封志明

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摸清自然資源“家底”，服務(wù)離任審計

封志明

領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，最核心的內(nèi)容就是明確責(zé)任主體、界定責(zé)任范圍，促進建設(shè)好“綠水青山”。在我國，探索編制自然資源資產(chǎn)負債表具有重大的現(xiàn)實意義。

為了破除和扭轉(zhuǎn)地方發(fā)展“唯GDP論”，落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展新理念，真正做到“用制度保護環(huán)境”，不久前，中辦、國辦印發(fā)了《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《編制自然資源資產(chǎn)負債表試點方案》，對開展相關(guān)工作作出部署，這標志著試點工作正式拉開帷幕。

如何摸清“家底”

自然資源資產(chǎn)負債表是十八屆三中全會提出的嶄新概念，國內(nèi)外尚無編制先例可以遵循。它綜合體現(xiàn)了某時點一個國家或地區(qū)的自然資源資產(chǎn)“家底”，反映了一定時期內(nèi)自然資源的使用狀況及生態(tài)環(huán)境的變化，記載著經(jīng)濟發(fā)展的資源消耗、環(huán)境代價和生態(tài)效益，可以作為環(huán)境與發(fā)展綜合決策、政府生態(tài)環(huán)境績效評估考核、生態(tài)環(huán)境補償?shù)鹊闹匾罁?jù)。

同時，它也是領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計的依據(jù)。如果官員任期內(nèi)由于監(jiān)管不力，造成自然資源資產(chǎn)貶值或下降過多的話，將影響提拔。這對自然資源與生態(tài)環(huán)境保護乃至整體生態(tài)文明建設(shè)工作形成有效的倒逼機制，可以有力破除和扭轉(zhuǎn)地方發(fā)展“唯GDP論”。

事實上，這項旨在“用制度保護環(huán)境”的工作早已緊鑼密鼓地展開。浙江省湖州市（試點城市之一）作為習(xí)近平總書記“綠水青山就是金山銀山”論斷的誕生地、美麗鄉(xiāng)村的發(fā)源地及唯一經(jīng)國務(wù)院同意設(shè)立的全國生態(tài)文明建設(shè)先行示范區(qū)，2014年已經(jīng)啟動了“湖州市自然資源資產(chǎn)負債表編制”項目。

試點中主要分四步來摸“家底”。首先，提出了自然資源資產(chǎn)負債表的概念框架與基本模型。比如需要闡明的總體思路、基本原則和框架體系等。其次，建立了資產(chǎn)負債表編制的技術(shù)規(guī)范。比如計量方法需要考慮實物、價值、流量、自然資源資產(chǎn)核算和生態(tài)環(huán)境損益核算等方面。打個比方，森林生態(tài)環(huán)境的核算應(yīng)包括生態(tài)環(huán)境改善與退化兩方面，其中，效益價值是指防止水土流失和土地沙化的效益被折合的價值，而退化是指破壞生態(tài)環(huán)境造成的損失價值。再次，建立了湖州市及其各縣、區(qū)的自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫。編制了2003—2013年湖州市和安吉縣自然資源資產(chǎn)負債表。最后，推動了該表在編制工作中的實踐應(yīng)用。研究并提出了湖州市領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度。

助推領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制度規(guī)范化

領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，最核心的內(nèi)容就是明確責(zé)任主體、界定責(zé)任范圍，促進建設(shè)好“綠水青山”。

從宏觀層面來看，開展這項審計的目的是為了促進領(lǐng)導(dǎo)干部更好地履行自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任和生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任，推動建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系，推動領(lǐng)導(dǎo)干部樹立科學(xué)的政績觀和發(fā)展觀，防止只管經(jīng)濟發(fā)展，不管資源的節(jié)約集約和有效利用，不管環(huán)境保護，進而促進整個生態(tài)文明建設(shè)。

從審計的組織實施來看，將對領(lǐng)導(dǎo)干部任職前后區(qū)域內(nèi)自然資源資產(chǎn)實物量變動情況進行重點審計，對重要環(huán)境保護領(lǐng)域也要進行重點審計。審計中客觀分析變動的原因是什么，哪些是客觀原因，哪些是主觀原因。對人為因素造成自然資源資產(chǎn)數(shù)量減少的、質(zhì)量下降的、環(huán)境惡化的、污染比較嚴重的這些問題，要實事求是地界定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

審計署將會把審計報告送給干部管理部門。比如審計署的審計報告將會給中組部、中紀委等，如果涉嫌犯罪的，還要移交司法機關(guān)。審計結(jié)果將對落實責(zé)任、問責(zé)追責(zé)，對干部的使用、任免和獎懲，提供重要依據(jù)或者基礎(chǔ)。

徐駿 畫

破解摸清“家底”難題

在我國，探索編制自然資源資產(chǎn)負債表具有重大的現(xiàn)實意義。一是完善政府和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核評價體系，以自然資源資產(chǎn)負債表為基礎(chǔ)的綠色GDP取代長期的“唯GDP論”政績考核體系，從根本上遏制許多地區(qū)以犧牲環(huán)境為代價來換取經(jīng)濟增長的短視做法；二是對傳統(tǒng)的國民經(jīng)濟核算體系缺陷的重大改進和完善，進一步提升經(jīng)濟社會的精細化管理程度；三是有助于全面揭示政府對各項自然資源的占用情況及負擔(dān)能力，并明確相應(yīng)的權(quán)利和責(zé)任主體，反映潛在的風(fēng)險狀況，從而幫助政府進行科學(xué)決策，增強政府的財務(wù)透明度。

然而編制自然資源資產(chǎn)負債表涉及環(huán)保、國土、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)、海洋、能源等多個部門，其復(fù)雜性不言而喻，應(yīng)從以下四個方面著手努力。

一是提高認識，高度重視這項工作。編制自然資源資產(chǎn)負債表，努力摸清自然資源資產(chǎn)的家底及其變動情況，是為推進生態(tài)文明建設(shè)、有效保護和永續(xù)利用自然資源提供信息基礎(chǔ)、監(jiān)測預(yù)警和決策支持的重要工作。各級黨委政府要切實高度重視自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計工作，不要怕暴露問題、揭露短板。各部門要加強溝通、信息共享。

二是加強統(tǒng)計監(jiān)測。一方面可嘗試利用衛(wèi)星遙感等多種技術(shù)手段加強監(jiān)測能力、擴大資源環(huán)境數(shù)據(jù)來源；另一方面需加強對資源環(huán)境的統(tǒng)計監(jiān)測能力建設(shè)，加大各級政府對于統(tǒng)計監(jiān)測等基礎(chǔ)能力建設(shè)設(shè)施的資金投入，建立集數(shù)據(jù)監(jiān)測、收集和統(tǒng)計處理于一體的資源數(shù)據(jù)統(tǒng)計監(jiān)測體系。

三是確保統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實性。編制自然資源資產(chǎn)負債表，最根本的問題是數(shù)據(jù)，沒有真實、可信的數(shù)據(jù)，便不可能真正編制一張有用的好表。要加強數(shù)據(jù)質(zhì)量審核評估和檢查，確?；A(chǔ)數(shù)據(jù)真實可靠。

四是構(gòu)建信息系統(tǒng)。在已有的自然資源資產(chǎn)負債表編制與應(yīng)用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)之上，建立集信息錄入與處理、數(shù)據(jù)更新與存儲、自然資源資產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境損益核算、自然資源資產(chǎn)負債表編制于一體的自然資源資產(chǎn)負債表編制與更新的信息系統(tǒng)。

（作者為中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所副所長）

本欄責(zé)編:何一樂 孫爽

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