長春理工大學(xué)國有資產(chǎn)管理處 宋善女
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淺論我國政府采購制度的現(xiàn)狀與改進措施
長春理工大學(xué)國有資產(chǎn)管理處宋善女
摘 要:政府部門是政府采購的主體,政府使用財政資金的公共支出管理是政府采購制度的重要制度之一,公平、公正、公開競爭是政府采購最重要和核心的原則。政府采購制度在強化宏觀經(jīng)濟的調(diào)控、加強政府的財政職能、杜絕腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延等方面起到了決定性的作用。但是,在其具體實施過程中也會出現(xiàn)一些問題,所以,應(yīng)采取強化監(jiān)督機制和應(yīng)用先進的信息化技術(shù),以及構(gòu)建政府采購專業(yè)化隊伍等措施來完善我國的政府采購制度,使之真正成為“陽光下的交易”。
關(guān)鍵詞:監(jiān)督機制招標投標制度政府采購
政府采購起源于歐洲。從18世紀末,以第一次工業(yè)革命為先頭的西方發(fā)達國家為了理順采購制度,開始研究與實施了世界上最早的政府采購制度,并初步制定了相關(guān)的法律規(guī)范和管理制度。我國的政府采購制度起步比較晚,直到2002年6月《政府采購法》由人大常委會會議通過,2003年1 月1日起才開始施行。但我國的政府采購制度經(jīng)過十多年的快速發(fā)展,已經(jīng)成為國家對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控,有效貫徹財政、貨幣和產(chǎn)業(yè)政策的重要手段。近些年來,政府采購政策功能實施取得了重大突破,初步實現(xiàn)了由單一管理目標向政策目標的轉(zhuǎn)變,政府采購范圍和規(guī)模不斷擴大,經(jīng)濟效益和社會效益大幅提高。據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)顯示:2014年全國政府采購規(guī)模為17305.34億元,比上年增加924.24億元,增長5.6%。而在10年前,全國政府采購金額僅1600億元。然而,在我國政府采購不斷擴大的同時,存在的問題也在不斷地凸顯,這就要求我們不斷完善符合我國國情的政府采購制度,使其成為政府采購順利實施的重要保障[1-2]。
政府采購在節(jié)約財政資金,促進廉政建設(shè),有效地抑制暗箱操作等方面發(fā)揮了應(yīng)有的作用,但是,在實際運行中也出現(xiàn)了一些問題,具體表現(xiàn)在以下四方面。
2.1政府采購方式不夠科學(xué)
政府采購問題之一就是過分強調(diào)公開招標。政府采購的原則是既要堅持采購的科學(xué)性和規(guī)范性,還要注重采購的高效能化。政府采購既有嚴密制度管理下的公開招標形式,又有不違背公平、公正的原則下的競爭性談判、單一來源采購以及詢價采購等靈活多變而有效的采購制度。因此,選擇恰當(dāng)?shù)恼少徯问郊扔行市杂植贿`反政府采購的相關(guān)法律和法規(guī)。
2.2政府采購部門依法采購意識淡薄使相關(guān)法律法規(guī)流于形式
持之以恒地推進政府采購工作制度化、精細化、規(guī)范化、法制化建設(shè)是全面貫徹落實《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國招標投標法》的根本保證。各級政府采購部門要結(jié)合政府采購工作實際,系統(tǒng)地研究和分析政府采購制度、政府采購信息統(tǒng)計、政府采購程序和方式、政府采購范圍及標準、政府采購經(jīng)典案例等,不斷完善制度建設(shè)、監(jiān)督檢查、信息公開舉措,加強工作力度,嚴格采購程序,進一步推進政府采購工作“依法采購、陽光采購”的進程。
進入21世紀,我國雖然頒布了《政府采購法》,但缺乏宣傳力度,對采購相關(guān)人員的法律約束力不強。有些考核與現(xiàn)場監(jiān)督流于形式,有些監(jiān)管部門限于人手少,只是象征性地走過場,而不是全程監(jiān)督,用心尋找采購執(zhí)行機構(gòu)的問題,現(xiàn)場監(jiān)督失去了應(yīng)起的作用。另外,年度工作考核不規(guī)范、不科學(xué)。由于指導(dǎo)能力匱乏,監(jiān)管部門對采購機構(gòu)檔案管理、人員考核、進入標準、規(guī)章制度建設(shè)以及糾紛處理措施等考核內(nèi)容未明確做出政策上的規(guī)定[3]。其結(jié)果是:有些采購部門為了購得其中意的產(chǎn)品,采取化整為零、分段采購等違規(guī)形式,有的采購部門只強調(diào)指標唯一性、專業(yè)性等理由,采取單一來源采購等缺乏公平競爭環(huán)境的形式。
2.3政府采購監(jiān)督機制不健全
一方面,政府采購是政府財政支出的一個重要方面,政府采購的資金來源主要是納稅人的稅款,政府使用其所掌握的行政權(quán)力使用這部分公共資金以實現(xiàn)其公共目的,必須執(zhí)行嚴格的監(jiān)督機制,以防范腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延。另一方面,政府采購主要以公開招標的集中采購方式進行,因此更應(yīng)當(dāng)嚴以控制,并加以嚴格的監(jiān)督管理,否則就極易出現(xiàn)“權(quán)力尋租”現(xiàn)象。因此,在實施政府采購的過程中,必須執(zhí)行全程嚴格的監(jiān)督制度。當(dāng)前我國政府采購中的監(jiān)督缺失主要存在于:首先對政府采購財務(wù)監(jiān)督管理不夠科學(xué);其次采購后期的跟蹤管理服務(wù)不到位;最后,管理機構(gòu)間對接不嚴謹、各部門的業(yè)務(wù)缺乏順暢的連貫性[4-5]。
2.4政府采購領(lǐng)域缺乏專業(yè)化人才,采購人員業(yè)務(wù)能力和工作效率不高
隨著我國政府采購的規(guī)模不斷擴大和采購范圍的持續(xù)拓展,我們急切需要采購人員全面掌握政府采購的相關(guān)知識。政府采購人員不僅要掌握招標投標、合同管理、商業(yè)談判等方面的知識,還要懂得財經(jīng)方面的知識,同時對市場及商品、工程和服務(wù)還要有所了解。隨著我國政府采購工作的不斷推進,我國政府采購迫切需要一支精通采購技術(shù)、諳熟商品性能、而且有較強責(zé)任感的高素質(zhì)采購隊伍。
然而,目前我國政府采購隊伍的能力結(jié)構(gòu)參差不齊,導(dǎo)致管理效率低下,距離高效的政府采購要求尚有一定的差距。大部分采購人員專業(yè)能力、政府采購的相關(guān)理論知識體系不夠健全。對復(fù)雜的政府采購系統(tǒng)缺乏學(xué)以致用的應(yīng)變能力,對政府的采購政策不夠敏感,不規(guī)范現(xiàn)象時有發(fā)生。這將導(dǎo)致不必要的社會中介機構(gòu)的產(chǎn)生,而且增加了政府采購的成本[6]。
政府采購制度的核心是公平、公開、公正的“三公”競爭,政府采購制度能夠強化宏觀經(jīng)濟的調(diào)控、加強政府的財政職能、減少腐敗現(xiàn)象的滋生。但是在具體運作過程中,總會發(fā)生違規(guī)操作和信息系統(tǒng)不健全等問題。為了更好地杜絕此類現(xiàn)象的發(fā)生,我們應(yīng)采取健全法制法規(guī),強化監(jiān)督管理部門的監(jiān)督管理機制及采用現(xiàn)代化的信息化管理技術(shù),同時還要提高采購人員法律意識、業(yè)務(wù)素質(zhì)、管理水平等具體行之有效的措施,使之真正成為“陽光下的交易”。
3.1完善相應(yīng)的法律法規(guī),建立有效的申訴機制
我們應(yīng)當(dāng)借鑒學(xué)習(xí)國際上政府采購的相關(guān)法律法規(guī),建立健全完備有效的質(zhì)疑機制、完善政府采購的申訴機構(gòu),允許政府采購合同的雙方當(dāng)事人通過磋商、仲裁、司法或行政等手段,對不正當(dāng)?shù)牟少徯袨樘岢鲑|(zhì)疑和申訴,保證采購合同雙方的正當(dāng)權(quán)益,確保合同的正確履行。
3.2構(gòu)建政府采購專業(yè)化隊伍
我們迫切需要一支業(yè)務(wù)能力強、素質(zhì)精良的采購隊伍,以提高政府采購的效率和運作質(zhì)量。政府采購與一般的商品采購和行政管理不同,它需要相關(guān)人員具有很強的業(yè)務(wù)素質(zhì)。另外,相關(guān)的管理監(jiān)督人員既要熟悉和掌握國家相關(guān)的法律法規(guī),又要有一定的財務(wù)工作能力、商品采購知識以及商品技術(shù)指標優(yōu)劣的分析判斷能力,還要對采購的商品性能進行廣泛的了解。為使我國政府采購制度順利、有序地開展,應(yīng)從以下幾個方面入手。第一,建立政府采購人員職業(yè)資格管理制度,制定我國政府采購人員崗位標準,提高采購人員的素質(zhì)。不僅要加強政府采購人員的技能培訓(xùn),還要加強采購單位的領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)人員、代理機構(gòu)、供應(yīng)商等相關(guān)人員的采購基本知識的培訓(xùn)和法律政策培訓(xùn)。而且要注重針對性、實用性和操作性,以確保政府采購隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化。同時加強理論與實際相結(jié)合的原則,必要時實行現(xiàn)場培訓(xùn)。第二,加強政府采購從業(yè)人員的思想道德教育和自律教育,提高思想道德素質(zhì),使政府采購工作真正做到公開、公平、公正、廉潔、高效[7-8]。
3.3實行政府采購信息化
政府采購信息化是指將現(xiàn)代的先進信息技術(shù)和先進的基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用于政府采購的管理、實施、評估以及報告各個階段。電子政務(wù)突破了傳統(tǒng)的封閉保守的觀念,改進了落后的基礎(chǔ)設(shè)施,利用現(xiàn)代先進的信息技術(shù)改進管理水平,增加了政府采購的透明度,方便上級監(jiān)督管理。同時,它不但降低了政府采購的管理成本,提高了經(jīng)濟效益,根治信息不對稱問題,提供增值服務(wù)和拓展能力,而且能更好地體現(xiàn)政府采購公開、公正、公平的原則。政府采購電子化流程規(guī)范了政府采購行為,使采購流程更加程序化,并且需求單位、財政部門、采購中心三者之間形成了相互制約、相互監(jiān)督的關(guān)系,達到了權(quán)力制衡的目的。使政府采購過程得到全方位的監(jiān)督管理,保證了政府采購工作的有效進行。
3.4政府采購運行制度創(chuàng)新
首先,采購需求單位應(yīng)向采購中心提出申請,采購中心將采購單位所需要的商品信息掛到政府采購信息網(wǎng),以便有滿足要求的供應(yīng)商響應(yīng),同時供應(yīng)商要提交相關(guān)的公司法律文書,以供采購中心審核、備案。目前,國際上通用的采購方式有公開招標采購、詢價采購、單一來源采購以及競爭性談判采購等形式。根據(jù)所采購的項目不同,采購方式也有所不同,因此選擇更為合適的采購形式顯得尤其重要。這不僅能縮短采購周期、提高采購效率,還可以減少不必要的人力和物力投入,降低采購成本,提高經(jīng)濟和社會效益。
其次,執(zhí)行采購。根據(jù)所需要的項目,確定采購形式,采購形式一旦確定下來,就必須嚴格執(zhí)行,并按嚴格的程序進行。另外,要執(zhí)行備案保存制度,以備審計部門的審計、檢查。
再次,合同的訂立與項目驗收。供應(yīng)商在簽訂采購合同前,首先要按標準交納一定數(shù)額的履約保證金,以此約束合同供應(yīng)商,使其能夠依法履行合同。供應(yīng)商必須按合同的各項規(guī)定,按時向采購單位提供所需的貨物、工程或服務(wù),同時采購單位也應(yīng)當(dāng)依照合同之規(guī)定對該合同執(zhí)行的階段性結(jié)果或最終結(jié)果進行評估與驗收,并給出合同驗收報告單。履約保證金將作為質(zhì)量保證金,在合同執(zhí)行完成后返還給供應(yīng)商。合同的驗收一般由專業(yè)人員組成的驗收小組來進行,驗收結(jié)束后,驗收小組要做好驗收記錄,并分別在驗收報告單或決算報告書上簽字。 財政部門按驗收報告單或決算報告書及采購合同的相關(guān)規(guī)定,與供應(yīng)商進行資金結(jié)算。
最后,履約保證金的支付。依照合同的相關(guān)規(guī)定,在合同供應(yīng)商完成合同的義務(wù)后,采購單位要按時支付履約保證金或質(zhì)量保證金。
進入21世紀后我國實施的政府采購制度雖然有長足的發(fā)展和進步,但在制度完善、執(zhí)行力度、監(jiān)管職能、人員素質(zhì)等方面還要有很長的路要走??偨Y(jié)過去的發(fā)展歷程,可以得出如下的結(jié)論:(1)完善相應(yīng)的法律法規(guī),建立有效的申訴機制;(2)構(gòu)建政府采購的專業(yè)化隊伍,提高采購相關(guān)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì);(3)實行政府采購信息化是實現(xiàn)高效、透明采購,防止“尋租行為”的有效措施;(4)要不斷地創(chuàng)新政府采購運行制度,使之成為政府采購制度不斷完善的“活水”源頭。
[1] 中華人民共和國政府采購法[Z].2014.
[2] 政府采購非招標采購方式管理辦法[Z].2014.
[3] 郝淑梅.比較學(xué)習(xí)政府采購的五種方式[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息,2013(08).
[4] 馮偉華.我國政府采購存在的問題及對策探析[J].經(jīng)濟,2011(Z1).
[5] 姚文勝.政府采購法律制度研究[M].法律出版社,2009.
[6] 馬暉.完善和規(guī)范我國工程項目政府采購制度[D].武漢理工大學(xué),2005.
[7] 許健.論我國政府采購供應(yīng)商權(quán)利保障的法律規(guī)制[D].對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué),2005.
[8] 阮勁松.我國政府采購制度剖析與改革構(gòu)想[D].浙江大學(xué),2004.
中圖分類號:F253.2
文獻標識碼:A
文章編號:2096-0298(2016)03(a)-022-03
作者簡介:宋善女(1968-),女,吉林延吉人,本科學(xué)歷,助理研究員,任職于長春理工大學(xué)國有資產(chǎn)管理處,主管政府采購業(yè)務(wù)。