章大李

社會救助是托底線、救急難、保民生的基礎性制度安排。從20世紀90年代以來，經(jīng)過多年不懈努力，我國逐漸形成以城鄉(xiāng)最低生活保障制度、特困人員供養(yǎng)制度為基礎，與災害救助、醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、就業(yè)制度相配套，以臨時救助為補充，與慈善事業(yè)相銜接的新型社會救助體系，在很大程度上保障了困難群眾的基本需求，但也面臨著救助制度的碎片化、救助經(jīng)辦的分散化、救助管理的粗放化和救助服務的差異化等突出問題，社會救助的效率和效益沒有得到充分發(fā)揮。從2014年5月1日起，國務院頒布的《社會救助暫行辦法》正式實施?！渡鐣戎鷷盒修k法》規(guī)定，“民政部門統(tǒng)籌全國社會救助體系建設”，“建立健全政府領導、民政部門牽頭、有關部門配合、社會力量參與的社會救助工作協(xié)調(diào)機制”，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應當建立統(tǒng)一受理社會救助申請的窗口，及時受理、轉(zhuǎn)辦申請事項”等重要內(nèi)容。這些新舉措一方面賦予了民政部門新的工作職能，為推進社會救助體系建設，發(fā)揮社會救助的整體功能和綜合效應提供了法規(guī)依據(jù)。另一方面，更將新時期社會救助工作的重點聚焦到基層社會救助管理與服務上，對社會救助“一門受理”平臺建設提出了新的要求。對此，如何拓展社會救助“一門受理”的內(nèi)涵價值，創(chuàng)新基層社會救助管理模式，提升基層社會救助的工作能力，以及最大程度地整合現(xiàn)有的救助資源，成為當前和下一階段我國民政工作必須面對和解決的重大現(xiàn)實問題。

一、江蘇省社會救助“一門受理”的各地實踐

江蘇省在2014年5月1日《社會救助暫行辦法》實施之前即完成了全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“一門受理”窗口的設置，并在實踐的過程中形成了各具特色的“一門受理，協(xié)同辦理”的基層社會救助服務管理模式，為“一門受理”的推進與優(yōu)化積累了先進的實踐經(jīng)驗。

（一） 南京市鼓樓區(qū)“一門受理”平臺建設實踐

南京市鼓樓區(qū)地處蘇南地區(qū)，位于江蘇省省會南京市主城西北部，轄13個街道、118個社區(qū)。早在2007年，鼓樓區(qū)江東街道已建成體系完備、特點鮮明、管理規(guī)范的社會救助服務中心，基本形成“一站式受理”、“一體化推行”、“一口子上下”的基層社會救助管理模式。2014年5月1日《社會救助暫行辦法》施行以來，南京市鼓樓區(qū)在建立和完善街道社會救助服務中心的基礎上，探索出了一條具有鼓樓特色的“一門受理、協(xié)同辦理”基層社會救助工作新路徑。

1.在強化組織領導，打造綜合平臺

鼓樓區(qū)在區(qū)和街道層面建立了社會救助工作聯(lián)席會議制度，形成了由分管區(qū)領導負總責、區(qū)民政局牽頭、衛(wèi)生等27個相關部門配合、慈善等16個社會組織參與的社會救助工作格局，完善了每月一次的政策溝通、辦理協(xié)商、問題研究、情況通報等多項統(tǒng)籌工作制度，綜合指導督促街道開展“一門受理、協(xié)同辦理”工作。全區(qū)在13個街道統(tǒng)一建立了綜合型的社會救助服務中心。所有救助項目通過街道社會救助服務中心受理，所有政府職能部門及社會慈善救助款物統(tǒng)一由街道社會救助服務中心發(fā)放，各類救助信息在街道中心共享，基本形成了“一站式受理”的管理模式。在崗位建設上，街道社會救助服務中心主任統(tǒng)一由街道分管副主任擔任，民政助理（科長）擔任中心副主任，具體負責統(tǒng)籌管理工作。中心工作人員由街道統(tǒng)一招聘、統(tǒng)一考核、統(tǒng)一使用，參照社會工作師待遇，納入社會救助專職協(xié)理員序列進行管理。

2.強化救助管理，規(guī)范運行機制

進行除了加強“一門受理”平臺建設以外，鼓樓區(qū)還規(guī)范化建設，規(guī)范了社會救助管理的各項工作。在管理模式上，建立了區(qū)聯(lián)席會議制度和民政管理指導、街道一門受理、社區(qū)協(xié)助辦理的三級管理制度，并通過“一門受理”平臺將相關部門與社區(qū)群眾相連接；另外采取了收納整合方式，將原來分散在教育、住建、衛(wèi)生等十幾部門的“碎片化”救助，整合于街道社會救助服務中心集中管理。并通過信息化的方式，將各類救助項目的救助申請統(tǒng)一納入街道社會救助受理信息系統(tǒng)，從技術層面規(guī)范了各項工作的有效運行。社會救助服務中心不但對窗口輪值負責人、相關職能部門經(jīng)辦專人，還對救助項目的實施進行了制度化管理。針對人員少、工作量大等情況，鼓樓區(qū)加大業(yè)務培訓力度，對街道社會救助服務中心人員和社區(qū)協(xié)理員采取了“全科醫(yī)生”的培養(yǎng)模式。

3.拓展救助功能，提升整體效益

鼓樓區(qū)還通過拓展救助功能，拓寬監(jiān)督渠道，建立了困難群眾精神關愛網(wǎng)絡、救急難信息網(wǎng)絡、社會救助資訊網(wǎng)絡等，實現(xiàn)了街道“一門受理”窗口功能的向外延伸。

（二）南京市棲霞區(qū)堯化街道“一門受理”平臺建設實踐

2012年底，南京市已實現(xiàn)所有街鎮(zhèn)社會救助服務中心全部掛牌，實現(xiàn)了“前臺一門受理、后臺統(tǒng)一辦理”。隨著《社會救助暫行辦法》的出臺，南京市在總結(jié)經(jīng)驗的基礎上，結(jié)合棲霞區(qū)實施街道政務服務中心建設的契機，在堯化街道開展了新一輪基層救助受理模式的改革試點。

1.通過街道政務中心升級“一門受理”平臺

2013年8月，堯化街道整體規(guī)劃建成以社會救助為主要內(nèi)容的政務服務中心，根據(jù)業(yè)務量需求開放了5個全科服務窗口。街道政務中心按前臺導辦、領號引辦、柜臺通辦的銀行服務模式，提供民政、勞動、計生、衛(wèi)生等8個部門的98項政務服務及公共管理事項，并將其審核流程標準化、條目式化的，變行政審批為事項審核，審批項目、審批人員、審批權限、審批公章“四進駐”，涉及到社會救助的所有部門的業(yè)務，均實現(xiàn)在窗口“一站式”辦理。

2.通過培養(yǎng)全科社工提高基層工作能力

堯化街道對原先民政、人社、衛(wèi)生、計生等幾條線的社工進行整合，在原有科室和社區(qū)100名工作人員中擇優(yōu)選拔，并采取赴外地現(xiàn)場學習、救助政策理論知識進行培訓等方式，最終選拔出了11名全能型政務服務人員（全科社工），確保每一個人都能辦理所有事項。目前11名人員均取得社會工作師或相關資質(zhì)證書。在基層街道層面打破了部門障礙和業(yè)務壁壘，提高了救助服務的效率。

3.通過拓展服務聯(lián)動提升救助服務成效

一是街道政務服務中心除辦理政務業(yè)務之外，還接受群眾訴求及臨時求助，依托街道政務服務系統(tǒng)與各區(qū)信息指揮中心聯(lián)網(wǎng)派單，并進行跟蹤、反饋，力求消除救助工作的盲點。二是通過街道政務服務中心與社區(qū)網(wǎng)格系統(tǒng)的并網(wǎng)，借助“數(shù)字化”居民信息庫，查詢辦事居民基本情況。同時，網(wǎng)格信息的動態(tài)化采集也為“救急難”工作提供了信息支撐。三是在社區(qū)建立全科政務代理點和咨詢點，明確了“街道受理、社區(qū)協(xié)同”的工作制度，實現(xiàn)了“政社”有效互動。

4.通過改變服務辦結(jié)方式提供人性化的服務

街道政務服務中心所提供的98項政務服務中，有即辦件60項，即在街道審批權限范圍的，承諾居民半小時內(nèi)辦結(jié)；有代辦件38件，即在街道辦理權限之外的事項，受理之后由中心人員代替居民到相關的上級部門進行材料審批。此外，中心還提供陪同辦理和上門辦理服務，主要針對特殊人群，由居民提出申請，中心核實后安排工作人員全程陪同或上門辦理。這些便民利民服務舉措獲得了困難群眾的一致好評。

（三） 蘇州市社會救助“一門受理”平臺建設實踐

蘇州市地處江蘇省南部，現(xiàn)轄6個區(qū)、4個縣級市，55個鎮(zhèn)、40個街道。自2014年5月《社會救助暫行辦法》出臺之后，蘇州市率先提出“一表登記、一門受理、協(xié)同辦理”的工作方法，率先出臺基層社會救助窗口服務規(guī)程，率先提出窗口設置“去行政化”，從民政辦剝離，歸并到“一站式”政務大廳。在“一門受理”平臺建設上基本實現(xiàn)了“統(tǒng)一設罝、一表登記、協(xié)同辦理”的工作模式。

1.加強“一門受理”的制度建設

2012年9月，蘇州市民政局在深入調(diào)研的基礎上，由市民政局牽頭，協(xié)調(diào)市級各社會救助管理部門，經(jīng)多方調(diào)研和反復論證，以市政府名義印發(fā)《蘇州市基層社會救助服務窗口工作規(guī)程》，從三方面規(guī)范“一門式”窗口建設：一是明確窗口設置實行“五統(tǒng)一”：即統(tǒng)一人員配備、標識設置、便民資料、崗位職責及備案登記；二是創(chuàng)新窗口服務“一表登記”，窗口予以先行代理，防止推諉扯皮；三是厘清轉(zhuǎn)辦流程，實行“一次性告知”制度，做到“轉(zhuǎn)辦”不“轉(zhuǎn)嫁”。

2.規(guī)范“一門受理”平臺運行

蘇州市對“一門受理”平臺的主要環(huán)節(jié)進行了規(guī)范，形成了“一表登記、一門受理、協(xié)同辦理”的工作方法。“一門受理”要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立統(tǒng)一的社會救助服務窗口，受理、轉(zhuǎn)辦救助申請事項；社區(qū)（村）做好社會救助申請代受理，以及配合做好入戶調(diào)查、民主評議等工作?！耙槐淼怯洝笔轻槍ι暾埲穗y以確定所需救助辦理機構(gòu)時，窗口采用“一表登記”，先行代為受理，再商定具體辦理機構(gòu)，通過人工或信息交換平臺轉(zhuǎn)相關部門辦理?！皡f(xié)同辦理”要求凡涉及兩個（含）以上救助管理部門共同辦理的求助事項，由最終審批部門牽頭，相關部門協(xié)同辦理。

3.結(jié)合實際推進“一門受理”平臺的分塊實施

蘇州市根據(jù)各區(qū)（市）場地緊張、編制難以突破的實際情況，通過采取系統(tǒng)內(nèi)調(diào)劑、購買服務等多種方式推進窗口建設。對于部分沒有“一站式”政務大廳的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），采取了“一門式”窗口與“社會管理中心”或社會保障、住房保障等公共服務大廳納入合并的方式，解決了窗口辦公場地問題，強化了綜合服務能力。

4.強化“一門受理”平臺建設與運行的監(jiān)督檢查

蘇州市民政局開展了多次檢查督查，推動“一門受理”平臺建設工作深入開展。2014年下半年，市民政局結(jié)合社會救助專項治理和“救急難”試點，對全市10個板塊隨機抽取20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進行“一門式”窗口設置“回頭看”檢查行動，確保了辦公場地、人員配備、操作流程、崗位責任與便民服務的“五到位”。2015年市民政局采取“三不兩直、現(xiàn)場錄像”，即不打招呼、不要陪同、不作匯報和直接到基層、直接到窗口的方式進行督查，并將督查實錄短片在社會救助市級部門聯(lián)席會議和全市社會救助工作會議上播放，表揚了“示范窗口”，曝光了“問題窗口”，以此推動了工作落實。

（四）揚州市社會救助“一門受理”平臺建設實踐

揚州市地處江蘇省中部，現(xiàn)轄3個區(qū)、1個縣、2個縣級市，62個鎮(zhèn)、5個鄉(xiāng)、15個街道。揚州市在貫徹《社會救助暫行辦法》、《江蘇省社會救助辦法》過程中，通過創(chuàng)新工作機制，強化政策銜接，規(guī)范操作流程，逐漸探索出社會救助“一門受理、協(xié)同辦理”的新模式。

1.完善體制機制，強化社會救助各部門協(xié)作配合

2014年揚州市出臺了《市政府辦公室關于建立揚州市社會救助市級部門聯(lián)席會議制度的通知》，建立了市、縣兩級社會救助部門聯(lián)席會議制度，明確了各個職能部門的工作職責和聯(lián)絡員，下發(fā)了《關于印發(fā)〈關于做好城鄉(xiāng)居民社會救助“一門受理”工作的指導意見＞的通知》，統(tǒng)一設計了社會救助申請受理、轉(zhuǎn)辦流程及表格，各縣（市、區(qū)）也出臺了相應的制度文件，在全市層面初步建立起了社會救助“一門受理、協(xié)同辦理”的工作機制。

2.因地制宜，搭建“一門受理、協(xié)同辦理”平臺

揚州市依托當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）便民服務中心的載體平臺，統(tǒng)一設置了社會救助受理窗口，完成了所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的全覆蓋，從而實現(xiàn)了相關業(yè)務部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各類困難群眾社會救助申請的統(tǒng)一受理。明確了部門職責，以及受理、審核轉(zhuǎn)辦流程和辦理時限，為救助訴求不知向誰申請的困難群眾順暢了求助渠道。同時，揚州市各地均結(jié)合當?shù)貙嶋H，出臺適合本地區(qū)的“一門受理、協(xié)同辦理”工作實施細則（辦法），進一步明確了工作程序和職責，規(guī)范了更加社會救助窗口的運行。

3.加強宣傳，豐富社會救助工作效果

揚州市開通了全市統(tǒng)一的急難家庭救助熱線“87995995”，并通過新聞媒體、政府網(wǎng)站、社會救助窗口和營運出租車等媒介廣泛宣傳“一門受理、協(xié)同辦理”的工作意義和程序。同時，儀征市、寶應縣、邗江區(qū)等地還分別制發(fā)了市、縣（市、區(qū)）層面對困難對象“早發(fā)現(xiàn)、早介入、早救助”的工作實施辦法或細則，部署開展了困難群眾的摸底調(diào)查和基礎數(shù)據(jù)庫冊的建設工作，初步形成了困難對象主動發(fā)現(xiàn)、及時響應和綜合救助的工作機制。

（五）鹽城市阜寧縣社會救助“一門受理”平臺建設的實踐

阜寧縣地處蘇北地區(qū)的鹽城市中北部，縣轄12個鎮(zhèn)、4個街道和“兩區(qū)一園一湖一港”①“兩區(qū)一園一湖一港”是指，省級阜寧經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、縣現(xiàn)代服務業(yè)園區(qū)、澳洋工業(yè)園、金沙湖旅游度假區(qū)。。2014年，鹽城市為加強“一門受理”平臺建設，選擇在阜寧縣開展托底救助工作機制和服務方式的改革試點。

1.阜寧縣通過建立和完善托底救助的體制機制，保障了社會救助各項工作的順利實施

在體制構(gòu)建上，樹立“大救助”工作格局，成立由縣長任組長的社會托底救助工作領導小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門資源，將生活救助、醫(yī)療救助、就業(yè)救助、教育救助、住房救助、法律援助、臨時救助及受災人員救助等8個類型68項救助政策，整合成為一套完整的托底救助制度。在機制運行上，建立了托底救助“五個一”的運行機制，即通過搭建一個平臺、編制一張網(wǎng)絡、出臺一個政策、制定一套流程、設立一套班子，創(chuàng)新了托底救助工作機制。在制度建設上，阜寧縣在試點探索基礎上制定出臺了社會救助窗口工作規(guī)程，保障“一門受理、一表登記、協(xié)同辦理”機制有效運行。

2.阜寧縣根據(jù)試點計劃，將“一門受理”平臺建設作為構(gòu)建托底救助制度的突破口

阜寧縣建立了1個縣級社會托底救助中心，在13個縣直部門和18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)設立社會托底救助分中心，在341個村居設立社會托底救助工作站的三級社會托底救助服務網(wǎng)絡。困難群眾向身邊的工作站提出救助申請并受理成功后，按照“部門核定、財政審核、銀行代發(fā)”的方式，實行救助資金社會化發(fā)放。另外，阜寧縣還通過在每個村（社區(qū)）建立“民生臺賬”，將托底救助服務的觸角延伸到村（社區(qū)）。為方便救助群眾，開通了“12345”政府社會托底救助服務專線，并采用了“一表辦理”等措施。由此完善社會救助對象主動發(fā)現(xiàn)機制和托底救助保障體系逐步完成。

3.阜寧縣托底救助保障體系

在資金保障上，阜寧縣一方面加大財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，將社會托底救助工作所需經(jīng)費足額列入財政預算，并設立社會托底救助專項資金，縣財政、慈善總會、福彩公益金每年安排一定數(shù)量的資金作為社會托底救助專項資金，確保各項社會托底救助政策的落實。另一方面著力拓寬社會救助資源，鼓勵單位和個人等社會力量通過捐贈、設立幫扶項目、創(chuàng)辦服務機構(gòu)、提供志愿服務等方式參與社會托底救助。

二、江蘇省社會救助“一門受理”平臺建設的創(chuàng)新

（一）強化了社會救助“一門受理”的制度保障

江蘇省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了省民政廳、省編辦、省財政廳、省人力資源社會保障廳《關于加強基層民政機構(gòu)建設的若干意見》，并根據(jù)國務院《社會救助暫行辦法》，迅速于2014年12月以省政府令形式出臺了《江蘇省社會救助辦法》，從省級層面對社會救助工作的目標、范圍、原則、內(nèi)容，社會救助管理部門的工作方式，以及“一門受理、協(xié)同辦理”社會救助窗口的建設等方面提出了要求。各地遵循由民政部門牽頭、有關部門配合、社會力量參與的社會救助集成化管理的理念，按照“一門受理、協(xié)同辦理”的工作思路，根據(jù)自身實際相繼制定和出臺了相關指導性和規(guī)范化制度，如蘇州市、鎮(zhèn)江市、鹽城市等出臺了《社會救助服務窗口工作規(guī)程》；揚州市制定了《關于做好城鄉(xiāng)居民社會救助“一門受理”工作的指導意見》；南京市出臺了《關于加強和改進社會救助工作的意見》等，為規(guī)范“一門受理”窗口建設，厘清各類社會救助辦理流程，創(chuàng)新基層社會救助服務提供了制度性保障。

（二） 創(chuàng)新了社會救助“一門受理”工作機制

江蘇省針對傳統(tǒng)社會救助工作存在的困難群眾求助受理部門多、配合差、辦理慢等問題，整合分散受理窗口，推動建立綜合性社會救助服務中心，設置社會救助“一門受理”窗口；針對工作人員少、任務重等實際情況，推動建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人員輪值制度，將工作人員集中到一門受理窗口統(tǒng)籌使用；針對救助業(yè)務條線多、專業(yè)性強、融合度低等情況，推動建立統(tǒng)一招聘、學習培訓、定期輪崗制度，按照培養(yǎng)“全科醫(yī)生”的要求，打造“一專多能”的工作隊伍；針對困難群眾政策知曉度低、受理周期長、救助資源分散等情況，通過購買服務實行“政社互動”、“三社聯(lián)動”，建立入戶到人的救助網(wǎng)絡和登記備案制度。在此基礎上總結(jié)出“救助有門、門里有人、人人全能、能解急難”的基層社會救助工作新思路，逐步形成“一門受理、一表登記、一體推行、一口上下”的管理服務工作模式，有效整合了基層分散的救助資源，形成了各項救助制度的合力，提升了基層救助能力。

（三） 推動了社會救助管理部門間的有效協(xié)作

為克服平臺建設中遇到部門間的協(xié)作困難、區(qū)域管理模式差異大等問題，江蘇省在實踐中采取“自上而下推動、部門共建共贏”舉措，通過建立聯(lián)席會議機制，與人社、住建、衛(wèi)生、教育、財政等部門加強配合，聯(lián)合調(diào)研，聯(lián)合督查，共同推進“一門受理”平臺建設。指導有條件的地區(qū)加快信息化建設，實現(xiàn)部門間信息共享，用技術手段打破壁壘，確?！耙婚T受理”機制落到實處。

（四） 加強了基層工作人員的能力建設

為了優(yōu)化基層社會救助管理隊伍，避免簡單的人員擴充，在基層服務隊伍選拔上，江蘇省汲取南京市堯化街道實踐經(jīng)驗，圍繞“一門受理”平臺建設，提出了以打造專業(yè)化、職業(yè)化基層“全科社工”人才隊伍的建設思路。推廣統(tǒng)一招聘人員、統(tǒng)一業(yè)務培訓、統(tǒng)一競爭上崗、提高薪酬待遇的辦法，從基層經(jīng)辦人員中選拔“全科社工”，從事包括社會救助、養(yǎng)老服務、就業(yè)服務等在內(nèi)的一系列“一門受理”范圍內(nèi)的業(yè)務辦理，實現(xiàn)了辦事效率和服務水平明顯提高。在人員業(yè)務培訓上，結(jié)合《社會救助暫行辦法》政策的實施，江蘇省各地加大了學習培訓力度，組織民政系統(tǒng)救助管理人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦理人員和社區(qū)相關服務人員開展了形式多樣的業(yè)務學習培訓，為“一門受理”工作落在實處提供了有效保證。

三、江蘇省社會救助“一門受理”建設存在的問題

（一）基層人員工作能力與“一門受理”業(yè)務要求還不匹配

按照“一門受理”平臺建設的工作要求，社會救助窗口人員在受理救助的過程中，須要通曉民政救助業(yè)務，以及其他住房、醫(yī)療、就業(yè)、教育、司法等救助政策，不但加大了基層社會救助的工作量，更對業(yè)務辦理人員的能力與素質(zhì)提出了更高的要求。與之相矛盾的情況是，目前基層民政工作人員數(shù)量與工作需求相比還較為缺乏，與自身所要承擔的事務和群眾的需求還不相適應。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）民政工作人員普遍年齡偏大，學歷偏低，素質(zhì)參差不齊，無法適應新形勢下社會救助工作信息化建設的實際需要，加大了信息系統(tǒng)建設工作向基層延伸的難度。

（二）社會救助管理部門間協(xié)作不夠緊密

雖然《社會救助暫行辦法》和《江蘇省社會救助辦法》都對民政部門統(tǒng)籌社會救助體系建設提出了明確要求，各地也通過建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會救助服務中心，將社會救助管理部門所管理的各項相關業(yè)務納入到一個平臺之下統(tǒng)籌管理和集成辦公。但是，具體到辦理環(huán)節(jié)，一些地方救助工作協(xié)調(diào)配合程度和救助工作的實際成效并不高，救助碎片化、資源整合難的現(xiàn)象依然存在，“一門受理”還沒有完全實現(xiàn)“一門一人”集成受理。少數(shù)地區(qū)個別部門仍存在業(yè)務推諉現(xiàn)象，部門之間救助信息缺少共享。由于雖然出臺了救助政策但疏于溝通，因此民政部門難以充分發(fā)揮統(tǒng)籌牽頭作用。真正實現(xiàn)“一門受理、一表登記，一體推行，一口上下”的局面，還有做出很大努力。

（三） 社會救助“一門受理”平臺建設不夠標準化

江蘇省在推行“一門受理”平臺建設的過程中，雖然已經(jīng)探索出蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)各具特色的地方式實踐模式，部分地區(qū)也從制度層面對“一門受理”的管理和申請辦理流程進行了規(guī)范，但是還沒有從省級層面出臺適用全省的標準化的規(guī)范與制度。地區(qū)間在“一門受理”的平臺建設、設施配套、人員配置和服務模式等方面出現(xiàn)較大差異，缺乏統(tǒng)一性、規(guī)范性。甚至仍有少數(shù)地區(qū)只是簡單地將一門式窗口納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面綜治條線的“社會管理中心”或社會保障、住房保障等公共服務大廳，崗位設施與人員素質(zhì)還沒有真正達到“一門受理”的要求，從而影響了基層社會救助工作的辦事效率和服務水平的提高。

（四）基層救助業(yè)務辦理的信息化程度還不高

基層民政部門在辦理社會救助業(yè)務時，還沒有完全實現(xiàn)信息化操作。受資金短缺的影響，一些地區(qū)社會救助工作的基本必備條件尚未能滿足。大量的家庭收入核實、數(shù)據(jù)統(tǒng)計與傳送、基礎檔案材料的制作和管理等，仍要靠手工來完成，時效性和準確性大打折扣。同時，社會救助各管理部門基于自身業(yè)務建立的信息管理系統(tǒng)之間并沒有實現(xiàn)信息對接與信息共享。這種由信息化不足而帶來的問題，即不利于破除部門壁壘，又不利于對求助人員進行基本信息的核實，影響了辦事的效率性和救助的精準性。

四、社會救助“一門受理”平臺建設的發(fā)展路徑

（一）強化政策制度建設，明確社會救助管理的職責定位

在政策制度層面，國務院《社會救助暫行辦法》對八項社會救助制度以及各個社會救助管理部門的職責范圍進行了劃定，為我國社會救助事業(yè)的發(fā)展提供了良好的制度基礎。當前和下一階段，首先要繼續(xù)加強《社會救助暫行辦法》的貫徹和執(zhí)行力度，進一步強化民政部門在社會救助體系建設中的統(tǒng)籌作用，進一步在思想和行動上強化、坐實民政部門在社會救助協(xié)調(diào)工作中的牽頭作用。其次，各社會救助管理部門在制定和完善相應的社會救助政策時，要充分考慮各項社會救助政策之間的銜接性和整合性，不斷加強民政部門與人社、住建、教育、財政等部門的交流和配合力度，提高部門間協(xié)作水平，避免各項政策之間出現(xiàn)重復救助與相互矛盾的情況。第三，在職責劃定上，要細化部門分工，明確“一門受理”平臺建設的各責任主體。要進一步拓展民政部門的功能定位，將“一門受理”平臺的建設、管理和服務標準的制定納入到民政部門職責范圍中。形成由民政部門制定“一門受理”的平臺的建設、管理和服務標準，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)一建設與管理，各社會救助管理部門協(xié)同辦理各項社會救助業(yè)務的新型“一門受理”建設與運行框架。

（二）升級“一門受理”平臺，推廣“全科政務”理念

目前，雖然江蘇已在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面建立起“一門受理”平臺，基本實現(xiàn)了社會救助的一站式辦理，但是現(xiàn)有的平臺建設其實質(zhì)還是一種“外合內(nèi)散”的組織架構(gòu)（如圖1），還未從根本上打破部門壁壘，在很大程度上造成了人力資源粗放化使用，降低了服務效率和群眾滿意度的提升。為了更好地克服這些發(fā)展困境，以南京市棲霞區(qū)堯化街道為模板，革新“一門受理”服務管理模式的，植入“全科政務”理念，升級鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“一門受理”平臺?！叭普铡笔侵?，在“一門受理”辦事大廳內(nèi)，開設不分辦事類別的服務窗口，針對各類行政服務事項，通過前臺受理、后臺審核與協(xié)作，實現(xiàn)同一窗口一站式辦理和跨部門無縫對接的政務服務模式。具體而言，要將現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“一門受理”平臺升級為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政務服務大廳，并將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）所轄的政務服務進行重新分類。通過建立平行的“全科政務窗口”，實現(xiàn)所有民生保障服務都能在一個窗口集成化辦結(jié)（圖2）。

（三）加強標準化建設，規(guī)范“一門受理”管理與服務

圖1：江蘇省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）服務中心架構(gòu)

標準化在于建立最優(yōu)秩序，而秩序的維護和建立就是人們的社會實踐經(jīng)驗不斷規(guī)范化的過程。在總結(jié)地方經(jīng)驗的基礎上，要盡快制訂與出臺省級層面的《一門受理平臺建設指導意見》，為“一門受理”平臺的標準化建設提供政策依據(jù)與制度保障。認真推廣與實施《街道全科政務服務規(guī)范》和《網(wǎng)格化社會服務管理規(guī)范》江蘇省地方標準。逐步統(tǒng)一街道全科政務在平臺建設、服務條件、人員配置、服務事項、服務模式、服務流程、服務要求以及服務質(zhì)量監(jiān)督與評價等方面的建設標準。同時，要對已建立的“一門受理”平臺的標準體系進行大力宣傳落實，使每個工作人員掌握相關標準，具備一定的標準化知識，嚴格按標準化流程工作，讓服務標準化深入人心，滲透到工作的每一個環(huán)節(jié)。此外，要建立標準化實施的監(jiān)督檢查制度，對“一門受理”平臺的建設和運行實施持續(xù)性的檢查與修正，進一步提高標準體系的充分性和有效性。

（四）設立“全科社工”崗位，加強基層人員的能力建設

圖2：江蘇省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政務服務大廳架構(gòu)

基層社會救助工作水平的高低最終體現(xiàn)在人的能力建設之上。面對社會救助基層管理和辦事人員短缺、素質(zhì)較低的人員配備現(xiàn)狀，以及為避免簡單的人員擴充，應借鑒“全科醫(yī)生”的理念，推廣“全科社工”的人員配備（如圖3），實現(xiàn)基層政務服務人員的“全科化”，從而提高基層人員素質(zhì)，優(yōu)化服務管理隊伍。具體而言，“全科社工”是指，具有社工師資格的，了解各種政務服務事項業(yè)務辦理渠道與程序的，以及掌握社會工作、社區(qū)管理等方面相關知識的，能夠辦理全科政務服務窗口所有事項的基層管理與辦事人員。其崗位設置可分為前臺服務崗、后臺服務崗、導辦員崗、值班主任崗。對于全科社工的工作范圍與流程，主要通過對申請者進行資格審核之后，在“一門受理”平臺基礎上的服務分流轉(zhuǎn)介機制，或向上對社會救助管理各部門進行業(yè)務上報，為申請者申報所需救助政策；或根據(jù)低保對象的不同需求，將其轉(zhuǎn)介給專門的社工服務機構(gòu)，使困難對象的需求得到有效和及時解決。而對于全科社工的選拔和培養(yǎng)，可采用從鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）內(nèi)現(xiàn)有基層經(jīng)辦人員中選拔，或是面向社會對外招聘的方式。統(tǒng)一招聘人員、統(tǒng)一業(yè)務培訓、統(tǒng)一競爭上崗，并提高崗位薪酬待遇，以打造專業(yè)化、職業(yè)化、全科型的基層政務人才隊伍。

（五）加快信息化建設，實現(xiàn)部門間有效協(xié)作

為克服傳統(tǒng)政府管理中因“條塊分割”所造成的基層社會救助工作中的部門壁壘和辦事效率低下等問題，除了需要對“一門受理”平臺建設硬件設置和管理模式上實現(xiàn)創(chuàng)新以外，也需要通過開發(fā)統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“一門受理”網(wǎng)絡平臺軟件，實現(xiàn)各類救助和政務服務的聯(lián)網(wǎng)化辦理。首先，將各類社會救助服務與“一門受理”網(wǎng)絡平臺軟件進行縱向上的信息化連接，整合各項業(yè)務專網(wǎng)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面形成一個統(tǒng)一的社會救助信息管理項目，建立“一口上聯(lián)“各社會救助管理部門的信息傳遞與交換系統(tǒng)。其次，再將統(tǒng)一的社會救助管理信息系統(tǒng)與歸屬于人社、公安、衛(wèi)生、工商、稅務、銀行、交運等各項政務服務系統(tǒng)一起與“一門受理”網(wǎng)絡平臺軟件相連，最終形成一個綜合性的基層政務管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)所有進駐事項進入一個政務系統(tǒng)網(wǎng)上聯(lián)動辦理，以方便數(shù)據(jù)的共享和有效利用，以及街道全科窗口統(tǒng)一辦公。再次，要健全完善申請救助家庭經(jīng)濟狀況核對機制。通過加強公安、人社、工商、房管等部門的數(shù)據(jù)交換與信息比對，著力搭建跨部門、多層次、信息共享、業(yè)務協(xié)同的申請救助家庭經(jīng)濟狀況信息比對平臺，實現(xiàn)信息化核對、網(wǎng)絡化管理、核對信息資源共享，推進精準、高效、公正救助。最后，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“一門受理”網(wǎng)絡平臺的基礎上，搭建社區(qū)民生服務信息化系統(tǒng)，將“一門受理”信息系統(tǒng)延伸至社區(qū)。從而形成省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)五級聯(lián)網(wǎng)的政務信息化網(wǎng)絡管理服務體系，為街道一門受理平臺和政務管理系統(tǒng)提供支持。

圖3：基層“全科社工”的工作模式

（六）拓展社會救助的業(yè)務范圍，實現(xiàn)救助服務的社會化提供

除了要完善“一門受理”平臺內(nèi)所提供的各項政務業(yè)務服務之外，還必須積極向外拓展業(yè)務范圍，將“一門受理”平臺與網(wǎng)格化、社會化的基層民生工作機制相對接，使社會救助工作外援化、主動化和積極化。首先，要盡快實現(xiàn)“一門受理”平臺與社區(qū)網(wǎng)格系統(tǒng)的相對接。建立聯(lián)動機制，并充分利用基層社會管理和公共服務平臺、群團組織、企事業(yè)單位內(nèi)部組織等，建立困難群眾動態(tài)監(jiān)測信息網(wǎng)絡，為社會救助工作提供信息支撐。其次，建立與社區(qū)服務聯(lián)動機制。要在社區(qū)建立“一門受理”全科政務服務代理點和咨詢點，在社區(qū)層面實現(xiàn)全科政務服務咨詢，使社區(qū)與街道政務中心在業(yè)務上互通辦理。再次，培育專業(yè)社會工作者介入社會救助服務。一方面要構(gòu)建以社會工作機構(gòu)為核心的社會救助合作共享平臺，通過這個平臺，社會工作者能夠更加高便捷地獲取社會各界提供的信息和資源，并與解決救助對象問題的其他部門進行良好的溝通和合作，形成一個立體化和長期性的社會救助網(wǎng)絡，為救助對象提供多元化、個性化服務，協(xié)助其融入環(huán)境、適應社會、不斷發(fā)展，使社會工作更好地發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，產(chǎn)生最優(yōu)化的救助效果。另一方面要抓好專業(yè)社會救助社會工作人才隊伍的建設，并大力培育和發(fā)展專業(yè)社會救助工作服務機構(gòu)，壯大專業(yè)社會工作者和社工機構(gòu)的力量，為社會救助的有效開展提供有力的專業(yè)和社會支撐。

（七）加強監(jiān)督與評估，確?！耙婚T受理”有效運行

為了保障“一門受理”平臺的順利和有效運行，還需要從制度性檢查、信息化監(jiān)察、群眾性監(jiān)督、第三方專業(yè)評估等方面建立并完善社會救助立體式與長效性的監(jiān)督檢查機制，以確?！耙婚T受理”平臺管理與基層社會救助工作的陽光運行。一是要建立部門聯(lián)動機制，共同實施“一門受理”平臺的監(jiān)督檢查和目標考核，確?！耙婚T受理”落到實處。盡快制訂專門針對“一門受理”平臺的規(guī)范管理制度，以及監(jiān)督、考核和評估制度。加強對基層工作人員辦事與服務的規(guī)范管理，以及對社會救助工作情況全面的考核檢查，實現(xiàn)管理與監(jiān)督檢查的制度化、常態(tài)化。二是要廣泛借助“第三方”專業(yè)力量，聘請專業(yè)的科研機構(gòu)、社會組織和專業(yè)人員對“一門受理”的服務進行考評，實現(xiàn)核查方式客觀化與社會化。三是要不斷拓展監(jiān)督渠道，實現(xiàn)“一門受理”的全方位監(jiān)督。一方面要在縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），尤其是社區(qū)（村）層面建立并規(guī)范長期公示制度，并通過網(wǎng)絡和公示欄等渠道，及時將社會救助對象、救助標準等信息在網(wǎng)站和社區(qū)（村）進行長期公示，廣泛接受群眾監(jiān)督；另一方面要建立困難群眾電子檔案，生成可自動排序的救助指數(shù)，使各救助職能部門能夠依據(jù)指數(shù)排序確定救助范圍，實現(xiàn)動態(tài)管理和及時救助。