姚　遠　周念利　呂云龍

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中國亟需積極參與甚至主導國際服務貿易規(guī)則制定

姚遠周念利呂云龍

世界服務貿易總額從1995年的2.38萬億美元增加到了2014年的9.80萬億美元，20年間增長了3.12倍。服務貿易占總貿易比重由1995年的18.6%增加到2014年的20.94%。由于服務的高附加值性，各國之間的貿易逐漸由貨物貿易轉向了服務貿易領域，服務業(yè)和服務貿易發(fā)展水平成為了一國或地區(qū)經濟發(fā)展水平的重要標志。國際金融危機加快了全球貿易規(guī)則調整和重構的步伐，以美歐為代表的發(fā)達國家正在通過諸邊協(xié)議(如TPP和TTIP等)主導新一輪全球貿易尤其是服務貿易規(guī)則的制定權，因此中國亟需積極參與甚至主導國際服務貿易規(guī)則制定，避免在多年體系中再次被邊緣化。

一、 中國參與甚至主導國際服務貿易規(guī)則制定的重要性

1.中國正向服務型經濟體轉型，服務業(yè)在中國經濟的生產、分配和消費中發(fā)揮著日益重要的作用。2001年到2014年間，中國服務業(yè)年均增長約10.6%，隨著中國消費結構升級及服務市場持續(xù)開放，未來5年中國服務業(yè)會繼續(xù)保持年均約10%的增速。2013年，中國服務業(yè)增加值為27.5萬億元，占GDP比重為46.1%，首次超過工業(yè)，2014年中國服務業(yè)占GDP比重達到48.1%，2015年達到50.5%，

服務業(yè)將成為新常態(tài)下經濟增長的新動力，中國會逐漸形成以服務業(yè)為主導的經濟結構。服務業(yè)發(fā)展對中國經濟增長和吸納就業(yè)已形成有力支撐，在過去10年，中國服務業(yè)每增長1個百分點，會拉動經濟增長0.43個百分點，吸納新增就業(yè)約100萬個。2014年，服務業(yè)就業(yè)人數(shù)為3.1億，占總就業(yè)比重為40.6%，2015年則上升到了42.4%。服務業(yè)固定資產投資快速發(fā)展，實際使用外資規(guī)模保持快速增長，2015年服務業(yè)實際利用外資金額為771.8億美元，占全國總量的61.1%。跟服務業(yè)占GDP比例為60%的世界平均水平相比，中國服務業(yè)仍具有較大發(fā)展空間，服務業(yè)會成為中國經濟發(fā)展的重要引擎。

2.服務貿易和服務經濟發(fā)展是規(guī)則密集型的，中國積極參與國際服務經貿規(guī)則談判有利于把握規(guī)則制定主動權，避免被邊緣化。2001年中國服務貿易總額僅為719億美元，2014年達到了6043億美元，占對外貿易總額的比重為12.3%。服務出口、進口規(guī)模分別為2222億美元、3821億美元，位于全球第五、第二。與中國服務貿易“高規(guī)?！比缬半S形的是，從1995年到2014年中國服務貿易持續(xù)20年出現(xiàn)“高逆差”，2014年逆差規(guī)模達1439億美元。相對于貨物貿易，服務貿易領域是規(guī)則密集型的，“政策”尤其是“貿易政策”對服務貿易的影響不容忽視。目前各個層面尤其是區(qū)域服務貿易談判風起云涌，如圖1所示，這標志著中國開展服務貿易的政策環(huán)境正在發(fā)生巨變。中國只有積極參與服務貿易規(guī)則制定才更有利于實現(xiàn)自身利益與主張。

3.參與服務貿易談判和規(guī)則制定與中國經濟市場化改革的長期總體目標是一致的。加入國際服務貿易規(guī)則談判有利于持續(xù)推進中國服務貿易自由化進程。服務貿易自由化會帶來三方面積極作用：第一，隨著更具競爭力的外國服務和服務提供者進入，中國消費者面臨的選擇空間會擴大，這有利于提升國民福利和增加“消費者剩余”。第二，受益于外來者的“技術外溢”效應，中國服務自身的品質和競爭力也會得以提升。第三，高競爭環(huán)境必然導致“優(yōu)勝劣汰”，這會促進經濟資源的有效配置。中國市場化改革目前正位于深水區(qū)，積極參與國際貿易規(guī)則制定，可為國內深化改革提供有益的參照體系和目標方向。中國有必要通過國內以及涉外經濟體制改革來建立與國際新規(guī)則對接的市場開放和市場運行體制，這不僅有助于有效回應國際貿易規(guī)則的變遷，而且能為中國自身經濟的持續(xù)良性增長打下制度基礎。

表1　服務業(yè)發(fā)展狀況

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局

4.在國際服務貿易規(guī)則重構過程中尋求和發(fā)揮與自身實力相稱的建設性作用，是中國作為負責任大國的應盡義務。2010年，中國GDP超越日本，成為世界第二大經濟體，中國的綜合國力和國際地

圖1　2006—2015年區(qū)域服務貿易協(xié)定個數(shù)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)WTO網(wǎng)站整理得到

注：本文統(tǒng)計的區(qū)域服務貿易協(xié)定個數(shù)是指已經實施的區(qū)域服務貿易協(xié)定。

位持續(xù)提升。國際金融危機加快了全球經濟和貿易規(guī)則調整與重構的步伐，以美歐為代表的發(fā)達國家正在通過自貿協(xié)定、諸邊協(xié)議等路徑，全力主導新一代全球經貿規(guī)則的制定權，以引領未來國際經濟新秩序的走向。因此，中國有必要從大國角色出發(fā)，努力實現(xiàn)全球責任與自身利益訴求的協(xié)調發(fā)展。在全球經貿規(guī)則的制定中，中國除了努力完成本國法制與國際規(guī)則的對接之外，還有必要部分發(fā)揮主導作用，在服務貿易規(guī)則談判中滲透和體現(xiàn)能代表廣大發(fā)展中經濟體的利益訴求且能平衡全世界各國利益的適當高標準的規(guī)則。

二、國際服務貿易規(guī)則發(fā)展的基本規(guī)律和演變特征

1.多邊服務貿易談判中呈現(xiàn)出由發(fā)達國家主導的諸邊化特征，諸邊服務貿易談判成為推動新一代服務貿易規(guī)則演進的主要路徑。諸邊協(xié)議是WTO 框架內加深成員間貿易承諾的手段，目前發(fā)達國家更青睞通過諸邊協(xié)定來探討21世紀新的貿易議程。現(xiàn)有的國際貿易規(guī)則和政策體制，無法適應以全球價值鏈為代表的新貿易模式的要求(潘曉明，2015)。1994年達成的烏拉圭回合協(xié)議無論從深度還是廣度上都無法滿足當今世界經濟不斷深化融合發(fā)展的需要，在一定程度上不僅落后于國際貿易新格局的變化，而且無法滿足大多數(shù)成員的利益訴求(陸燕，2014)。因此，美國的貿易談判策略變得更加務實，暫時了放棄多邊主義，轉向諸邊或者區(qū)域主義，即繞開存在明顯分歧的談判對手，注重與志同道合的經濟體在小范圍內就高標準的貿易和投資規(guī)則達成一致，然后謀求將諸邊規(guī)則多邊化。服務貿易談判也不例外，以美國、歐盟、日本、加拿大、澳大利亞為主導的“服務貿易摯友”通過諸邊協(xié)商方式進行的《服務貿易協(xié)定》(Trade in Service Agreement, 簡稱TISA)談判，正是美國新的全球治理思路的典型表現(xiàn)。TISA成員已就“規(guī)則制定”和“市場準入”完成了16輪磋商。新一輪談判旨在進一步推進數(shù)字領域所有附件(電信、電子商務、本地化)以及模式四相關文本的談判,并就金融服務和行業(yè)附件部分透明度議題交換意見。目前，23個談判成員在金融服務、國內規(guī)制和透明度等議題上取得了進展。由于WTO框架下的多邊服務貿易談判停滯不前，TISA談判目前是全球聲勢最大、覆蓋面最廣、其談判結果最有可能被多邊化的服務貿易談判。

2.目前能代表服務開放最高水平的是包括歐加FTA、韓加FTA在內的區(qū)域服務貿易安排，這些區(qū)域服務貿易安排中包含了許多超越GATS的機制創(chuàng)新因素。服務貿易自由化可通過以下路徑促進國際服務貿易的發(fā)展：一是降低外國服務和服務提供者的進入壁壘；二是增加服務貿易政策的透明度；三是提升服務貿易體制的可信度(Fink and Molinuevo，2007)。從20世紀90年代中期以來，區(qū)域服務貿易安排數(shù)量在加速發(fā)展。從提高服務貿易規(guī)則的透明度、穩(wěn)定性、非歧視性和進一步深入推進服務貿易自由化進程出發(fā)，這些區(qū)域服務貿易安排在規(guī)則設計和體系架構上對多邊服務貿易安排(GATS)做出了明顯改進。概括而言，區(qū)域服務貿易安排呈現(xiàn)出的“GATS+”特征主要體現(xiàn)在：基于“否定列表”的服務自由化承諾方式、服務貿易規(guī)則與投資規(guī)則的“分立”架構、設立相對自由的服務原產地規(guī)則(周念利，2012)、引入“非成員最惠國待遇”條款(Fink and Jansen，2007)、設立更多有利于自然人移動的便利措施、構建服務貿易緊急保障機制、爭端解決機制更具約束力、引入嚴格甚至激進的政策透明度義務、增加服務貿易政府采購條款、強化服務貿易政策審議機制等(周念利，2008)。如TPP 采取“負面清單”的方式，成員國不予以承諾開放的服務內容將在條約的附件中羅列，未羅列的項目都屬于開放的范圍。與“正面清單”相比，“負面清單”對于一國開放程度要求更高。此外，TPP將貿易新規(guī)則規(guī)范的領域延伸到了邊境后，試圖在競爭中立、知識產權、勞工標準、政府采購、環(huán)境產品等議題上形成新規(guī)則，進一步推動全球市場的開放程度。BIT 2012作為國際投資領域中標準最高的范本，不僅涵蓋了國際投資協(xié)定中所有傳統(tǒng)議題(如投資待遇的最低標準、最惠國待遇、征收、轉移、代位、損失補償、投資爭端解決等)，還納入了準入前國民待遇、國有企業(yè)、勞工、環(huán)境、業(yè)績要求等新條款。

3.美、歐、日、澳彼此間的“巨型”自貿協(xié)定正在形成， WTO的領導地位受到嚴重侵蝕。在多邊貿易談判受阻的情況下，區(qū)域經濟合作成為各國在國際貿易規(guī)則重構中另辟蹊徑的選擇。發(fā)達經濟體包括美國、日本、歐盟、澳大利亞等均為區(qū)域服務貿易自由化的積極參與者和推動者。為了開拓發(fā)展中國家的新興市場，長期以來他們更偏好與發(fā)展中經濟體締結“南北型”區(qū)域服務貿易安排，而發(fā)達經濟體之間并沒有開展服務貿易談判，即構成了所謂的“零締約空間”。但最近幾年，情況正在發(fā)生變化，美國主導的TPP談判已經完成，美歐TTIP也正在如火如荼地進行，這一系列“巨型”自貿協(xié)定談判的開展標志著這些大的發(fā)達經濟體已組成共同陣線，來爭搶全球服務貿易規(guī)則制定先機和推進彼此間服務貿易和投資的更深度一體化。由于這些經濟體具有較高的經濟發(fā)展水平和全球主導權，這些“巨型”自貿協(xié)定的談判結果無疑會成為引領新一代服務貿易規(guī)則制定的基準。在此情形下，WTO體制下的 GATS僅成為維持保障最低共同標準的一攬子承諾，多邊貿易體制的權威性受到嚴重質疑，其面臨被邊緣化的風險。

4.區(qū)域服務貿易安排呈現(xiàn)的“GATS-”特征也不可忽視。“GATS-”特征是指區(qū)域服務貿易安排在提升服務貿易自由化水平、增強服務貿易規(guī)則透明度和可信度等方面的表現(xiàn)要遜于GATS。不僅發(fā)展中國家區(qū)域服務貿易安排存在“GATS-”特征，發(fā)達經濟體如美國、歐盟和日本等參與締結的區(qū)域服務貿易安排也或多或少地包括“GATS-”因素。這些區(qū)域服務貿易安排的“GATS-”特征主要表現(xiàn)在：(1)縮略相關服務承諾的部門(模式)覆蓋率。典型表現(xiàn)為成員方在區(qū)域服務貿易安排中所做承諾的部門(模式)覆蓋率要低于其在GATS 框架下的相關承諾，而且“GATS-”承諾主要集中于金融、通信、商業(yè)和運輸四大傳統(tǒng)服務部門以及“商業(yè)存在”(模式3)和“自然人移動”(模式4)。(2)在“國民待遇”和“市場準入”承諾上附加更多“限制性措施”。在GATS 體制下，各成員通過具體承諾表有選擇、有限制地給予其他成員的服務和服務提供者以國民待遇和市場準入承諾，除在減讓表中明確列明外，成員不得對其他成員的服務或服務提供者實施限制性措施。成員在“市場準入”和“國民待遇”義務上表現(xiàn)出的“GATS-”特征主要包括限制外國資本參與、限制自然人流動的市場準入、限制特定服務部門的雇傭人數(shù)等(Miroudot et al., 2010)。(3)爭取更多與服務補貼相關義務的豁免和例外。在區(qū)域服務貿易安排中，與服務補貼相關的規(guī)則或承諾上呈現(xiàn)的“GATS-”特征相當突出，主要體現(xiàn)為：第一，成員方在與服務補貼相關的承諾上爭取更多的最惠國待遇義務豁免。成員方在最惠國待遇條款的適用上設置更多條件，即引入所謂“有條件的最惠國待遇”。此外，成員方避免引入“區(qū)外第三方最惠國待遇”條款，目前約有2/3 的區(qū)域貿易安排不包含第三方最惠國待遇條款(Adlung and Miroudot，2012)。第二，成員方爭取在與服務補貼相關的國民待遇義務上設置更多的限制性措施。有80%的區(qū)域貿易安排在國民待遇義務上增加了“有關補貼和稅收的歧視性措施”。跟發(fā)達經濟體比較而言，發(fā)展中經濟體更偏好于在關于服務補貼的國民待遇義務上增加負向承諾。如：在印度—新加坡區(qū)域服務貿易安排框架下，印度在模式3 下的國民待遇承諾中增加了“服務補貼不適用于外國服務提供者”的限制，而該限制并未在其GATS承諾表中列明(周念利等，2013)。(4)南北型區(qū)域服務貿易協(xié)定更傾向于包含“GATS-”條款。發(fā)達國家通常會利用其經濟實力或政治勢力從小國中攫取更多的準入利益，南北型區(qū)域服務貿易協(xié)定通常是按照發(fā)達國家提供的貿易協(xié)定范本進行談判，因此發(fā)展中國家通常無法在較短時間內完全弄清協(xié)定與GATS 的一致性程度，從而更容易在區(qū)域服務貿易協(xié)定中包含“GATS-”條款(Adlung and Miroudot，2012)?！癎ATS-”現(xiàn)象的原因主要在于多邊規(guī)則對區(qū)域貿易安排審查不力、區(qū)域服務貿易安排成員間缺乏政治互信、片面追求締結區(qū)域貿易安排帶來的其他利益以及發(fā)展中經濟體對服務開放的經驗和信心不足導致對服務開放的態(tài)度出現(xiàn)前后反復等。

三、中國應如何參與甚至主導國際服務貿易規(guī)則制定

從宏觀上看，中國應全面參與各個層面的國際服務貿易規(guī)則的制定。由于多邊貿易體制是凝聚各經濟體共識的主要平臺，有利于發(fā)展中國家抱團爭取利益，因此中國首先應成為多邊服務貿易體制的積極推動者。中國要積極推動WTO決策和協(xié)調機制改革，提高多哈回合服務相關談判運轉和談判效率。其次,中國應注重諸邊、區(qū)域貿易談判。中國應大力實施自貿區(qū)戰(zhàn)略,積極通過諸邊、區(qū)域服務貿易談判來擴大服務出口和服務業(yè)開放。再次,中國應以中美BIT、中歐BIT談判為突破點，與發(fā)達國家進行高水平協(xié)定的談判。

1.國際服務貿易規(guī)則的形成渠道主要是諸邊協(xié)議，中國應積極申請加入由美歐主導的TISA談判。盡管TISA被譽為國際服務貿易規(guī)則的新標桿，在金融、電信、專業(yè)服務、海運、電子商務、信息通訊、國有企業(yè)、政府采購、服務補貼、自然人移動等領域都制定了新貿易規(guī)則，但整體上看，在TISA談判的六大附件中，雄心水平比較高的只是前三個(金融、電信和電子商務)，后面三個附件(自然人移動、國內規(guī)制、透明度)的要求并不高，自然人移動中的相關承諾水平與中國—新西蘭FTA差不多。因此可以說，加入TISA談判對中國經濟發(fā)展帶來的沖擊可能并不如想象中嚴重。另一方面，若將TISA成員的市場準入承諾與其多哈要價相匹配，會發(fā)現(xiàn)從TISA成員經濟利益著眼，中國理應是TISA談判擴圍的優(yōu)先考慮對象。所以盡管美國反對，中國依然要努力并且盡量獲得加入資格。中國一方面要繼續(xù)與美國溝通，努力爭取現(xiàn)有參加方尤其是歐盟、澳大利亞等向美國施加壓力。一旦中國的申請得到允許，則須立即著手準備談判方案和出價清單。中國還要認真研究和準備要價。要價既要結合中國在服務業(yè)領域的競爭優(yōu)勢，幫助中國有優(yōu)勢的產業(yè)和行業(yè)更便利地進入國際市場，同時，也要考慮談判需要，即不完全從對方出價出發(fā)，而是抓住其敏感產業(yè)或相對弱勢產業(yè)，為自己的出價創(chuàng)造回旋余地。另一方面，進一步加強服務業(yè)開放，打破國有企業(yè)的壟斷局面，引入外國高技術，增強國內服務業(yè)的競爭意識，推動服務行業(yè)的發(fā)展和競爭力的提高。

2.針對特定的服務貿易談判對象及在特定的談判議題上，中國需發(fā)揮主導作用。在國際服務貿易規(guī)則制定中，中國在特定場合應發(fā)揮與自身實力相稱的建設性作用，在談判中適時推出體現(xiàn)中國意志的國際服務貿易新規(guī)則范本。主要體現(xiàn)在兩點：一是針對特定的談判對象，在區(qū)域全面經濟伙伴關系(RCEP)、中日韓FTA等區(qū)域FTA談判中，中國應發(fā)揮主導作用，特別是以“一帶一路”建設促進服務貿易便利化為突破口，進一步強化雙邊和區(qū)域服務貿易規(guī)則制定的主導權。中國可在已經進行的深度一體化實踐基礎上，設計出適合中國特點，并能平衡全球各國利益的適當?shù)母邩藴实囊?guī)則。二是針對特定的談判議題，中國可在談判中滲透和體現(xiàn)自身意志。以電子商務為例，目前我國電子商務發(fā)展正在進入密集創(chuàng)新和快速擴張的新階段，中國電子商務交易額增長迅速。由于國家在大力推進信息化和工業(yè)化相融合，電子商務應用需求變得日益強勁，發(fā)展?jié)摿薮?。另一方面，由于電子商務發(fā)展模式不斷演變，電子商務平臺化日益明顯、電子商務服務業(yè)近年來也在迅猛發(fā)展，初步形成功能完善的業(yè)態(tài)體系。由于電子商務業(yè)態(tài)發(fā)展較快，中國在與電子商務相關的議題(如技術中立原則、網(wǎng)上消費者保護、無紙化管理、數(shù)字產品征稅等)上可以提出自己的主張甚至引領相關新規(guī)則制定。

3.中國參與服務貿易談判應注意協(xié)調“市場準入”和“規(guī)則升級”之間的關系。服務貿易相關談判基本上遵循兩條主線展開：“市場準入”和“規(guī)則制定”。在貿易談判過程中，中國應統(tǒng)籌協(xié)調二者之間的關系，在不同的服務部門和提供模式上，在不同的談判階段，針對不同的談判對象，中國要善于抓主要矛盾。例如：在中韓FTA中，在金融服務貿易領域，關于市場準入，中國金融業(yè)幾乎已經達到對韓開放的極限和底線，需要升級的是“規(guī)則”，在規(guī)則上尋找突破口。同樣的，中韓FTA中，在“電信”章，中國已經做出最大承諾，此次談判的焦點應是“規(guī)則升級”。從保障國家安全視角出發(fā)，針對敏感部門，尤其是金融領域，中國在貿易談判中對于市場準入承諾需要非常審慎。但是在規(guī)則制定層面，如提高透明度、加強部門內部溝通協(xié)調、搭建更具有效率的合作平臺、提升相關政策的可預知性等方面，中國可以多做些承諾，以更好地推進內部的機制和體制改革。

4.為降低經濟安全管理“泛化”對貿易的負面影響，在信息時代，中國需要追求“監(jiān)管技術”和“監(jiān)管體制”與“國家安全訴求”之間的更好匹配。“數(shù)字貿易”是21世紀國際經貿談判新議題。作為數(shù)字貿易大國，美國為促進數(shù)字價值輸出與數(shù)字產業(yè)發(fā)展，一直嘗試為數(shù)字貿易設定一個具有約束力的全球標準。新一代的數(shù)字貿易規(guī)則更多關注“消費者保護”“跨境數(shù)據(jù)流動”“數(shù)據(jù)存儲非強制本地化”“網(wǎng)絡自由接入和使用”等。如：“跨境數(shù)據(jù)自由流動”是美國在TPP、TTIP和TISA(俗稱3T)談判中最為關注的議題。美國要求實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境自由流動，取消數(shù)據(jù)必須預先存儲于使用國境內服務器的要求。但從維護經濟安全出發(fā)，中國對數(shù)據(jù)跨境自由流動一直持反對態(tài)度。“跨境數(shù)據(jù)自由流動”也被認為是服務貿易相關談判中，中美可能發(fā)生的最大沖突所在。其實客觀而言，國家經濟安全保障與數(shù)據(jù)存儲地點無關，而與數(shù)據(jù)存儲技術相關。中國的許多電商企業(yè)，如阿里巴巴，其實是希望數(shù)據(jù)能跨境自由流動的。這些電商希望能走出國門，不想受到數(shù)據(jù)強制本土化要求的約束，不希望該限制對貿易形成不必要的障礙。因此在實施監(jiān)管時，中國政府可從監(jiān)管技術上進行改進，嘗試對數(shù)據(jù)進行分類，降低監(jiān)管對貿易造成的不必要的障礙。另外，TISA框架下關于電信業(yè)開放的監(jiān)管理念是“強調監(jiān)管的獨立性，監(jiān)管人員、職權、資金來源應具備獨立性”，但是中國相關的電信管理條例對此并沒有規(guī)定和細化，主要受制于電信監(jiān)管體制改革掣肘，中國有必要同時協(xié)調“規(guī)則升級”與“體制改革”之間的關系。

5.服務貿易談判中政府角色要明確，不要越俎代庖，就“微觀市場主體行為”做出承諾。貿易談判是在主權經濟體的政府之間進行。在進行貿易談判時，締約方政府應該明確自身身份，即只能代替政府來做出承諾，而不能越界就市場微觀主體行為做出承諾，否則在協(xié)定實施過程中可能會出現(xiàn)問題。例如：在中韓FTA談判中，中方在對外承諾時，應該充分考察國內幾大電信運營商的實際情況和他們對于服務開放的態(tài)度和立場，否則即使政府在簽訂的協(xié)定中做出了相關承諾，運營商也可能不會遵守，政府所做的讓步意義不大。中國電信部門改革的阻力主要源于三大運營商的不配合。此外，政府應當為企業(yè)建立服務貿易規(guī)則咨詢機構。區(qū)域服務貿易協(xié)定的文本對于企業(yè)而言過于復雜，因此政府應當設立服務貿易規(guī)則咨詢的相關機構，幫助企業(yè)熟悉并積極有效地利用規(guī)則，從而最大限度地發(fā)揮區(qū)域服務貿易協(xié)定的經濟效應。

[本文是教育部重點研究基地重大項目(編號：15JJD790005)、北京市社科基金項目(編號：14JGB064)和對外經濟貿易大學杰出青年項目(編號：16JQ05)的階段性成果。]

(作者單位：對外經濟貿易大學中國WTO研究院;責任編輯：劉建昌)