徐　玲　夏　晴(教授)　董自光

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當前我國利用外資的新特點和新形勢分析

徐玲①夏晴(教授)②董自光①

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，比較優(yōu)勢的轉換和經(jīng)濟結構的升級也伴隨發(fā)生。在這一新形勢下，一些外資企業(yè)出現(xiàn)了不適應，或進行轉型，或進行轉移。而與此同時，隨著我國不斷涌現(xiàn)的新機遇，又吸引新的跨國投資者紛至沓來。2015年，全國設立外商投資企業(yè)26575家，同比增長11.8%；實際使用外資金額1263億美元，同比增長6.4%。截至2015年12月底，全國非金融領域累計設立外商投資企業(yè)836404家，實際使用外資金額16423億美元。雖然我國實際使用外資的規(guī)模較大，但在保持數(shù)量穩(wěn)定、優(yōu)化外資結構和提升外資質(zhì)量方面仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。在國際上，受全球經(jīng)濟增長勢頭不穩(wěn)、全球金融市場持續(xù)動蕩、總需求低迷的影響，還面臨地緣政治風險及地區(qū)沖突對全球經(jīng)濟的挑戰(zhàn)。在國內(nèi)，制約因素則有：經(jīng)濟處于下行壓力和結構調(diào)整期，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)投資已經(jīng)飽和，資源環(huán)境承載能力已經(jīng)達到或接近上限。在負面清單管理模式全面實施，拼資源、拼優(yōu)惠政策等超國民待遇的引資方式已經(jīng)行不通的情況下，我國亟需解決的是如何通過深化改革，依靠法律、制度、政策和服務等軟環(huán)境建設高質(zhì)量地利用外資。

一、新時期我國外資發(fā)展的新特點

(一)利用外資進入轉型期，服務業(yè)成引資重要陣地

與經(jīng)濟新常態(tài)相適應，當前我國利用外資的目標也正從“重規(guī)?！毕颉爸刭|(zhì)量”和“重效率”轉變。政府更多鼓勵外資從簡單的加工制造向高附加值的深度加工制造轉變，并鼓勵外資建立功能性總部。在保持總體規(guī)模穩(wěn)定增長的基礎上，利用外資的產(chǎn)業(yè)結構正進行深度調(diào)整。自2011年起連續(xù)五年，服務業(yè)使用外資量超過制造業(yè)。

2015年服務業(yè)實際使用外資771.8億美元，同比增長17.3%，在全國總量中的比重為61.1%。制造業(yè)實際使用外資395.4億美元，與上年基本持平，在全國總量中的比重為31.4%。服務業(yè)和生產(chǎn)性服務業(yè)利用外資的大幅增加，對我國產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整、資源環(huán)境的節(jié)約都將起到積極有利的影響，在借助外部資源發(fā)展經(jīng)濟的同時減少對環(huán)境的污染。服務業(yè)吸引外資能力的提升，表明在經(jīng)濟轉型期我國不斷出臺的現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展政策、持續(xù)增長的國內(nèi)消費市場、不斷優(yōu)化的服務業(yè)發(fā)展環(huán)境對服務業(yè)外資產(chǎn)生了良好的發(fā)展前景預期。

在外資向服務業(yè)轉型發(fā)展的同時，制造業(yè)中的高端制造業(yè)，如通信設備、計算機、電子設備、交通運輸設備制造業(yè)吸引外資規(guī)模保持較好。2015年高技術制造業(yè)繼續(xù)增長，實際使用外資94.1億美元，同比增長9.5%，占制造業(yè)實際使用外資總量的23.8%，而國內(nèi)市場產(chǎn)能嚴重過剩的行業(yè)如鋼鐵、水泥、電解鋁、造船、平板玻璃等行業(yè)，未批準新設外資企業(yè)，這將有利于加快我國產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和優(yōu)化進程。

圖1　2005—2015年總量FDI和服務業(yè)FDI實際使用量對比圖

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》整理得到

(二)制度創(chuàng)新帶來新機遇，自貿(mào)區(qū)成投資熱點區(qū)

2013年上海自貿(mào)區(qū)建立，2014年12月國務院又批準建立廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)。自貿(mào)區(qū)成立以來，在管理體制上進行了積極探索和創(chuàng)新，實施了準入前國民待遇和負面清單管理、貿(mào)易便利化、金融服務業(yè)開放等政策，極大地激發(fā)了市場投資熱情，成為外資的熱點區(qū)域。從2015年5月8日起，上海、廣東、天津、福建四個自貿(mào)區(qū)公用的負面清單正式實施，凡是負面清單以外的領域在自貿(mào)區(qū)中將按照內(nèi)外資一致的原則進行管理。這一政策的實施，使得外資企業(yè)和民營企業(yè)的注冊周期大大縮短，從數(shù)十天變?yōu)槎潭處滋?，提高了辦事效率，節(jié)約了運營成本。從本質(zhì)上看，自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新，成為吸引外資持續(xù)涌入的根本動力。2015年1-11月，廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)共設立外商投資企業(yè)6040家，合同外資4458.1億元人民幣。而擴展區(qū)域后的上海自貿(mào)區(qū)吸收外商投資則占上海全市吸引外資總量的一半。其中，融資租賃、科技研發(fā)、創(chuàng)業(yè)投資、電子商務、現(xiàn)代物流等高端產(chǎn)業(yè)向自貿(mào)區(qū)集聚的態(tài)勢明顯，顯示出自貿(mào)區(qū)獨特的吸引力。

(三)外資進入低速平穩(wěn)增長期，利用外資的方式日趨多樣化

伴隨經(jīng)濟增長速度進入新常態(tài)，

我國吸引外資的速度也從過去的高速增長逐步過渡到現(xiàn)在的中低速平穩(wěn)增長。2013—2015年我國總量FDI增長率分別為5.25%、1.68%和6.4%，距離2008年總量FDI 23.58%的增速差別較大，說明我國實際使用外資已經(jīng)進入中低速增長期。經(jīng)過三十多年的改革開放以及多年的高速增長，尤其是國內(nèi)在制造業(yè)產(chǎn)能過剩、勞動力成本上升明顯、環(huán)境資源約束壓力加大的情況下，實際使用外資繼續(xù)保持之前較高增速也不符合當前經(jīng)濟現(xiàn)實。盡管未來一段時間利用外資不太可能像過去那樣高速增長，但也將平穩(wěn)低速增長。從長期看，我國利用外資仍然有較大優(yōu)勢，對跨國公司來說仍然是十分具有吸引力的投資目的地。

圖2　2005—2015年制造業(yè)FDI、服務業(yè)FDI、總量FDI增長率對比圖

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒整理

表1　2004—2015年外資并購簡表

數(shù)據(jù)來源：《中國外資企業(yè)發(fā)展報告2014》

金融危機后，全球經(jīng)濟治理體系面臨深刻變革，美國、歐盟等發(fā)達國家試圖引領后金融危機經(jīng)濟時期全球化的秩序安排，積極推進高標準的第三代國際投資新規(guī)則的制定。新一代國際投資規(guī)則在提倡外資準入前國民待遇加負面清單管理模式的同時，強調(diào)更開放的市場準入，更高的透明度要求、環(huán)境勞工標準和知識產(chǎn)權標準。國際投資規(guī)則的這些新變化，對全球經(jīng)濟治理體系產(chǎn)生了重大影響，使得國際貿(mào)易和投資格局發(fā)生了重大變化，對我國參與全球投資治理和外資管理模式帶來了新的挑戰(zhàn)。我國如果應對不當，有可能被排斥在新規(guī)則外，無法融入世界經(jīng)濟的發(fā)展。在此背景下，2013年7月，我國同意以負面清單模式與美國開展雙邊投資談判，與此同時啟動建立上海自貿(mào)區(qū)，啟動了國內(nèi)外資負面清單管理的試驗。

目前，我國利用外資的方式仍然以外商獨資企業(yè)和中外合資企業(yè)為主，但是近年來利用外資方式日趨多樣化，外資并購交易規(guī)模顯著提高。2004—2015年，外資以并購方式投資設立企業(yè)的數(shù)量增長了2倍多。2015年外資并購交易仍然非?；钴S，以并購方式設立外商投資企業(yè)1466家，實際使用外資金額177.7億美元，同比分別增長14.4%和137.1%。并購在實際使用外資中所占比重由2004年的0.5%上升到2014年的6.3%和2015年的14.1%。

二、新時期吸引外資面臨的新形勢

(一)世界經(jīng)濟增長放緩，吸引外資的國際競爭日趨激烈

2015年世界經(jīng)濟增長放緩，全球復蘇之路艱辛曲折。主要發(fā)達經(jīng)濟體和新興經(jīng)濟體均面臨潛在增長率下降和總需求不足并存的現(xiàn)象。為了促進出口和總需求，貨幣貶值成為越來越重要的備選工具。而競爭性貨幣貶值很有可能引發(fā)以鄰為壑的貨幣競爭，使得全球外匯市場甚至整個金融體系的動蕩風險劇增。另外，受美國加息周期啟動以及歐元區(qū)經(jīng)濟逐步復蘇的影響，2015年發(fā)達經(jīng)濟體外資流入量同比激增90%，呈現(xiàn)顯著反彈，達9360億美元，占全球外資流量的55%，全球外資增長格局似乎又恢復到傳統(tǒng)的“北強”局面。這些都使2016年我國吸引外資的不確定性增加。

另外，我國吸引外資面臨著日益激烈的國際引資競爭。一方面受勞動力、土地等成本上升等因素的影響，一些外資轉而投資擁有年輕、廉價勞動力的東南亞、南亞等國家，這一現(xiàn)象在近兩年來呈現(xiàn)加速態(tài)勢。另一方面，一個明顯的競爭是來自發(fā)達國家，特別是美國、歐盟都提出“制造業(yè)回歸”“實業(yè)再造”等戰(zhàn)略，吸引制造業(yè)回流，重塑其制造業(yè)優(yōu)勢，而且也實施了一系列吸引外商直接投資的政策，這些都對當前我國使用外資帶來挑戰(zhàn)。

(二)國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力加大，吸引外資的比較優(yōu)勢發(fā)生新變化

2015年我國經(jīng)濟總體處于下行，三大產(chǎn)業(yè)增速均出現(xiàn)下滑，其中第二產(chǎn)業(yè)增速下滑幅度最大。2016年，伴隨著去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿的推進，就業(yè)債務等隱性風險可能顯性化，我國經(jīng)濟將更加深刻地感受到轉型之痛。經(jīng)濟增速換擋、結構調(diào)整陣痛、新舊動能轉換相互交織，經(jīng)濟下行壓力加大。國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力必然給利用FDI帶來不利影響。在“三期疊加”的經(jīng)濟新常態(tài)下，2014年我國反而超過美國成為世界第一引資大國，說明吸引外資的比較優(yōu)勢已經(jīng)發(fā)生變化，也表明勞動力素質(zhì)的提升、市場消費容量的增加、一系列深化改革開放的舉措逐漸成為吸引外資的新優(yōu)勢。尤其在“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”得到巨大鼓勵的情況下，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新潛力釋放所帶來的無限發(fā)展?jié)摿︻A期必將給吸引外資帶來機遇。

(三)國際投資規(guī)則不斷更新，給外資管理模式帶來新挑戰(zhàn)

金融危機后，全球經(jīng)濟治理體系面臨深刻變革，美國、歐盟等發(fā)達國家試圖引領后金融危機經(jīng)濟時期全球化的秩序安排，積極推進高標準的第三代國際投資新規(guī)則的制定。新一代國際投資規(guī)則在提倡外資準入前國民待遇加負面清單管理模式的同時，強調(diào)更開放的市場準入，更高的透明度要求、環(huán)境勞工標準和知識產(chǎn)權標準。國際投資規(guī)則的這些新變化，對全球經(jīng)濟治理體系產(chǎn)生了重大影響，使得國際貿(mào)易和投資格局發(fā)生了重大變化，對我國參與全球投資治理和外資管理模式帶來了新的挑戰(zhàn)。我國如果應對不當，有可能被排斥在新規(guī)則外，無法融入世界經(jīng)濟的發(fā)展。在此背景下，2013年7月，我國同意以負面清單模式與美國開展雙邊投資談判，與此同時啟動建立上海自貿(mào)區(qū)，啟動了國內(nèi)外資負面清單管理的試驗。相比正面清單，負面清單管理模式代表開放度和自由化更高更深。負面清單管理模式在我國利用外資帶來機遇的同時，也使我們面臨諸多挑戰(zhàn)：第一，有陷入美國制度霸權的風險；第二，有讓渡國家核心安全的風險；第三，有削弱我國產(chǎn)業(yè)競爭力提升的風險；第四，有監(jiān)管不善風險。

三、新時期對利用外資提出的新要求

(一)全面改善外資環(huán)境

第一，進一步健全外資的法律法規(guī)體系，切實保障外資企業(yè)的合法權益，保護外資企業(yè)在我國市場平等競爭的權利，做到有法可依。第二，改革行政審批制度，由管理型政府向服務型、監(jiān)督型政府轉變。第三，進一步加大知識產(chǎn)權保護的力度，使打擊侵犯知識產(chǎn)權和制售假冒偽劣商品常態(tài)化。據(jù)歐盟企業(yè)在華商會統(tǒng)計，三分之二有研發(fā)業(yè)務的歐洲企業(yè)并未在我國建立研發(fā)中心，這些企業(yè)不愿意在我國做新技術研發(fā)的主要原因是擔心知識產(chǎn)權被盜用。第四，應當建立科學的外資有效利用評價體系，就外資吸納就業(yè)、提高技術、促進創(chuàng)新、降低能耗等方面進行綜合評價，提高外資使用質(zhì)量。

(二)完善負面清單管理模式

目前對我國來說，負面清單管理模式剛剛實施，靈活、成熟使用這種管理方式需要時間和經(jīng)驗的積累。在充分發(fā)揮這種管理模式積極作用的同時，也要防控隨時可能產(chǎn)生的風險。 “負面清單”內(nèi)容的制定既要符合國家利益，也要順應國際經(jīng)濟發(fā)展和投資規(guī)則的變化要求。對涉及國家安全、民族利益的產(chǎn)業(yè)加強事前審批，事中、事后監(jiān)管，完善外資審查制度。由以前的管理模式到負面清單管理模式的轉變不是簡單地“由正轉負”，實質(zhì)上是要厘清政府與市場的邊界，進行恰當?shù)恼深A，制定外資管理政策時充分考慮市場運行的內(nèi)在規(guī)律。在制定負面清單前，要對各行業(yè)各門類進行重新分析評估，盡量縮短清單條目，放寬市場準入門檻，確定進入負面清單的重點行業(yè)，確保激發(fā)市場活力的目的。同時應根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展變化適時修訂負面清單，不斷完善負面清單管理模式。

(三)調(diào)整優(yōu)化外資產(chǎn)業(yè)政策

為引導外資流向，使外資與我國經(jīng)濟和社會發(fā)展要求相適應，從對外開放后不久，我國就制訂了外資產(chǎn)業(yè)政策。外資產(chǎn)業(yè)政策的有效性直接關系到我國使用外資的質(zhì)量高低。國家發(fā)改委、商務部2015年3月對外發(fā)布了《外資產(chǎn)業(yè)指導目錄(2015年修訂)》，新的指導目錄較以往版本發(fā)生了較大變化。在擴大開放領域的同時，鼓勵外資向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、高新技術、先進制造、節(jié)能環(huán)保、新能源、現(xiàn)代服務業(yè)等領域，承接高端產(chǎn)業(yè)轉移，強調(diào)了市場在資源配置中的決定性作用，并進一步增加了透明度。新的指導目錄較以往開放度更廣更深，適應了當前我國全面建立開放性經(jīng)濟體制的要求。為了發(fā)揮外資產(chǎn)業(yè)政策的作用，提高使用外資的效益，僅僅將外資產(chǎn)業(yè)劃分為鼓勵類、允許類、限制類和禁止類還不夠，應根據(jù)產(chǎn)業(yè)類別分類制定對應政策，細化外資產(chǎn)業(yè)指導目錄。在分產(chǎn)業(yè)進行指導的同時，應分區(qū)域細化外資投資指導細則，尤其是東南沿海和中西部，在使用外資重點領域、發(fā)展階段、要素稟賦等方面存在較大差別，統(tǒng)一的外商指導目錄無法發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，有可能造成不必要的區(qū)域同質(zhì)化競爭。同時應針對具體投資項目的特殊性， 有選擇性地應用各種政策工具，避免“一刀切”現(xiàn)象。

[本文受浙江省哲學社會科學規(guī)劃課題“發(fā)展服務業(yè)推動中心鎮(zhèn)向小城市轉變的路徑與機理研究”(12YD03YB)資助。]

(作者單位：①浙江樹人大學現(xiàn)代服務業(yè)研究中心，②浙江樹人大學現(xiàn)代服務業(yè)學院;責任編輯：白宇)