曹艷春

一、引言

2015年年底，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆五中全會(huì)提出到2020年全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)確定的 “兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)中的第一個(gè)一百年奮斗目標(biāo)。為此，必須繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)的中高速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值2020年比2010年翻一番；必須從解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手，做出更有效的制度安排，實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程，這是達(dá)到我國(guó)“2020年實(shí)現(xiàn)全面小康”宏偉目標(biāo)的必要條件。要讓全體國(guó)民脫離貧困，其核心是要 “精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”，根據(jù)貧困群體的具體情況確定具有精確靶向性的政策。我國(guó)城市居民最低生活保障制度（簡(jiǎn)稱城市 “低?！敝贫龋┳鳛樯鐣?huì)發(fā)展的 “最后一道安全網(wǎng)”，擔(dān)負(fù)著讓全體城市居民脫貧、實(shí)現(xiàn)全面小康的重任?！暗捅！敝贫鹊陌邢蚓珳?zhǔn)度包括四個(gè)維度：瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度、政策精準(zhǔn)度、效果精準(zhǔn)度和外力精準(zhǔn)度?！暗捅！敝贫纫_(dá)到精確命中目標(biāo)的結(jié)果，其首要條件是提高瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度，分為對(duì)貧困戶的瞄準(zhǔn)和對(duì)貧困的瞄準(zhǔn)兩個(gè)方面。其次，要確保政策精準(zhǔn)度。政策是否合適，是否與貧困原因及其消除機(jī)制相匹配，決定著救助的最后效果。最后，要增加效果精準(zhǔn)度，從三個(gè)方面著手：通過提高救助標(biāo)準(zhǔn)，提升貧困群體的生活水平；通過增加低收入群體的收入，使低收入群體收入增長(zhǎng)率高于高收入群體及GDP等宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長(zhǎng)率；通過提高保障力度，使救助標(biāo)準(zhǔn)對(duì)家庭食品等生活支出以及家庭運(yùn)行的保障力度提升。本文從這四個(gè)維度來對(duì)我國(guó)城市 “低?！敝贫鹊陌邢蚓珳?zhǔn)度進(jìn)行實(shí)證研究，探討實(shí)現(xiàn)我國(guó)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的必要條件，提出科學(xué)有效的政策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于靶向精準(zhǔn)度的衡量，學(xué)者和政府部門給出過許多指標(biāo)。其中，世界銀行認(rèn)為，要以充足性原則衡量靶向精準(zhǔn)度。充足性原則包括覆蓋面充足和保障水平充足兩個(gè)方面。覆蓋面充足是指 “應(yīng)保盡保”，其衡量指標(biāo)是對(duì)生活水平在貧困線以下的人群的保障率。保障率越高，則覆蓋面越充足，靶向性越強(qiáng)；保障率越低，靶向性越弱。保障水平充足是指救助水平能滿足被救助者的生活和心理等需求的程度，滿足程度與靶向性成正相關(guān)關(guān)系。一些學(xué)者對(duì)靶向性的衡量采用四個(gè)指標(biāo)：即貧困群體被瞄準(zhǔn)率、非貧困群體被瞄準(zhǔn)率、貧困群體未被瞄準(zhǔn)率和非貧困群體未被瞄準(zhǔn)率。其中，貧困群體被瞄準(zhǔn)率和非貧困群體未被瞄準(zhǔn)率為正向指標(biāo)，與靶向性呈正相關(guān)關(guān)系；貧困群體被瞄準(zhǔn)率也稱保障率，靶向性越強(qiáng)的制度保障率越高；貧困群體未被瞄準(zhǔn)率稱為瞄準(zhǔn)偏誤（韓華為和徐臏，2013［1］）或漏保率、瞄準(zhǔn)遺漏（易紅梅和張林秀，2011［2］）；非貧困群體被瞄準(zhǔn)率則被稱為瞄準(zhǔn)漏出或錯(cuò)保率（王美艷，2015［3］）。 政府部門和學(xué)者們對(duì)我國(guó) “低?！敝贫鹊拿闇?zhǔn)率的研究結(jié)果表明，我國(guó)“低?！敝贫让闇?zhǔn)率不高。根據(jù)民政部政策研究中心的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，2008—2012年城鎮(zhèn) “低?！睂?duì)象的瞄準(zhǔn)率分別為92%、76%、84%、85%和65%，而未納入 “低?！钡某擎?zhèn)邊緣困難群體的瞄準(zhǔn)偏誤在2009年和2010年分別達(dá)到40%和72%（郭偉和，2016［4］）。 一項(xiàng)實(shí)證調(diào)查顯示， 農(nóng)村 “低?！?的瞄準(zhǔn)偏誤達(dá)34.35%（韋璞，2013［5］）。 中國(guó)社科院對(duì)7城市的隨機(jī)抽樣調(diào)查顯示，城鎮(zhèn)漏保率的均值為11.63%（唐鈞，2008［6］）。 民政部公布的數(shù)據(jù)顯示，2012年全國(guó) “低保”的錯(cuò)保率約為4%。但2013年中國(guó)社科院發(fā)布的 《社會(huì)保障綠皮書》在安徽、福建等5省市的調(diào)查顯示，受調(diào)查的 “低?！奔彝ブ校刹皇秦毨Ъ彝?，錯(cuò)保率達(dá)60%。盡管我國(guó) “低保”制度的錯(cuò)保率和漏保率比較高，瞄準(zhǔn)率不高，但與國(guó)際上其他國(guó)家相比，我國(guó) “低?！泵闇?zhǔn)率瞄準(zhǔn)效果優(yōu)于其他國(guó)家。一項(xiàng)跨國(guó)研究認(rèn)為，在被調(diào)查的國(guó)家的社會(huì)救助項(xiàng)目中，項(xiàng)目享受人員來自低收入組的比例最低為20%，最高為80%（Tesliuc等，2014［7］）。

綜上所述，已有研究成果主要從單一維度即收入視角來研究城市 “低?！敝贫鹊陌邢蚓珳?zhǔn)度。從根本上來說，貧困并非單一維度，實(shí)踐中往往大量存在多維貧困。因此，有必要從多維貧困的視角來研究我國(guó)城市 “低?！敝贫鹊男Ч?。本文利用多維貧困指數(shù)，從四個(gè)維度綜合研究 “低?！敝贫鹊陌邢蚓珳?zhǔn)度。

三、數(shù)據(jù)來源

本文所利用的數(shù)據(jù)，關(guān)于城市 “低?！敝贫雀采w人數(shù)、城市 “低保”標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)差金額匯總等來源于中國(guó)民政部網(wǎng)站。城市貧困率、低收入群體歷年收入及其增長(zhǎng)率、高收入群體歷年收入及其增長(zhǎng)率、GDP增長(zhǎng)率、人均收入和人均支出及其增長(zhǎng)率等來源于2002—2014年 《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，由作者運(yùn)用原始數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算得到。

四、我國(guó)城市 “低?！敝贫劝邢蚓珳?zhǔn)度實(shí)證分析

（一）瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度分析

瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度包括兩個(gè)方面：一是對(duì)被救助對(duì)象的瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度；二是對(duì)被救助對(duì)象所需要的救助內(nèi)容的瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度。被救助對(duì)象包括三類人群：“低?！睂?duì)象、超過 “低保”線的低收入群體、處于特殊困境等但亟需救助的群體。救助內(nèi)容包括單一維度貧困救助和多維貧困救助。

1.被救助對(duì)象瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度。

（1）“低?！睂?duì)象瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度。

我國(guó)城市 “低?！敝贫绕鹪从?993年上海市的試點(diǎn)。1997年，中央政府頒布 《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》，城市 “低保”制度在全國(guó)范圍內(nèi)建立。1999年，我國(guó)政府頒布 《城市居民最低生活保障條例》，標(biāo)志著我國(guó)城市“低保”制度進(jìn)入法制化軌道。

城市 “低?！敝贫热娼⒁詠恚?jīng)過十幾年的制度完善，“低?！睒?biāo)準(zhǔn)逐步提高，取得了較大的成就。然而，“低保”標(biāo)準(zhǔn)絕對(duì)值的提高，是否與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國(guó)民生活水平的提高相匹配？覆蓋人數(shù)是否充足？本文采用世界銀行建議的覆蓋面充足性原則，運(yùn)用四個(gè)指標(biāo)，即貧困群體被瞄準(zhǔn)率、非貧困群體被瞄準(zhǔn)率、貧困群體未被瞄準(zhǔn)率和非貧困群體未被瞄準(zhǔn)率，來綜合衡量 “低保”對(duì)象瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度。

從貧困群體被瞄準(zhǔn)率視角，衡量覆蓋面充足性的一個(gè)指標(biāo)是城市 “低保”制度覆蓋的人數(shù)絕對(duì)數(shù)量。1996年時(shí)城市 “低?！敝贫认硎苋藬?shù)僅為84.9萬人，2000年為402.6萬人。2002年，民政部提出實(shí)現(xiàn) “應(yīng)保盡?！钡哪繕?biāo)，享受人數(shù)達(dá)到2 065萬人。2014年，我國(guó)城市 “低?！敝贫认硎苋藬?shù)達(dá)1 880萬人。從 “低保”制度覆蓋的總?cè)藬?shù)來看，2002年以前，我國(guó)城市 “低保”制度覆蓋總?cè)藬?shù)持續(xù)上升，到2002年和2003年達(dá)到一個(gè)小峰值。2003年至2009年，城市 “低?！敝贫雀采w人數(shù)平穩(wěn)中稍有波動(dòng)，到2009年達(dá)到建立制度以來所有年份的最高值。2010年至2014年，覆蓋人數(shù)逐步下降。 “低?！备采w人數(shù)絕對(duì)量下降，從一個(gè)側(cè)面說明覆蓋面充足性下降。

衡量覆蓋面充足性的另一個(gè)指標(biāo)是城市 “低?！敝贫雀采w的人數(shù)絕對(duì)數(shù)量占城市總?cè)藬?shù)的比例。從城市 “低?！比藬?shù)占城市總?cè)藬?shù)的比例即城市低保覆蓋率來看，2002年實(shí)現(xiàn) “應(yīng)保盡?！睍r(shí)，覆蓋率為4.11%，2003年這一比例上升至4.29%，隨后，城市 “低?！备采w率一直下降，到2014年時(shí)，這一比例下降到2.51%。如圖1所示。

圖1 我國(guó)城市 “低?！比藬?shù)及其覆蓋率

衡量覆蓋面充足性的第三個(gè)指標(biāo)是城市 “低?！睂?duì)象歷年環(huán)比增長(zhǎng)率，即當(dāng)年人數(shù)相對(duì)于前一年的增長(zhǎng)比率，與之相對(duì)照的是城市當(dāng)年總?cè)藬?shù)相對(duì)于前一年城市總?cè)藬?shù)的增長(zhǎng)比率。從城市 “低?！睂?duì)象歷年環(huán)比增長(zhǎng)率來看，2002年至2014年，城市 “低保”對(duì)象增長(zhǎng)比例為1.27%，與之形成強(qiáng)烈對(duì)比的是，城市居民總數(shù)量歷年環(huán)比增長(zhǎng)比例為3.47%，見圖2。因此，可以看出，城市 “低?！比藬?shù)增長(zhǎng)率不如城市總?cè)藬?shù)的增長(zhǎng)率。從城市 “低?！比藬?shù)與城市總?cè)藬?shù)增速對(duì)比來看，我國(guó)城市 “低?！敝贫雀采w面充足性下降。

圖2 我國(guó)2002—2014年城鎮(zhèn)人數(shù)和 “低?！比藬?shù)增長(zhǎng)率

城市 “低?！比藬?shù)增速低于城市總?cè)藬?shù)增速，有三個(gè)方面的原因。一是新進(jìn)入城市的人員不被城市“低?！敝贫人采w，覆蓋面充足性不斷下降。從中國(guó)的實(shí)踐來看，新涌入城市的人員中，主要是農(nóng)民工群體，這部分群體由于不具備當(dāng)?shù)爻鞘袘艨冢鞘小暗捅！敝贫鹊氖滓獥l件是 “擁有本地城市非農(nóng)業(yè)戶口的居民”。因此，覆蓋面充足性不斷下降，損傷“低?！敝贫鹊墓叫浴６切掠咳氤鞘械娜藛T收入高于城市 “低?！本€。進(jìn)城務(wù)工人員最低工資標(biāo)準(zhǔn)高于城市 “低?！睒?biāo)準(zhǔn)，以上海市為例，2015年城市最低工資標(biāo)準(zhǔn)為1 820元，城市 “低?！睒?biāo)準(zhǔn)為790元。如果能取得基于最低工資標(biāo)準(zhǔn)的收入，則進(jìn)城務(wù)工人員的收入高于城市 “低?！睒?biāo)準(zhǔn)，故覆蓋充足性下降。三是城市貧困群體的收入增長(zhǎng)迅速，絕大部分城市居民家庭人均收入水平超過理應(yīng)保障城市居民最低生活需求所需的生活費(fèi)用。但以 “低保”標(biāo)準(zhǔn)作為唯一的衡量視角，將收入貧困作為單一維度貧困來衡量，導(dǎo)致許多家庭人均收入超過 “低?！本€，但具有其他特殊困難的家庭被排除在城市 “低保”制度之外，導(dǎo)致覆蓋充足性下降。

我國(guó)城市 “低?！敝贫鹊拿闇?zhǔn)精準(zhǔn)度，除貧困群體被瞄準(zhǔn)率視角外，還應(yīng)分析 “低保”制度的漏保率和錯(cuò)保率。漏保率是指貧困群體未享受 “低?！本戎?；錯(cuò)保率是指非貧困群體享受 “低保”救助。這兩個(gè)指標(biāo)均為負(fù)向指標(biāo)，與覆蓋充足性呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，如表1所示。

表1 城市 “低?！敝贫让闇?zhǔn)精準(zhǔn)度的指標(biāo)設(shè)置

根據(jù)2010年中國(guó)城市勞動(dòng)力調(diào)查數(shù)據(jù)，可以計(jì)算出我國(guó)城市 “低?！敝贫鹊腻e(cuò)保率和漏保率，如表2所示。

表2 基于中國(guó)城市勞動(dòng)力調(diào)查數(shù)據(jù)的我國(guó)城市 “低保”制度的錯(cuò)保率和漏保率

從表2可以計(jì)算得出，被調(diào)查的貧困人口總數(shù)為471人，貧困人口未享受 “低?！钡娜藬?shù)為364人，漏保率高達(dá)77%；被調(diào)查的非貧困人口總數(shù)為11 864人，非貧困人口享受 “低?！钡娜藬?shù)為243人，錯(cuò)保率達(dá)到69%。其他學(xué)者的研究表明，“低?！本戎I(lǐng)取者來自較低收入組的比例越高，說明社會(huì)救助的瞄準(zhǔn)率越高。根據(jù)2010年中國(guó)城市勞動(dòng)力調(diào)查數(shù)據(jù)計(jì)算可知，我國(guó)城市 “低?！鳖I(lǐng)取者中，84%屬于低收入戶，11%屬于中低收入戶，3.4%屬于中等收入戶，0.9%來自中高收入戶，0.3%來自高收入戶。如表3所示。

表3 我國(guó)城市 “低?！鳖I(lǐng)取者的收入分組

錯(cuò)保率和漏保率的原因有幾個(gè)方面：一是政策執(zhí)行中存在優(yōu)親厚友、政策制度不透明等現(xiàn)象。但研究表明，最主要的原因是我國(guó)城市 “低保”制度執(zhí)行過程中，僅僅將收入作為資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。雖然會(huì)依照家庭勞動(dòng)力情況、家庭成員生病情況、需要教育情況等給予配套救助措施，但其準(zhǔn)入門檻必須是家庭人均收入低于城市 “低?！睒?biāo)準(zhǔn)。由于地方政府財(cái)政約束等原因， “低?！睒?biāo)準(zhǔn)通常被定得比較低。一方面，這一門檻使得具有特殊困難的居民被排除在“低?！敝贫戎?；另一方面，由于 “低?！贝嬖趪?yán)格的準(zhǔn)入門檻，但 “含金量高”，因此，許多不該享受該制度的群體也會(huì)想各種辦法進(jìn)入低保覆蓋范圍之內(nèi)。

（2）低收入和其他特殊困境人群瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度。

在實(shí)踐過程中，我國(guó)城市 “低?！敝贫纫允杖胱鳛閱我回毨Ш饬烤S度。由于收入是一個(gè)數(shù)值變量，為對(duì) “低?！睂?duì)象和非 “低?！睂?duì)象進(jìn)行分開界定，故設(shè)置一條 “低?！本€。家庭人均收入水平在 “低?！本€以下的家庭被納入 “低?！敝贫雀采w范圍之內(nèi)，家庭人均收入水平剛剛超出 “低?！本€的家庭，則被排除在 “低保”制度覆蓋范圍之外?！暗捅！本€的設(shè)定有利于對(duì)被救助對(duì)象進(jìn)行明確界定，但伴隨著一個(gè)必然的現(xiàn)象：收入低于 “低?！本€、但得到“低?！奔捌渑涮拙戎?“低?！奔彝?，比收入剛好超出 “低保”線、得不到救助的家庭，在救助后反而實(shí)際收入（將其教育救助、醫(yī)療救助和住房救助等實(shí)際受惠加總）大大超出后者的收入水平，形成“低保”制度的 “高含金量”，因此導(dǎo)致受賄 “低?！薄Ⅳ[ “低?！钡痊F(xiàn)象的產(chǎn)生，也導(dǎo)致 “低保”對(duì)象進(jìn)入 “低?！备采w范圍后，不愿意退出，形成“顯性失業(yè)”和 “隱性就業(yè)”現(xiàn)象，不利于推動(dòng) “低?！睂?duì)象就業(yè)?！暗捅！睂?duì)象為不退出 “低保”制度保障，寧愿保持 “顯性失業(yè)”狀態(tài)，形成 “失業(yè)陷阱”和 “貧困陷阱”。

隨著 “低保”制度的發(fā)展，我國(guó)政策制定者和管理者認(rèn)識(shí)到 “低?！敝贫鹊娜毕?，故有條件的地方在 “低?！敝贫鹊呐涮拙戎贫戎校鸩椒艑挏?zhǔn)入門檻，將部分低收入群體納入 “低?！敝贫燃捌渑涮拙戎贫戎小５谌珖?guó)范圍內(nèi)，不是所有低收入群體都能被納入 “低?！敝贫燃捌渑涮拙戎贫戎?，對(duì)收入不符合條件的家庭仍存在 “漏保率”。

對(duì)我國(guó)城市 “低?！敝贫燃捌渑涮拙戎贫鹊谋Ｕ蠈?duì)象進(jìn)行分析，可以測(cè)量低收入和家庭人均收入超出 “低保”線的特殊困境群體在 “低?！敝贫燃捌渑涮拙戎贫戎械穆┍Ｂ剩瑥亩茖?dǎo)低收入和其他特殊困境人群瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度。

表4 我國(guó)低收入和其他特殊困境人群瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度

由表4可知，我國(guó)城市 “低?！敝贫燃捌渑涮拙戎贫鹊拿闇?zhǔn)對(duì)象主要是城市 “低?！奔彝コ蓡T，個(gè)別 “低?！敝贫缺容^發(fā)達(dá)的地方，如上海，建立了面向低收入群體的醫(yī)療救助制度和因病支出型貧困家庭生活救助制度，其瞄準(zhǔn)對(duì)象有所擴(kuò)大，但這在全國(guó)并不普及。故從全國(guó)的瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度來說，低收入家庭、家庭收入超過 “低保”線但具有特殊困難的家庭，如單親家庭、父母一方出走、服刑等特殊情況的家庭，并沒有被納入 “低?！奔捌渑涮拙戎贫?。

2.貧困內(nèi)容瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度分析。

對(duì)于貧困的概念，學(xué)者們提出了很多界定方式，如資源缺乏、收入低、剝奪說、機(jī)會(huì)缺乏、社會(huì)排斥、生活標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)狀態(tài)、社會(huì)狀態(tài)、階級(jí)不平等、綜合貧困等。然而，由于不便于定量測(cè)量，許多貧困界定并沒有被政府部門采納。我國(guó)政府部門在實(shí)踐中采用的貧困概念是指收入低于國(guó)際社會(huì)或政府部門規(guī)定的貧困線。由于其便于測(cè)量，被各地廣泛采用。

收入視角的單維貧困線一直被我國(guó)各省政府部門采納。2009年，上海市民政部門意識(shí)到單一收入視角的局限性，首次提出從消費(fèi)視角衡量的 “支出型貧困”，并建立上海市因病支出型貧困家庭救助制度，對(duì)人均月收入不高于上年本市人均收入的家庭，因醫(yī)療費(fèi)用等剛性支出過高而導(dǎo)致申請(qǐng)時(shí)前3個(gè)月內(nèi)家庭人均收入低于 “低?！本€的情況，可以對(duì)其進(jìn)行 “低保”標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)差救助。這一消費(fèi)視角的貧困瞄準(zhǔn)方法使得城市 “低?！敝贫鹊暮饬烤S度由收入單一維度改變?yōu)槭杖牒椭С鲭p維度，在全國(guó)屬于開創(chuàng)性的變革。然而，全國(guó)范圍內(nèi)其他地區(qū)由于財(cái)政預(yù)算約束等原因，并沒有緊跟這一趨勢(shì)，仍然保持收入視角的單一衡量維度。

2010年，聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署與英國(guó)牛津大學(xué)貧困和人類發(fā)展研究中心合作開發(fā)衡量貧困的多維貧困指數(shù)。多維貧困指數(shù)對(duì)收入貧困線的改革意義在于將單維貧困指數(shù)改變?yōu)槎嗑S貧困指數(shù)，從多個(gè)角度綜合衡量貧困程度。在貧困測(cè)度中， “多維貧困指數(shù)”包括 “三維＋10個(gè)指標(biāo)”。三維是指健康、教育和生活標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)維度；10個(gè)指標(biāo)是指隸屬于這三個(gè)維度的 “營(yíng)養(yǎng)、兒童死亡率、受教育年限、兒童入學(xué)率、烹飪?nèi)剂?、衛(wèi)生、水、電、地面和財(cái)產(chǎn)”。這些指標(biāo)的加權(quán)得分就得到個(gè)人或家庭的剝奪分?jǐn)?shù)。

2014年聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署選取的10個(gè)指標(biāo)中，每個(gè)指標(biāo)的最高分值都是1，權(quán)重則根據(jù)指標(biāo)所屬的維度中有幾個(gè)指標(biāo)來決定。權(quán)重設(shè)計(jì)中，并沒有加入復(fù)雜的計(jì)算，而是采用算術(shù)平均法對(duì)權(quán)重進(jìn)行平均分配。例如：教育維度中包括的指標(biāo)有學(xué)齡兒童入學(xué)情況和家庭成員學(xué)歷兩個(gè)指標(biāo)，各占1／6的權(quán)重；健康維度中包括兒童死亡率和營(yíng)養(yǎng)兩個(gè)指標(biāo)，各占1／6的權(quán)重；生活維度中包括通電、有機(jī)會(huì)使用改善的引用水源、有使用改善的衛(wèi)生設(shè)備的機(jī)會(huì)、有使用固體燃料烹飪和取暖的機(jī)會(huì)、處理過的地面以及有足夠的資產(chǎn)接觸外部信息或?qū)嵤┙煌ǔ鲂?，各?／18的權(quán)重。這些指標(biāo)的加權(quán)得分就得到家庭的剝奪分?jǐn)?shù)，剝奪分?jǐn)?shù)大于等于1／3就是存在多維貧困；大于等于1／2就是極度多維貧困；1／5至1／3之間為準(zhǔn)多維貧困。從宏觀上來說，多維貧困指數(shù)等于多維貧困發(fā)生率×多維貧困的剝奪強(qiáng)度。

表5 我國(guó)城市 “低?！敝贫让闇?zhǔn)精準(zhǔn)度

（二）政策精準(zhǔn)度

在政策精準(zhǔn)度方面，主要包括政策供需匹配度和政策主體與客體匹配度兩個(gè)方面。

1.政策供需匹配度。

政策供需匹配度是指一項(xiàng)社會(huì)政策是否符合被救助人的需要。當(dāng)被救助者是因?yàn)樯钬毨r(shí)，應(yīng)該接受現(xiàn)金或?qū)嵨锏木戎划?dāng)被救助者缺乏服務(wù)時(shí)，應(yīng)該接受服務(wù)性救助。對(duì)于具有心理困惑和受到社會(huì)排斥的被救助對(duì)象，還需要提供制度性的心理疏導(dǎo)和融入社會(huì)服務(wù)。我國(guó)城市 “低保”制度的政策供需匹配度和仍需補(bǔ)充的政策如表6所示。

表6 我國(guó)城市 “低?！敝贫鹊恼吖┬杵ヅ涠群腿孕柩a(bǔ)充的政策列表

2.政策主體與客體匹配度。

政策主體與客體匹配是指，政策在精確瞄準(zhǔn)需要救助的貧困群體的基礎(chǔ)上，發(fā)揮政府部門的主導(dǎo)作用，吸收和指引社會(huì)組織、慈善基金會(huì)、工會(huì)、志愿者甚至市場(chǎng)部門針對(duì)貧困弱勢(shì)群體的需要提供量身定制的救助。

政策主體與客體匹配度取決于是否建立卓有成效的供需匹配機(jī)制。這些供需匹配機(jī)制包括：（1）貧困群體信息統(tǒng)籌機(jī)制。這種機(jī)制是以身份證號(hào)碼為依據(jù)，建立 “低?！比巳?、低收入人群、非低收入的特殊困難人群數(shù)據(jù)庫(kù)，形成救助需求與供給匹配機(jī)制，供各個(gè)救助主體查詢，提高主體和客體匹配度。（2）管理職能統(tǒng)籌機(jī)制。這種機(jī)制是指建立以民政部門全部負(fù)責(zé)或牽頭的管理統(tǒng)籌機(jī)制，社會(huì)力量根據(jù)自身能力提供補(bǔ)充性的符合貧困群體需要的服務(wù)，對(duì)政府未覆蓋但亟需救助的人群提供幫助。我國(guó) “低保”制度政策主體與客體匹配度如表7所示。

表7 我國(guó)低保制度政策主體與客體匹配度

（三）效果精準(zhǔn)度

效果精準(zhǔn)度包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是城市“低保”實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)情況；二是低收入群體收入增長(zhǎng)率與高收入群體收入增長(zhǎng)率及GDP等增長(zhǎng)率比較，低收入群體收入翻番與國(guó)家戰(zhàn)略比較；三是 “低?！睒?biāo)準(zhǔn)對(duì)家庭食品等生活支出的保障力度比較。

1.“低?！睒?biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)度。

要提高貧困群體被瞄準(zhǔn)率，首先要制定合理的貧困線和最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)政府對(duì)城市居民生活并未制定統(tǒng)一的貧困線，因此，在城市 “低保”制度建立和發(fā)展過程中，各省份均沒有統(tǒng)一的貧困線加以指導(dǎo)，主要根據(jù) “市場(chǎng)菜籃子法”等方式制定城市 “低?！本€。許多地區(qū)由于財(cái)政預(yù)算約束，在根據(jù) “市場(chǎng)菜籃子法”等方式制定的 “低保”線的基礎(chǔ)上，通過 “打折”等方法制定既考慮城市居民生活需求又考慮財(cái)政支出預(yù)算的 “低?！本€。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市 “低?！本€需要建立基于科學(xué)指導(dǎo)的綜合指標(biāo)體系的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。一些地區(qū)將其與物價(jià)指數(shù)掛鉤，另一些地區(qū)則是主觀控制 “低保”線的變動(dòng)，每隔一兩年變動(dòng)一次。我國(guó)城市 “低?！睒?biāo)準(zhǔn)的變化趨勢(shì)如圖3所示。

圖3 城市 “低?！睒?biāo)準(zhǔn)變化趨勢(shì)

從城市 “低保”標(biāo)準(zhǔn)與GDP增長(zhǎng)率來看（見圖4），2002年至2014年，城市 “低?！睒?biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)率與GDP增長(zhǎng)率保持大致相同的趨勢(shì)，但 “低?！睒?biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)率低于GDP增長(zhǎng)率（見圖4）。從相對(duì)比率來說，“低?！睒?biāo)準(zhǔn)的效果精準(zhǔn)度還有待提高。

圖4 “低?！睒?biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)率與GDP增長(zhǎng)率比較圖

2.“低?！睒?biāo)準(zhǔn)對(duì)最低收入戶收入的拉動(dòng)作用。

“低保”標(biāo)準(zhǔn)合適與否，對(duì)城市 “低保”戶的收入是否有效，可以通過 “低?！睒?biāo)準(zhǔn)對(duì)困難戶（占總戶數(shù)的5%）和最低收入戶（占總戶數(shù)的10%）收入的拉動(dòng)作用來衡量。圖5給出了困難戶、最低收入戶支出占收入的比重。由于 “低?！毖a(bǔ)差從理論上來說主要是補(bǔ)貼困難戶、最低收入戶，從2002年至2014年，困難戶支出占收入的比重從106%降低至84%，最低收入戶支出占收入的比重從143%降低至78%。這說明 “低?！敝贫染哂休^大的救助效果。

圖5 “低?！睒?biāo)準(zhǔn)對(duì)困難戶和最低收入戶收入的拉動(dòng)作用

由圖5可知，我國(guó)困難戶（5%）的支出占其收入的比重在三者中最高，其收入基本上都用于支出，且2010年之前支出占收入的比重均大于1，說明困難戶的生活入不敷出。最低收入戶（10%）的支出占其收入的比例也較高，2012年以前均達(dá)到了90%以上，2012年以后逐年下降，到2014年降至78%。從我國(guó)平均水平來看，我國(guó)人均支出占其收入的比重基本維持在70%～80%之間，并且2013年以來有所上升，同時(shí)困難戶與最低收入戶支出占其收入的比重不斷下降，與全國(guó)人均的比重差距逐漸縮小，我國(guó)低收入群體的 “支出 收入比”不斷下降。這說明在城市 “低?！敝贫鹊谋Ｕ舷拢覈?guó)低收入群體的生活水平不斷上升，起到了一定的降貧效果。

3.“低?！睒?biāo)準(zhǔn)對(duì)生活支出的保障力度。

本文采用 “低?！睒?biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)率、全國(guó)城市人均可支配收入和消費(fèi)性支出增長(zhǎng)率來判別城市 “低?！敝贫鹊男Ч珳?zhǔn)度。從三者的相對(duì)增速來看（見圖6），人均可支配收入增長(zhǎng)率最高，“低?！睒?biāo)準(zhǔn)增速在某些年份較高，但大部分年份低于前兩者的增長(zhǎng)率。在效果精準(zhǔn)度方面還有待提高。

圖6 2003—2014年全國(guó) “低?！睒?biāo)準(zhǔn)、人均可支配收入、消費(fèi)性支出增長(zhǎng)率

（四）外力精準(zhǔn)度

外力精準(zhǔn)度是指構(gòu)建優(yōu)良的外部環(huán)境，包括經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法律環(huán)境、信息環(huán)境和社會(huì)保障環(huán)境等。經(jīng)濟(jì)環(huán)境是指保持經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)定發(fā)展且建立 “低保”標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)、人均消費(fèi)水平、人均GDP增長(zhǎng)率等指標(biāo)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。法律環(huán)境是指制定 《社會(huì)保障法》和《社會(huì)救助法》等外部法律法規(guī)，規(guī)范城市 “低保”制度的發(fā)展。信息環(huán)境是指建立信息共享制度和信息定期發(fā)布制度。社會(huì)保障環(huán)境是指建立社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌機(jī)制。當(dāng)貧困群體無力繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)，相關(guān)部門資助他們參加養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)；當(dāng)貧困群體陷入醫(yī)療困境或年老時(shí)，由醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)等保險(xiǎn)制度來提供長(zhǎng)期有效的保障。我國(guó)城市“低?！敝贫鹊耐饬珳?zhǔn)度如表8所示。

表8 我國(guó)城市 “低?！敝贫鹊耐饬珳?zhǔn)度分析

五、政策建議

（一）瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度方面

1.提高貧困群體被瞄準(zhǔn)率。

制定切實(shí)保障貧困群體需求的 “低?！本€是提高貧困群體被瞄準(zhǔn)率的切實(shí)有效的方法。要提高靶向精準(zhǔn)度，還要降低貧困群體未被瞄準(zhǔn)率和非貧困群體被瞄準(zhǔn)率，也即漏保率和錯(cuò)保率。漏保的主要原因是沒有建立科學(xué)有效的發(fā)現(xiàn)機(jī)制。錯(cuò)保則是由于制度的不透明，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中存在 “優(yōu)親厚友、假公濟(jì)私”的行為。只有克服這兩個(gè)方面的漏洞，才能切實(shí)提高靶向精準(zhǔn)度。

2.建立 “家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”機(jī)制。

要解決 “低?！敝贫鹊?“高含金量”問題和“保障不足”問題，本文建議建立 “家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”機(jī)制?！凹彝ミ\(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”是以一個(gè)家庭為考察單位，考察該家庭在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中正常運(yùn)行所需要的各個(gè)方面的支出總和。由于每個(gè)家庭的人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)各不相同，“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”為其制定 “量身定制”的運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)。首先，根據(jù)家庭的人口計(jì)算剛性食品支出。其次，考慮家庭所有人口的剛性教育支出和醫(yī)療支出，考慮居民的剛性衣服、住房、日常用品支出、老年人或殘疾人的照護(hù)支出以及和工作相關(guān)的支出等。以“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”來設(shè)計(jì)救助線，不同類型的家庭有不同的剛性支出結(jié)構(gòu)，故有不同的貧困標(biāo)準(zhǔn)。例如：兩個(gè)孩子的家庭的貧困線和救助標(biāo)準(zhǔn)比一個(gè)孩子的家庭的貧困線和救助標(biāo)準(zhǔn)高；有需要照護(hù)的老人或殘疾人的家庭的貧困線和救助標(biāo)準(zhǔn)比全家健康且處于非老年?duì)顟B(tài)的家庭的標(biāo)準(zhǔn)高。再次，統(tǒng)計(jì)家庭的所有收入。家庭收入與 “家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”的差額則是需要救助的部分。“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”的引入有利于將不同收入層次的家庭，尤其是低收入家庭，納入到救助體系中來，提高社會(huì)救助和扶貧的精準(zhǔn)度。

3.建立修正的多維貧困指數(shù)。

結(jié)合中國(guó)的實(shí)際國(guó)情，筆者認(rèn)為可以建立修正的多維貧困指數(shù)，包括健康、教育、生活標(biāo)準(zhǔn)、就業(yè)等4個(gè)維度和13個(gè)指標(biāo)。健康維度中包含家庭中兒童的營(yíng)養(yǎng)狀況、家庭成員的醫(yī)療狀況、身體健康程度；教育維度中包括家庭成員受教育年限、兒童入學(xué)率等指標(biāo)。生活標(biāo)準(zhǔn)則包括衣服、食品、住房、交通通信等指標(biāo)；就業(yè)指標(biāo)主要包括就業(yè)能力、接受培訓(xùn)和就業(yè)推薦、就業(yè)津貼等指標(biāo)。運(yùn)用層次分析法和專家打分法建立多維貧困指標(biāo)體系，針對(duì)多維貧困指標(biāo)體系進(jìn)行精準(zhǔn)的救助，一一擊破家庭存在的貧困問題。

（二）政策精準(zhǔn)度方面

政策制定后，要通過一定的渠道，將救助傳遞到弱勢(shì)群體手中，以取得預(yù)期的效果。要傳遞精準(zhǔn)，必須建立科學(xué)的管理體制和傳遞機(jī)制。首先，進(jìn)一步完善社會(huì)救助工作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。進(jìn)一步加強(qiáng)民政、公安、計(jì)生、人社、教育、住房和殘聯(lián)等各個(gè)部門協(xié)作，建立信息比對(duì)制度，加強(qiáng)信息共享和溝通協(xié)作。其次，建立 “一窗式受理系統(tǒng)”，各部門協(xié)調(diào)處理。進(jìn)一步發(fā)揮社區(qū)事務(wù)受理中心功能，完善申請(qǐng)受理機(jī)制，整合各項(xiàng)救助業(yè)務(wù)的申請(qǐng)、受理流程，壓縮工作環(huán)節(jié)，增進(jìn)不同項(xiàng)目部門間的合作溝通，以減少申請(qǐng)者的時(shí)間成本。再次，合理調(diào)整管理職能?；拘纬擅裾⒇?cái)政、衛(wèi)生、教育等多部門在內(nèi)的社會(huì)救助體系，需要建立以民政部門全部負(fù)責(zé)或以民政部門為牽頭的管理統(tǒng)籌機(jī)制。最后，醫(yī)療救助的事后結(jié)算改為事中結(jié)算。在醫(yī)療救助制度中，一些領(lǐng)域還是事后結(jié)算制度。例如：醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)補(bǔ)助制度中存在先繳費(fèi)，民政再在年終統(tǒng)一發(fā)放補(bǔ)貼的制度；門急診制度中存在低收入群體先結(jié)賬，以后結(jié)算報(bào)銷的問題。有必要建立健全數(shù)據(jù)信息，改為全部由醫(yī)保統(tǒng)一辦理參保手續(xù)，并由民政與醫(yī)保結(jié)算；可根據(jù)信息共享制度聯(lián)網(wǎng)，在城鄉(xiāng)低收入人員看病時(shí)即時(shí)聯(lián)網(wǎng)支付。

（三）效果精準(zhǔn)度方面

要提高城市 “低?！睒?biāo)準(zhǔn)的效果精準(zhǔn)度，一是要建立科學(xué)的 “低保”標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)機(jī)制，將 “低保”標(biāo)準(zhǔn)的提高與我國(guó)城市人均收入增長(zhǎng)率、人均支出增長(zhǎng)率、GDP增長(zhǎng)率等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)掛鉤；二是以 “低保”標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)為基礎(chǔ)，縮小低收入群體收入與高收入群體收入之間的差距，推動(dòng)收入分配差距的縮小；三是加大 “低?！睒?biāo)準(zhǔn)對(duì)家庭食品等生活支出的保障力度。

（四）外力精準(zhǔn)度方面

首先，政府要引導(dǎo)民眾消除 “恩賜”的思想，認(rèn)識(shí)到獲得救助是公民的 “基本人權(quán)”，從社會(huì)大環(huán)境消除對(duì)弱勢(shì)群體的 “社會(huì)排斥”，讓弱勢(shì)群體更好地融入到社會(huì)中來。其次，要完善各項(xiàng)制度，逐步消除制度性貧困。制度性貧困包括宏觀經(jīng)濟(jì)制度，社會(huì)階層制度、社會(huì)保障制度引發(fā)的貧困。一是要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)力度，大力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，確保宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)維持一定的速度，避免經(jīng)濟(jì)危機(jī)的發(fā)生；二是要消除隱含不平等的社會(huì)階層制度，確保社會(huì)各階層起點(diǎn)公平；三是完善面向弱勢(shì)群體的社會(huì)保障制度，健全各項(xiàng)普惠性的社會(huì)福利制度。再次，建立社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)政策統(tǒng)籌機(jī)制，利用救助制度為不具備勞動(dòng)能力的貧困群體繳納各項(xiàng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以社會(huì)保險(xiǎn)制度來為他們提供長(zhǎng)期性的保障。然后，建設(shè)良好的政治制度和法律制度，完善各項(xiàng)規(guī)章制度和法律法規(guī)，確保弱勢(shì)群體能利用法律武器維護(hù)自身權(quán)益。最后，完善信息制度，搭建社會(huì)救助信息平臺(tái)，完善社會(huì)救助供需信息發(fā)布機(jī)制。一是社會(huì)救助職能部門要建立動(dòng)態(tài)檔案，建立包括救助對(duì)象人口特征、致貧原因、救助需求等信息在內(nèi)的更為詳細(xì)的動(dòng)態(tài)檔案，同時(shí)建立各類未獲審批的貧困群體信息庫(kù)；社會(huì)救助職能部門在受理和審批救助對(duì)象時(shí)，應(yīng)同步做好救助需求信息的真實(shí)性審查和信息更新工作。二是建立社會(huì)救助信息需求受理和提供制度。在實(shí)踐中，社會(huì)組織面臨的一大困惑是無法找到合適的需要救助的對(duì)象，對(duì)社會(huì)救助需求者缺乏發(fā)現(xiàn)機(jī)制，對(duì)社會(huì)救助需求者的需求不夠了解。許多社會(huì)組織表示，由于不了解居民實(shí)際需求，投入大量的精力進(jìn)行調(diào)研，還無法取得居民的信任。政府可以利用村委會(huì)（居委會(huì)）與居民聯(lián)系緊密、了解救助對(duì)象情況的有利條件，建立社會(huì)救助對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)，便于社會(huì)組織選擇受助人群和準(zhǔn)備需要提供的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)救助。同時(shí)，組建社會(huì)組織數(shù)據(jù)庫(kù)，供受助對(duì)象進(jìn)行比較和選擇。三是建立社會(huì)救助供需信息定期發(fā)布制度。由于社會(huì)救助信息具有時(shí)效性，建議建立社會(huì)救助供需信息定期發(fā)布制度，各相關(guān)部門在得到民政部門許可的情況下，允許共享信息，避免重復(fù)救助和救助空白。

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