董浩潔　楊宏

摘要 從法律層面厘清了土地流轉(zhuǎn)信托的概念，明晰了土地流轉(zhuǎn)信托委托人、信托人及受益人的權(quán)利與義務(wù)，分析了我國(guó)土地流轉(zhuǎn)信托在實(shí)踐中存在的問題，如委托人權(quán)利缺乏維護(hù)，受托人過失缺乏追究，受益人權(quán)利缺乏保障，信托財(cái)產(chǎn)缺乏獨(dú)立性，政府角色缺乏公立性，金融信貸缺乏暢通性。對(duì)此，提出了構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)信托機(jī)制的設(shè)想：?jiǎn)为?dú)制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托法律法規(guī)，加快土地流轉(zhuǎn)信托確權(quán)登記頒證制度，強(qiáng)化政府的宏觀調(diào)控職能，建立土地流轉(zhuǎn)信托基金，加強(qiáng)金融合作，推行農(nóng)村土地信托責(zé)任保險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞 土地流轉(zhuǎn)；土地信托；委托人；信托模式

中圖分類號(hào) S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2016）05-243-03

Abstract The concept of land transfer trust was clarified from legal perspective， rights and obligations of the trustor， trustee and beneficiary were discussed， existing problems in land transfer trust were analyzed， such as the principal rights lack of maintenance， the trustee negligence lack of accountability， the beneficiary rights lack of protection， trust property lack of independence， government role lack of publicity， financial credit lack of smoothness. The idea of constructing land transfer trust mechanism was proposed： establishing separate rural land transfer trust laws and regulations， accelerating land transfer trust ownership registration certification system， strengthening the government's macrocontrol function， establishing land transfer trust fund， strengthening financial cooperation， implementing liability insurance of rural land trust.

Key words Land circulation； Land trust； Client； Trust model

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是我國(guó)歷屆政府關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域，土地信托化正是與中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路的方向和內(nèi)涵相一致的、前所未有的新模式和通達(dá)的新路徑。土地流轉(zhuǎn)信托化以“信”為基礎(chǔ)，以“托”為手段，以“三權(quán)分離”為原則，依托土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。當(dāng)前我國(guó)多省份土地信托化提速，為提高農(nóng)村土地生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化生產(chǎn)助力，也為深化土地改革尋找到了最好的突破口。筆者從信托法律關(guān)系的核心即當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)出發(fā)，分析實(shí)踐中信托主體錯(cuò)位、責(zé)任不明確等現(xiàn)實(shí)問題，探索構(gòu)建符合我國(guó)農(nóng)村實(shí)際的土地流轉(zhuǎn)信托法律機(jī)制，以推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)信托良性發(fā)展，最大程度上維護(hù)農(nóng)民利益。

1 土地流轉(zhuǎn)信托的概念

土地流轉(zhuǎn)信托是指以土地集體所有權(quán)和農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定不變并且農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途不改變?yōu)榍疤?，由委托人以信任關(guān)系為基礎(chǔ)，將土地使用權(quán)在一定期限內(nèi)通過簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托合同移轉(zhuǎn)給受托人（信托公司），受托人以自己的名義管理、使用該土地或者處分土地的使用權(quán)，并將實(shí)現(xiàn)的土地收益歸屬于土地信托合同所指定的受益人或者用于特定目的的一種土地流轉(zhuǎn)行為[1]。

在實(shí)踐中，委托人分為第一委托人（即農(nóng)戶，也就是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人）和第二委托人（通常為地方政府或土地合作社）。信托合同在形式上，當(dāng)事人是第二委托人和受托人，但實(shí)質(zhì)上，第二委托人代表第一委托人的利益，農(nóng)戶才是最初和真正意義的委托人。目前各地主要采用政府信托和商業(yè)信托兩種模式，核心問題（收益權(quán)）的處理上幾乎一致，差別主要在于第二委托人不同。政府信托模式地方政府是形式委托人，以政府信用為基礎(chǔ)，具有較強(qiáng)的公信力[2]。商業(yè)信托模式的形式委托人是土地合作社，由農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股成立。這兩種模式受益人大多是農(nóng)戶自身或其指定的親屬。

2 土地信托當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)

2.1 委托人

2.1.1 委托人的權(quán)利。委托人是信托財(cái)產(chǎn)的所有者。應(yīng)享有的權(quán)利主要包括：

（1）知情權(quán)。根據(jù)我國(guó)《信托法》第20條規(guī)定，委托人有權(quán)知曉其所委托的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的管理運(yùn)用、處分及收支情況。也就是說(shuō)，委托人可以要求受托人對(duì)有關(guān)委托的事宜做出說(shuō)明，可以對(duì)信托財(cái)產(chǎn)賬目進(jìn)行抄錄、查閱、復(fù)制等，可以處理與信托事務(wù)有關(guān)的各類文件等。

（2）請(qǐng)求權(quán)。根據(jù)《信托法》第21、22條和《土地承包法》第17條的相關(guān)規(guī)定，受托人違反信托目的處分信托財(cái)產(chǎn)或者因違背管理職責(zé)、處理信托事務(wù)不當(dāng)致使信托財(cái)產(chǎn)受到損失的，委托人享有請(qǐng)求撤銷不當(dāng)管理權(quán)、恢復(fù)原狀權(quán)和賠償權(quán)；若出現(xiàn)設(shè)立信托時(shí)未能預(yù)見的特別事由，致使信托財(cái)產(chǎn)的管理方法不利于實(shí)現(xiàn)信托目的或者不符合受益人的利益時(shí)，委托人還可以向受托人提出要求調(diào)整該信托財(cái)產(chǎn)的管理方法，重新管理和處置信托財(cái)產(chǎn)。

（3）解任權(quán)。

根據(jù)《信托法》第23條規(guī)定，如果受托人違反信托目的處分信托財(cái)產(chǎn)或者管理運(yùn)用、處分信托財(cái)產(chǎn)有重大過失的，委托人有權(quán)依照信托文件的規(guī)定或者申請(qǐng)人民法院解任受托人。

2.1.2 委托人的義務(wù)。委托人也要根據(jù)信托合同承擔(dān)的義務(wù)，比如要向受托人轉(zhuǎn)移土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，要將報(bào)酬及時(shí)支付給受托人。

2.2 受托人

2.2.1 受托人的權(quán)利。受托人是信托財(cái)產(chǎn)的管理者，往往是法人，不包括自然人。其所享有的權(quán)利主要有：

（1）信托財(cái)產(chǎn)獨(dú)立管理權(quán)。受托人依約管理信托財(cái)產(chǎn)后，在信托期限內(nèi)，委托人即喪失對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的使用和支配權(quán)，受托人享有獨(dú)立辦理信托事務(wù)的權(quán)利，不受委托人干涉。如果沒有意外事情發(fā)生，委托人不得阻礙受托人履行委托義務(wù)，如果委托人干涉受托人管理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，損害了信托財(cái)產(chǎn)的收益，委托人必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（2）信托報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)。委托人要依約向受托人支付報(bào)酬，受托人就有相應(yīng)的報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)，但其同時(shí)也要將管理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得的收益定期交付給委托人或受益人。

2.2.2 受托人的義務(wù)。受托人取得管理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，要嚴(yán)格依照信托合同和法律法規(guī)，像管理自己的財(cái)產(chǎn)一樣管理信托財(cái)產(chǎn)，做到恪盡職守、誠(chéng)實(shí)信用，有責(zé)任心，不肆意使用破壞土地，為受益人的最大利益處理信托事務(wù)。要盡到如下義務(wù)：

（1）信托財(cái)產(chǎn)和自身財(cái)產(chǎn)分離的義務(wù)。受托人對(duì)信托財(cái)產(chǎn)具有獨(dú)立支配權(quán)，但同時(shí)也要盡獨(dú)立管理的義務(wù)，即要將信托財(cái)產(chǎn)和其固有財(cái)產(chǎn)分別管理、分別記賬，不能“混業(yè)經(jīng)營(yíng)”，否則易出現(xiàn)用土地收益補(bǔ)償自己財(cái)產(chǎn)損失的行為，從而嚴(yán)重?fù)p害委托人和受益人的合法權(quán)益，甚至?xí)o其他利害關(guān)系人造成的損失承擔(dān)連帶損害賠償責(zé)任。

（2）親自管理的義務(wù)。受托人應(yīng)當(dāng)自己處理信托事務(wù)，獨(dú)立管理信托財(cái)產(chǎn)既是權(quán)利也是義務(wù)，如果受托人沒有親自管理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是交由其他人處理信托財(cái)產(chǎn)，這種做法與委托人意愿相違背。但信托文件另有規(guī)定或者有不得已事由的，可以委托他人代為處理，但要對(duì)他人處理信托事務(wù)的行為承擔(dān)責(zé)任。

2.3 受益人

受益人，顧名思義就是依據(jù)信托合同，通過信托關(guān)系可獲得信托財(cái)產(chǎn)收益的人。受益人只能行使受益權(quán)，但沒有管理和處分信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。受益人可自行決定請(qǐng)求獲得收益或請(qǐng)求放棄獲得收益，委托人或受托人無(wú)權(quán)干涉。

3 我國(guó)土地流轉(zhuǎn)信托在實(shí)踐中存在的問題

3.1 委托人權(quán)利缺乏維護(hù) 土地流轉(zhuǎn)委托人享有知情權(quán)，可以了解土地的經(jīng)營(yíng)管理情況，受托人也應(yīng)盡定期履行告知義務(wù)，將信托財(cái)產(chǎn)的管理運(yùn)用、處分及收支情況報(bào)告委托人。而在實(shí)踐中，受托人對(duì)告知義務(wù)的履行不盡人意，委托人對(duì)自己的權(quán)利又認(rèn)識(shí)不足，就獲知信息的途徑、方法不熟知，導(dǎo)致知情權(quán)無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)。即使《信托法》規(guī)定了委托人享有各種請(qǐng)求權(quán)，而當(dāng)土地信托不符合委托人利益，請(qǐng)求受托人調(diào)整管理方法時(shí)，卻容易遇到一定程度的障礙，如易被擁有專業(yè)知識(shí)的人利用說(shuō)服或者受到公權(quán)力的侵害；或當(dāng)委托人請(qǐng)求賠償時(shí)，又會(huì)陷入舉證難的困境，因?yàn)槲腥酥挥心軌蜃C明受托人對(duì)損害發(fā)生有不可推卸的責(zé)任，才可以要求受托人對(duì)其損害進(jìn)行賠償，若不能證明受托人有故意或者過失而導(dǎo)致?lián)p害發(fā)生的可能時(shí)，只能在信托合同以外就損失單獨(dú)向第三方追償[3]。

3.2 受托人過失責(zé)任缺乏追究

在法律和土地信托合同規(guī)定的權(quán)限內(nèi)，受托人應(yīng)盡善良管理人義務(wù)，但其在處理信托事務(wù)中會(huì)存在不忠實(shí)以及缺乏勤勉的道德風(fēng)險(xiǎn)[4]，如為了自身利益最大化，可能大量使用化肥等短期內(nèi)難以發(fā)現(xiàn)卻有損土地長(zhǎng)期耕種的行為，委托人再次遇到賠償困境；即使法律判定受托人賠償委托人經(jīng)濟(jì)損失，根據(jù)信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性原則，信托責(zé)任具有有限性，即在信托法律關(guān)系中，當(dāng)事人因信托行為而產(chǎn)生的債務(wù)責(zé)任，僅以信托財(cái)產(chǎn)為限。目前政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)采取的態(tài)度是支持和鼓勵(lì)，甚至還有一定的稅收優(yōu)惠和政策補(bǔ)貼，這種公益性質(zhì)對(duì)受托人的責(zé)任追究并不嚴(yán)格，僅以其“重大過失”作為賠償依據(jù)。受托人制裁措施不力，直接影響到受益人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和委托人利益的賠償。

3.3 受益人權(quán)利缺乏保障

由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然環(huán)境影響較大，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)性較高，難以形成持續(xù)穩(wěn)定的盈利能力。那么，以農(nóng)業(yè)盈利為核心的土地流轉(zhuǎn)信托，盈利主要依靠于信托公司的資金實(shí)力和農(nóng)業(yè)公司的運(yùn)營(yíng)管理能力。若資金短缺、經(jīng)營(yíng)有誤，或即使沒有過錯(cuò)的情況下如遇自然災(zāi)害等情況造成信托財(cái)產(chǎn)的損失，受托人僅就其信托財(cái)產(chǎn)作為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)向受益人（農(nóng)戶）償還債務(wù)[4]。這就意味著農(nóng)民權(quán)利被侵害時(shí)，請(qǐng)求賠償?shù)姆椒ê屯緩绞峭絼诤湍：?，預(yù)期的信托收益可能會(huì)因?yàn)槭芡腥私?jīng)營(yíng)的失敗化為泡影。目前迫切需要解決的問題還在于，我國(guó)農(nóng)民的主要生活支撐是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村宅基地的使用權(quán)，一個(gè)解決吃的問題，一個(gè)解決住的問題，那么農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)信托后，如何在農(nóng)民身份不變的情形下保障農(nóng)戶的收入來(lái)源、解決農(nóng)戶的住房問題，這需要政府、社會(huì)、農(nóng)戶全員參與，多方聯(lián)動(dòng)，出臺(tái)相關(guān)配套政策。

3.4 信托財(cái)產(chǎn)缺乏獨(dú)立性

信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性是信托制度的獨(dú)特之處。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一旦被設(shè)立為信托財(cái)產(chǎn)，即獨(dú)立于土地承包人或受益人，也獨(dú)立于受托人，該財(cái)產(chǎn)與受托人自有財(cái)產(chǎn)相區(qū)別，不得混同。在實(shí)踐中，如果受托人主觀惡意將信托財(cái)產(chǎn)與其固有財(cái)產(chǎn)相混同，或與委托人惡意串通來(lái)?yè)p害債權(quán)人利益，則更加無(wú)法保障信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性，同時(shí)侵害信托財(cái)產(chǎn)[5]。

3.5 政府角色缺乏公立性

在各試點(diǎn)地區(qū)普遍采用的政府信托模式中，地方政府身?yè)?dān)雙任，與農(nóng)戶之間是受托人角色，與信托公司之間又是委托人角色，一方面是“運(yùn)動(dòng)員”，另一方面又是“裁判員”，免不了干涉交易主體的使用權(quán)、處置權(quán)和收益分配權(quán)。若發(fā)生處置土地導(dǎo)致信托收益減損的情形，農(nóng)戶追究的責(zé)任主體應(yīng)該是政府還是信托機(jī)構(gòu)無(wú)法確定，地方政府還很有可能將責(zé)任推諉于信托公司。委托人或受益人面對(duì)此種情形，其自身的救濟(jì)手段處于被空心化的危險(xiǎn)狀態(tài)[6]，易導(dǎo)致或加重政府信任危機(jī)。因此，必須在“信托原則”的指導(dǎo)下，改政府“主導(dǎo)”為“引導(dǎo)”，變“參與者”為“服務(wù)者”，培育農(nóng)戶入股方式的商業(yè)信托模式或建立由政府扶持的具有公益性的信托中介組織。

3.6 金融信貸缺乏暢通性

土地流轉(zhuǎn)信托除了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)土地合理、高效的流轉(zhuǎn)目標(biāo)，還希望通過配套融資來(lái)推動(dòng)流轉(zhuǎn)土地的開發(fā)和利用，實(shí)現(xiàn)資本與農(nóng)業(yè)土地資源的有機(jī)結(jié)合，解決農(nóng)業(yè)行業(yè)融資難的問題。但是由于土地確權(quán)工作的滯后，農(nóng)戶無(wú)法辦理有效產(chǎn)權(quán)證的移轉(zhuǎn)手續(xù)，這就意味著信托企業(yè)無(wú)法通過銀行進(jìn)行土地承包權(quán)的質(zhì)押貸款。另一方面在對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行規(guī)?；跏颊頃r(shí)，需要信托公司先期很高的投入，如果投入之后就相當(dāng)于是沉沒成本，并且土地的回收存在很高的機(jī)會(huì)成本[7]，沒有哪家企業(yè)愿意去進(jìn)行土地的整理，而更傾向于經(jīng)營(yíng)已經(jīng)規(guī)?；磉^的土地。沒有優(yōu)惠的信貸支持，信托企業(yè)不僅在初始投資而且在后續(xù)融資機(jī)制中易出現(xiàn)資金鏈的中斷，運(yùn)營(yíng)成本風(fēng)險(xiǎn)加大，最終損害受益人的利益，這已成為土地流轉(zhuǎn)信托持續(xù)發(fā)展的資金瓶頸。

4 構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)信托機(jī)制的設(shè)想

4.1 完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托法律法規(guī)

首先，單獨(dú)制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托法律法規(guī)，旨在進(jìn)行專門化、系統(tǒng)化的調(diào)整，確保土地流轉(zhuǎn)信托有法可依。建立利益保障機(jī)制，突出信托人（農(nóng)戶）的自主自愿，不強(qiáng)權(quán)，保護(hù)土地信托當(dāng)事人如農(nóng)戶、信托公司、農(nóng)業(yè)企業(yè)或種植大戶、受益人的權(quán)益；明確界定信托各方主體的權(quán)利義務(wù)，建立信托財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)價(jià)格、質(zhì)量評(píng)價(jià)與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范信托合同內(nèi)容；對(duì)受托人資格審查、準(zhǔn)入條件、違反審慎投資義務(wù)的責(zé)任、監(jiān)察、處罰等細(xì)化規(guī)定。

其次，還應(yīng)對(duì)《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行適度修改和調(diào)整，使法律法規(guī)之間做到全方位、多層次的無(wú)縫對(duì)接，以法律手段規(guī)范信托當(dāng)事人和政府的行為，尤其是對(duì)受托人（信托公司）獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后的法律地位作進(jìn)一步解釋和明確賦予農(nóng)民穩(wěn)定的土地使用權(quán)，保障農(nóng)村土地處分權(quán)和收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)信托化提供良好的制度環(huán)境。第三，增加行業(yè)監(jiān)督規(guī)范。發(fā)揮信托行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，規(guī)范受托人土地信托行為，提升信托企業(yè)服務(wù)意識(shí)和專業(yè)水準(zhǔn)。

4.2 加快土地流轉(zhuǎn)信托確權(quán)登記頒證制度

農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作是推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)信托的基本前提之一，各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)做好土地流轉(zhuǎn)信托等有關(guān)法律政策宣傳、流轉(zhuǎn)信息、流轉(zhuǎn)登記、利益關(guān)系協(xié)調(diào)等服務(wù)，避免和減少流轉(zhuǎn)中損害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象。

第一，普及信托理念，宣傳信托法律政策。讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到信托對(duì)于增加收入的積極作用，提高參與土地流轉(zhuǎn)信托的積極性；同時(shí)增強(qiáng)農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)，為土地流轉(zhuǎn)信托化的推廣打牢堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

第二，確定土地登記機(jī)關(guān)，細(xì)化登記內(nèi)容。建議由縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)行政管理部門作為登記機(jī)關(guān)，具體負(fù)責(zé)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的設(shè)定和流轉(zhuǎn)工作，以方便登記、查詢、管理和監(jiān)督；同時(shí)，細(xì)化和明確土地信托登記的范圍和內(nèi)容，如應(yīng)包括信托委托人、受托人、受益人的姓名、住所、聯(lián)系方式以及各自的職責(zé)權(quán)利和相關(guān)利益分配，信托財(cái)產(chǎn)的等級(jí)、質(zhì)量、用途、位置、面積、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的剩余年限以及經(jīng)營(yíng)管理方式等，保障交易安全。

第三，制定具有可操作性的信托登記程序，頒發(fā)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)權(quán)證。首先，要求當(dāng)事人提交申請(qǐng)資料的完整和齊備。其次，強(qiáng)化登記機(jī)關(guān)審核資料的嚴(yán)謹(jǐn)，突出服務(wù)性，即要在法定期限內(nèi)告知當(dāng)事人受理并完成登記工作；拒絕受理的，應(yīng)告知當(dāng)事人具體原因并提供行政救濟(jì)的法律途徑。要符合完備的法律形式要件，頒發(fā)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證和土地他項(xiàng)權(quán)利證明書。

4.3 強(qiáng)化政府的宏觀調(diào)控職能

政府部門應(yīng)積極實(shí)現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變，由單純的“管理者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮芾碚吲c服務(wù)者”并重，在土地流轉(zhuǎn)信托化中發(fā)揮指導(dǎo)、引導(dǎo)、監(jiān)督作用。

第一，建立合理的政府調(diào)控機(jī)制[8]。政府部門應(yīng)以服務(wù)為宗旨為土地流轉(zhuǎn)信托提供保障，而不是以行政命令的形式對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)。應(yīng)保證社會(huì)公共利益，加強(qiáng)信托土地“非農(nóng)化”“非糧化”的管理，確保農(nóng)業(yè)用地底線和糧食安全，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)用地特別是優(yōu)等農(nóng)業(yè)用地的保護(hù)；通過農(nóng)業(yè)管理部門登記制度的登記信息，了解土地流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)；將土地流轉(zhuǎn)過程中的價(jià)值爭(zhēng)議交由第三方判定，避免價(jià)格波動(dòng)向市場(chǎng)傳遞錯(cuò)誤信息；政府應(yīng)承擔(dān)土地抵押貸款中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制職能[9]。

第二，加大政策引導(dǎo)機(jī)制。政府部門應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村土地信托的政策支持，在項(xiàng)目審批、工商登記、資金扶持等方面提供便利和優(yōu)惠，鼓勵(lì)農(nóng)民參與農(nóng)村土地信托[10]；擴(kuò)大老年農(nóng)民退養(yǎng)補(bǔ)助制度的試點(diǎn)范圍，給年齡在55歲以上的農(nóng)民一次性發(fā)放“離農(nóng)終身補(bǔ)貼”，鼓勵(lì)他們離開農(nóng)業(yè)，提供更多的土地?cái)U(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，鼓勵(lì)部分青年農(nóng)民到工業(yè)、服務(wù)業(yè)去投資或就業(yè)，政府給予獎(jiǎng)勵(lì)性的賠償和補(bǔ)助，等等[11]。

第三，調(diào)整農(nóng)業(yè)財(cái)政資金結(jié)構(gòu)。國(guó)家涉農(nóng)項(xiàng)目資金和各地財(cái)政資金要重點(diǎn)投向完善農(nóng)田水利、道路等基礎(chǔ)建設(shè)，支持農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目。運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼、貼息、擔(dān)保等措施鼓勵(lì)土地有效流轉(zhuǎn)，對(duì)開展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶根據(jù)不同的連片經(jīng)營(yíng)面積、種植作物給予不同的補(bǔ)貼[12]。

4.4 建立土地流轉(zhuǎn)信托基金 信托公司可嘗試建立土地流轉(zhuǎn)信托基金，為流轉(zhuǎn)土地承包企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等提供技術(shù)、銷售、農(nóng)事服務(wù)等全方位的服務(wù)和資金支持，打造包括信托土地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)訂單、農(nóng)產(chǎn)品加工、金融支持、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)事服務(wù)、產(chǎn)品銷售、技術(shù)支持等環(huán)節(jié)在內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素平臺(tái)?；鹂梢詠?lái)源于信托財(cái)產(chǎn)取得的收益累積、金融機(jī)構(gòu)信貸資金、財(cái)政撥款等，還可以通過建立土地信托銀行，嘗試發(fā)行份額化、標(biāo)準(zhǔn)化的“土地流轉(zhuǎn)受益憑證”， 實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)信托的證券化[2]，獲得長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的、低成本資金。

44卷5期 董浩潔等 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托化的法律機(jī)制構(gòu)建

4.5 加強(qiáng)金融合作

通過將農(nóng)村信用社改為農(nóng)商銀行，更好地服務(wù)于土地信托工作；開展金融機(jī)構(gòu)之間的異質(zhì)化服務(wù)，有利于提高金融機(jī)構(gòu)信托專業(yè)化水平，提升金融系統(tǒng)整體服務(wù)能力；擴(kuò)大抵押擔(dān)保范圍，如充分利用現(xiàn)行農(nóng)村政策，創(chuàng)新農(nóng)民承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地信托受益權(quán)質(zhì)押擔(dān)保貸款，可以解決當(dāng)前農(nóng)村抵押品欠缺和不足的現(xiàn)狀；發(fā)揮農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的作用，探索“公司+專業(yè)組織+農(nóng)戶”等農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈融資服務(wù)模式；針對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性，開發(fā)“信貸+保險(xiǎn)”產(chǎn)品[12]，均可以達(dá)到金融機(jī)構(gòu)和信托企業(yè)互利雙贏的效果。

4.6 推行農(nóng)村信托土地責(zé)任保險(xiǎn)

責(zé)任保險(xiǎn)又被稱為第三人保險(xiǎn)，是在被保險(xiǎn)人需對(duì)第三人承擔(dān)損害賠償責(zé)任時(shí)，由保險(xiǎn)人負(fù)擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的保險(xiǎn)制度。在農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)中構(gòu)建責(zé)任保險(xiǎn)，即以受托人為投保人，當(dāng)其違反善良管理人的注意義務(wù)及管理職責(zé)，給信托人造成損害賠償責(zé)任時(shí)，由保險(xiǎn)人承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，其目的在于及時(shí)地使信托人或受益人獲得損害賠償，同時(shí)分散受托人責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

5 結(jié)語(yǔ)

總之，農(nóng)村土地信托制度的實(shí)施，是與我國(guó)的國(guó)情要求相一致的，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)，但在制定和推廣農(nóng)村土地信托制度時(shí)，要全面考慮我國(guó)各地農(nóng)村的實(shí)際情況，不能采用強(qiáng)制的方式，要做到循序漸進(jìn)，因地制宜，讓土地信托制度發(fā)揮最大的作用，農(nóng)民的利益獲得最大程度的維護(hù)。

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