(mén)立法，但其法律體系健全且充滿靈活性，也為PPP提供了充分的法律保障。無(wú)論是英國(guó)的完全私有模式，還是美國(guó)的公有為主，都是具備一個(gè)共同特點(diǎn)就是將政府控制和市場(chǎng)有效運(yùn)行完美結(jié)合，通過(guò)政府政策保障公共資源的同時(shí)，保證市場(chǎng)的有效性。中國(guó)目前已出臺(tái)50多項(xiàng)與PPP有關(guān)的管理辦法，但全國(guó)層面的PPP法律框架有待進(jìn)一步完善。地方PPP項(xiàng)目當(dāng)前出現(xiàn)多頭管理的局面，由于尚未有統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目主管部門(mén)，導(dǎo)致項(xiàng)目審批過(guò)程中程序復(fù)雜漫長(zhǎng)、責(zé)任劃分不清。PPP項(xiàng)目牽扯到多個(gè)部門(mén)，各個(gè)部門(mén)也從不同的角度推展PPP項(xiàng)目，最關(guān)鍵的是從國(guó)家層面立法，對(duì)PPP項(xiàng)目的政府管理通過(guò)法律的形式固定下來(lái)。國(guó)家以PPP模式作為投融資機(jī)制創(chuàng)新模式的突破點(diǎn)，激活社會(huì)資本，為民間資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)掃清隱患，提供制度保障。PPP不僅僅局限于微觀層面針對(duì)某一個(gè)項(xiàng)目的融資手段，它是進(jìn)一步上升到國(guó)家層面的投融資機(jī)制的改革。歐美采用的四種水務(wù)行業(yè)的投融資模式的共同特點(diǎn)是政府混合市場(chǎng)的結(jié)合，通過(guò)國(guó)家政策保證公益性的同時(shí)調(diào)動(dòng)市場(chǎng)積極性。政府進(jìn)行宏觀控制，各水務(wù)公司自負(fù)盈虧，獨(dú)立核算。

（作者單位：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)）